MAO:69/15

ASIAN TAUSTA

Lempäälän kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 20.2.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta kunnallisteknisten töiden hankinnasta ajalle 1.4.2014–31.3.2017.

Lempäälän kunnan tekninen johtaja on 25.3.2014 tekemällään hankintapäätöksellä § 2 valinnut Maanrakennusliike Ilmari Kaura Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 180.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Lempäälän Raivaus- ja vihertyö Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan maksamaan sille korvausta menetetyistä töistä 31.3.2017 asti.

Perusteet

Tarjouspyynnön kohdassa 5 on ilmoitettu, että puitejärjestelyyn valitaan kaksi ryhmää, joista toinen työnjohdolla ja toinen ilman työnjohtoa. Hankintapäätös on poikennut tarjouspyynnössä ilmoitetusta, sillä hankintapäätöksellä on valittu vain yksi ryhmä. Hankintapäätös tulee tehdä tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti.

Vastine

Vaatimukset

Lempäälän kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Hankintailmoituksessa on ilmoitettu, että tarjouskilpailun perusteella valitaan 1–2 toimijaa. Hankintayksikkö on hankintailmoituksessa ilmoitettu huomioon ottaen voinut valita vain yhden puitesopimuskumppanin, koska hankintailmoitus on juridisesti vahvempi kuin tarjouspyyntö.

Kuultavan lausunto

Maanrakennusliike Ilmari Kaura Oy on antanut lausunnon.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Vahingonkorvausvaatimus

Valittaja on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan maksamaan sille korvausta menetetyistä töistä 31.3.2017 asti.

Edellä mainittu valittajan vaatimus on katsottava luonteeltaan vahingonkorvausvaatimukseksi. Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 107 §:n 3 momentin mukaan vahingonkorvausta koskevissa asioissa toimivaltainen tuomioistuin on oikeudenkäymiskaaren 10 luvun mukainen alioikeus. Valittajan vahingonkorvausvaatimus on näin ollen jätettävä markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 5 §:n 15 kohdan mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat ehdot, kuten hinnat ja suunnitellut määrät.

Hankintalain 31 §:n 1 momentin mukaan, jota hankintalain 65 §:n 2 momentin nojalla sovelletaan myös kansallisissa menettelyissä, hankintayksikön on valittava toimittajat puitejärjestelyyn avoimella tai rajoitetulla menettelyllä. Hankintayksikkö voi valita puitejärjestelyn toimittajat myös 25 §:ssä säädetyin edellytyksin neuvottelumenettelyllä tai tekemällä 27 §:ssä säädetyin edellytyksin suorahankinnan. Puitejärjestelyyn otettavien toimittajien valinnassa on noudatettava, mitä 8 luvussa säädetään. Usean toimittajan kanssa tehtävään puitejärjestelyyn on valittava vähintään kolme toimittajaa, jollei kelpoisuusehdot täyttäviä tarjoajia ja hyväksyttäviä tarjouksia ole vähemmän.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohde ja tarjouksen valintaperuste. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä. Pykälän 4 momentin mukaan, jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään toisistaan, noudatetaan sitä, mitä hankintailmoituksessa ilmoitetaan.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Hankintamenettelyn kulku

Lempäälän kunnan rajoitetulla menettelyllä kilpailuttamassa kunnallisteknisten töiden hankinnassa on ollut kysymys puitejärjestelyn kilpailuttamisesta. Hankintayksikön 20.2.2014 julkaiseman hankintailmoituksen mukaan puitejärjestelyllä on haettu työntekijöitä seuraaviin tehtäviin: yleisten alueiden kunnossapito, raivaus- ja vihertyöt, pienet kadunrakennuskohteet, reuna- ja päällystekivityöt ja muut mahdolliset pintarakenteet lukuun ottamatta asfaltointia sekä työnjohto. Hankintailmoituksessa on ilmoitettu työskentelyn tapahtuvan Lempäälän kunnan työnjohdon alaisena ja valvonnassa.

Kyseisessä rajoitettua menettelyä koskevassa hankintailmoituksessa on ilmoitettu, että hankintamenettelyyn ilmoittautuneista valitaan varsinaiseen tarjouskilpailuun 5–10 toimijaa. Lisäksi hankintailmoituksessa on todettu, että tarjouskilpailun perusteella valitaan 1–2 toimijaa, joista ainakin toisella tulee olla vaatimusten mukainen pätevä työnjohto. Hankintailmoituksessa on ilmoitettu tarjouksen valintaperusteeksi halvin hinta.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan tarjouskilpailuun on ilmoittautunut kahdeksan yhtiötä. Hankintayksikkö on sulkenut näistä kaksi tarjouskilpailusta ja lähettänyt 7.3.2014 päivätyn tarjouspyynnön kuudelle tarjouskilpailuun ilmoittautuneelle yhtiölle.

