MAO:132/15

ASIAN TAUSTA

Itä-Suomen poliisilaitos (jäljempänä myös hankintayksikkö) on 11.8.2014 tekemällään päätöksellä päättänyt hankkia vainajien kuljetukset oikeuslääketieteellisiin ruumiinavauksiin Etelä-Savon alueella suorahankintana X:ltä, T:mi X -nimisen toiminimen haltijana, 1.9.2014 alkaen vähintään neljän kuukauden ja enintään kahdeksan kuukauden ajalle.

Hankinnan arvioitu kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 60.000 – 120.000 euroa.

Edellä mainittu hankintayksikön tekemä päätös on hankintayksikön ilmoituksen mukaan pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Päivärannan Ruusu ja Hautauspalvelu Y Ky on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä menettelyä ja määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 967,75 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti tehdessään suorahankintapäätöksen.

Kuljetussopimusten päättymisajankohta on ollut hankintayksikön tiedossa 60 päivää ennen sopimusten päättymistä. Näin ollen hankintayksiköllä ei ole ollut äärimmäistä kiirettä tai sellaista välttämättömyyttä, joka olisi oikeuttanut suorahankintaan.

Hankintayksikkö ei myöskään ole osoittanut toiminnassaan tasapuolisuutta eikä toiminut avoimesti ja syrjimättömästi.

Vastine

Itä-Suomen poliisilaitos on vastineenaan esittänyt, että suorahankinnan edellytykset ovat täyttyneet.

Hankinnan välttämättömyys on perustunut kuolemansyyn selvittämisestä annettuun lakiin.

Poliisin tekniikkakeskus on Poliisihallituksen toimeksiannosta aloittanut vainajien kuljetuksen valtakunnallisen kilpailuttamisen yhdessä poliisilaitosten kanssa vuonna 2013. Kilpailutuksen mukaisen sopimuksen on pitänyt alun perin olla poliisilaitosten käytettävissä tammi–helmikuussa 2014. Organisaatiouudistuksen yhteydessä Poliisin tekniikkakeskus on lakannut ja sen toiminnot on sisällytetty Poliisihallitukseen 1.1.2014 alkaen. Organisaatiomuutoksen johdosta valtakunnallisen kilpailutuksen valmistumisaikataulu on viivästynyt ja uusi Poliisihallituksen ilmoittama valmistumisajankohta kilpailutukselle on ollut 31.8.2014.

Hankintayksiköllä on ollut täysi syy luottaa valtakunnallisen kilpailutuksen valmistumiseen Poliisihallituksen ilmoittaman aikataulun mukaisesti, eikä se tämän vuoksi ole ryhtynyt valmistelemaan erillistä kilpailutusta Etelä-Savon alueella 31.8.2014 päättyvien sopimusten johdosta.

Hankintayksikkö on 2.7.2014 saanut Poliisihallitukselta tiedon, jonka mukaan valtakunnallisen kilpailutuksen valmistelun yhteydessä saatujen kommenttien runsaudesta ja niiden aiheuttamien kilpailutusaineiston muutostarpeiden johdosta aikataulua on jouduttu edelleen lykkäämään ja uudeksi valmistumisajankohdaksi on annettu vuoden 2015 alku. Poliisihallitus on myös pyytänyt poliisilaitoksia, joiden sopimuksia on ollut päättymässä ennen 1.1.2015, tekemään väliaikaisia järjestelyjä palvelun saatavuuden varmistamiseksi.

Poliisihallituksen ilmoituksen johdosta hankintayksikkö on ryhtynyt kartoittamaan mahdollisuuksia hoitaa välttämättömän palvelun hankinta 1.9.2014 alkaen siihen saakka, kunnes valtakunnallinen sopimus on käytettävissä.

Aikaa hankinnan valmistelemiseen on ollut alle kaksi kuukautta, joka on ollut lomakausi huomioon ottaen liian lyhyt aika tarjouspyyntöaineiston laatimiseen, tarjousten tekemiseen ja tarjousten käsittelyyn. Suorahankinnan tekeminen on siten ollut asiassa välttämätöntä, eikä oikeusturvan toteutumisen varmistamiseksi palvelun hankintaa ole voinut lykätä.

Kun hankinnalle on ollut hankintayksiköstä riippumaton, ennalta arvaamaton äärimmäinen kiire, on palvelu päätetty hankkia suorahankintana palvelun aikaisemmalta toimittajalta.

Hankintayksikkö on suorahankintasopimusta tehdessään varautunut siihen, että se kykenee itse kilpailuttamaan hankinnan, mikäli Poliisihallituksen kilpailutus edelleen tulee viivästymään tai keskeytyy. Sopimus on tämän vuoksi tehty siten, että se on alkanut 1.9.2014 ja kestää vähintään neljä kuukautta ja enintään kahdeksan kuukautta.

Kuultavan lausunto

X, T:mi X -nimisen toiminimen haltijana, ei ole hänelle varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että Poliisihallituksen ohjeistus väliaikaisten järjestelyjen tekemiseksi ei ole ollut esteenä kilpailuttaa hankintaa

4–8 kuukaudeksi. Myöskään lomakausi ei ole ollut peruste suorahankinnan tekemiselle.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on antamassaan lisäkirjelmässä esittänyt, että mikäli hankintayksikkö olisi päätynyt kilpailuttamaan hankinnan, olisi sen tullut neuvotella Poliisihallituksen kanssa siitä, kilpailuttaako hankintayksikkö kyseisen hankinnan itse koko alueensa poliisilaitoksen osalta pidemmälle sopimuskaudelle, eikä vain nyt tehdyn suorahankinnan alueelle ja ajalle.

Kysymyksessä olevan kaltaisen hankinnan, joka vaatii tarjoajalta sekä kalustoa että henkilöstöä, kilpailuttaminen 4–8 kuukauden ajalle ei ole omiaan lisäämään kilpailua. Edelleen, mikäli hankinta olisi kilpailutettu koko Itä-Suomen poliisilaitoksen osalta, olisi kyseessä varmuudella ollut EU-kynnysarvon ylittävä hankinta, jolle olisi tullut varata vähintään 45 päivän tarjousaika.

Valittaja on antanut lisäkirjelmän.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota tavaroita, palveluita ja rakennusurakointia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 5 §:n 13 kohdan mukaan suorahankinnalla tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisematta hankintailmoitusta valitsee menettelyyn mukaan yhden tai usean toimittajan, jonka kanssa hankintayksikkö neuvottelee sopimuksen ehdoista.

Hankintalain 67 §:n mukaan hankintayksikkö voi tehdä suorahankinnan 27 ja 28 §:ssä säädetyin edellytyksin.

Hankintalain 27 §:n 3 kohdan mukaan suorahankinta on mahdollinen, jos sopimuksen tekeminen on ehdottoman välttämätöntä, eikä säädettyjä määräaikoja voida noudattaa hankintayksiköstä riippumattomasta, ennalta arvaamattomasta syystä aiheutuneen äärimmäisen kiireen vuoksi.

Hankintalain 27 §:n 3 kohdan esitöissä (HE 50/2006 vp, s. 77 ja 78) on todettu, että kiireen tulee ensinnäkin johtua hankintayksikön ulkopuolisista syistä. Perusteen on lisäksi oltava äkillinen ja sellainen, jota hankintayksikkö ei ole kohtuudella voinut ennakoida. Säännöksen tarkoittamaksi kiireeksi ei siten voida katsoa hankintayksikön viivyttelyä hankinnan toteuttamisessa. Säännöksen mukaisen kiireen voidaan arvioida olevan olemassa esimerkiksi äkillisen luonnonilmiön tai onnettomuuden aiheuttamien vahinkojen korjaamisessa tai ennalta arvaamattomassa toiminnoille kriittisen laitteen rikkoutumisessa. Edellytyksenä suorahankinnan tekemiselle on lisäksi, että sopimuksen tekeminen on ollut ehdottoman välttämätöntä. Säännökseen vetoavan hankintayksikön on kyettävä näyttämään toteen poikkeamisperusteen soveltumisen edellytysten täyttyminen.

Asian arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikön tekemä suorahankinta täyttänyt hankintalaissa säädetyt edellytykset suorahankinnan tekemiselle.

Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan tekeminen suorahankintana on poikkeus hankintalainsäädännön mukaiseen hankintojen kilpailuttamisvelvoitteeseen. Tämän vuoksi hankintalain mukaisia edellytyksiä suorahankinnan tekemiselle on tulkittava suppeasti.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, että suorahankintasopimus on ollut välttämätöntä tehdä. Kysymyksessä olevan palvelun järjestämisessä on kyse hankintayksikön lakisääteisiin velvollisuuksiin kuuluvasta tehtävästä. Hankintayksikön saatua ilmoituksen valtakunnallisen kilpailutuksen viivästymisestä aikaa tarjouskilpailun järjestämiseen on ollut alle kaksi kuukautta, mikä on ollut liian lyhyt aika käynnissä ollut lomakausi huomioon ottaen. Koska valtakunnallisen kilpailutuksen valmistelutyö oli keväällä 2014 ollut jo pitkällä, hankintayksikkö oli katsonut voineensa myös perustellusti luottaa kyseisen kilpailutuksen valmistumiseen ennen 31.8.2014, eli ennen Etelä-Savon alueella voimassaolleiden sopimusten päättymistä.

Markkinaoikeus toteaa, että vainajien kuljetuksia oikeuslääketieteellisiin ruumiinavauksiin koskevan palvelun järjestäminen myös 1.9.2014 lukien keskeytyksettä on ollut välttämätöntä.

Asiassa selvitetyn mukaan vainajien kuljetusten valtakunnallista kilpailutusta on valmisteltu vuodesta 2013 lähtien. Aluksi hankintaa on valmistellut Poliisin tekniikkakeskus ja sittemmin Poliisihallitus yhteistyössä poliisilaitosten kanssa. Myös hankintayksikön edustaja on osallistunut kilpailutuksen valmisteluun työryhmän jäsenenä.

Edellä mainitun kilpailutuksen on alun perin pitänyt olla valmiina tammi–helmikuussa 2014. Hankintayksikkö on kuitenkin 22.10.2013 päivätyssä tiedotteessa saanut Poliisihallitukselta tiedon, että valtakunnallista kilpailutusta lykätään siten, että sopimusten on tarkoitus olla valmiita maaliskuussa 2014.

Sittemmin 22.1.2014 hankintayksikkö on saanut Poliisihallitukselta kirjeen, jossa on pyydetty valtakunnallisen kilpailutuksen työryhmään kuuluvilta lisätietoja kilpailutukseen liittyen. Kyseisen kirjeen mukaan kilpailutus on pyritty saamaan päätökseen ja uudet sopimukset allekirjoitetuiksi kevään 2014 aikana. Hankintayksikkö on edelleen saanut Poliisihallitukselta 17.3.2014 ja vastaavasti 14.5.2014 päivätyt kirjeet, joista on käynyt ilmi, että kilpailutuksen valmistelu on ollut edelleen kesken.

Sittemmin 2.7.2014 päivätyssä kirjeessään, jonka myös hankintayksikkö on saanut, Poliisihallitus on todennut, että kilpailutuksen aikataulua joudutaan muuttamaan ja että uusi arvio puitejärjestelyn voimaan saattamisesta on ollut vuoden 2015 alku.

Edellä esitetyn perusteella on todettavissa, että Poliisihallitus ja poliisilaitokset ovat suunnitelleet valtakunnallista kilpailutusta yhdessä ja että hankintayksikkö on ollut tietoinen kilpailutuksen valmistelujen etenemisestä. Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa itsekin todennut osallistuneensa ja aktiivisesti myötävaikuttaneensa kyseisen kilpailutuksen valmisteluun. Hankintayksikkö on ollut myös tietoinen siitä, että kilpailutuksen valmistumisaikataulua on jouduttu useaan otteeseen lykkäämään. Edellä mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei käsillä olevassa tapauksessa ole ollut kyse hankintalain 27 §:n 3 momentissa tarkoitetusta äärimmäisestä kiireestä, joka on aiheutunut hankintayksiköstä riippumattomasta ja siitä ulkopuolisesta, ennalta arvaamattomasta syystä.

Suorahankinnan tekemiselle hankintalaissa säädetyt edellytykset eivät näin ollen ole täyttyneet, ja hankintayksikön olisi tullut kilpailuttaa hankinta julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden edellyttämällä tavalla.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Markkinaoikeus toteaa, että valituksenalainen suorahankintapäätös on pantu täytäntöön. Hankintalain 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdan mukaiset seuraamukset eivät siten ole markkinaoikeuden käytössä. Koska kysymyksessä on hankintalain 16 §:ssä tarkoitetun EU-kynnysarvon alittava hankinta, myöskään hankintalain 94 §:n 1 momentin 5–7 kohdan mukaiset seuraamukset eivät tule kyseeseen.

Ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voisi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen. Hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä tulee arvioida sen perusteella, millaiseksi tarjouskilpailu ja valittajan asema olisivat muodostuneet virheettömässä menettelyssä. Virheetön hankintamenettely olisi tässä tapauksessa merkinnyt sitä, että hankintayksikkö olisi kilpailuttanut hankinnan. Koska käsillä olevassa tapauksessa hankintayksikkö ei ole kilpailuttanut hankintaa lainkaan, asiassa ei näin voida jälkikäteen luotettavasti todeta, miten valittajan tarjous olisi menestynyt virheettömässä hankintamenettelyssä. Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa olisi edellytyksiä riittävällä varmuudella todeta, että valittajalla olisi ollut hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä hankintamenettelyssä.

Edellä hyvitysmaksun edellytyksistä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus ei ole katsonut tarpeelliseksi varata valittajalle erikseen tilaisuutta täydentää valitustaan hyvitysmaksuvaatimuksen esittämisen osalta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen pääasian osalta.

Markkinaoikeus velvoittaa Itä-Suomen poliisilaitoksen korvaamaan Päivärannan Ruusu ja Hautauspalvelu Y Ky:n oikeudenkäyntikulut 967,75 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Teija Kotro ja Hannamaria Nurminen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.