Tarjouspyynnön kohdassa "Tarjouksen laatiminen ja sisältö" on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Hintatiedot (alv 0 %) tulee antaa tarjouspyynnön liitteenä olevalla tarjouslomakkeella. Tarjoajan tulee esittää kaikki tarjouslomakkeessa pyydetyt yksikköhinnat. Niille toimijoille, jotka ovat ilmoittaneet käytettävissä olevasta työnjohdosta lähetetään kaksi tarjouslomaketta, hinnat työnjohdolla ja ilman, molemmat lomakkeet tulee täyttää."

Tarjouspyynnön kohdassa "Tarjousten käsittely ja valintakriteerit" on ilmoitettu tarjousten valintaperusteeksi halvin hinta. Lisäksi tarjouspyynnön kyseisessä kohdassa on muun ohella ilmoitettu, että puitejärjestelyyn valitaan kaksi työryhmää, toinen työnjohdolla ja toinen ilman työnjohtoa, ja että valittuja työryhmiä pyritään työllistämään mahdollisimman tasapuolisesti.

Hankintayksikkö on saanut tarjoukset viideltä tarjoajalta. Tarjoajista neljä on antanut tarjouksensa ilman työnjohtoa, kolme työnjohdolla ja kaksi molemmilla tavoin. Valittajan antama tarjous ei ole sisältänyt työnjohtoa.

Hankintayksikkö on 25.3.2014 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut puitejärjestelyn ainoaksi puitesopimustoimittajaksi Maanrakennusliike Ilmari Kaura Oy:n. Valinta on perustunut halvimpaan työnjohdon sisältävään kokonaishintaan.

Hankintayksikkö on esittämänsä selvityksen mukaan toimittanut edellä mainitun hankintapäätöksen tiedoksi valittajalle 7.11.2014 postitse lähetetyllä kirjeellä. Hankintayksikkö ei ole esittänyt asianmukaista perustetta sille, miksi hankintapäätöksen tiedoksianto on tapahtunut vasta yli seitsemän kuukautta hankintapäätöksen tekemisen jälkeen.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintapäätös ja toimittajien valinta olisi tullut tehdä tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalain 69 §:n 4 momentista ilmenevän vakiintuneen periaatteen mukaan tilanteessa, jossa hankintailmoitus ja tarjouspyyntö eroavat sisällöltään toisistaan, on ratkaisevaa se, mitä hankintailmoituksessa ilmoitetaan.

Nyt kysymyksessä oleva hankintailmoitus on mahdollistanut sekä yhden että kahden puitesopimustoimittajan valinnan. Kuten edellä on todettu, usean toimittajan kanssa tehtävään puitejärjestelyyn on hankintalain 31 §:n 1 momentin mukaisesti valittava vähintään kolme toimittajaa, jollei kelpoisuusehdot täyttäviä tarjoajia ja hyväksyttäviä tarjouksia ole vähemmän. Hankintailmoitus on siten ollut hankintasäännösten vastainen siltä osin kuin se on mahdollistanut kahden toimittajan valinnan myös muussa kuin hankintalain 31 §:n 1 momentissa mainitussa tilanteessa.

Puitejärjestelyyn valittavien toimittajien määrään ja valintaperusteisiin liittyvillä hankintamenettelyn ehdoilla on puitejärjestelyä koskevaan hankintamenettelyyn osallistuvien yritysten kannalta erityinen merkitys. Se, että hankintayksikkö on tarjouskilpailuun hyväksymilleen tarjoajille lähettämässään tarjouspyynnössä hankintailmoituksessa esitetystä poiketen nimenomaisesti ilmoittanut valitsevansa puitejärjestelyyn myös sellaisen toimittajan, joka ei sisällytä tarjoukseensa työnjohtoa, ilmoittaen lisäksi pyrkivänsä työllistämään tällaista toimittajaa tasapuolisesti, on ollut omiaan vaikuttamaan rajoitettuun menettelyyn hyväksyttyjen tarjoajien antamien tarjousten sisältöön. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön menettely kyseistä seikkaa koskevien tarjouspyynnön ehtojen laatimisessa on ollut omiaan vaarantamaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun hankintamenettelyssä.

Asiassa ei edellä mainitut hankintamenettelyn virheet huomioon ottaen ole annettava ratkaisevaa merkitystä hankintalain 69 §:n 4 momenttiin kirjatulle periaatteelle, jonka mukaan hankintailmoituksen sisältö on ratkaiseva, jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään toisistaan.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskevat tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet hankintasäännösten vastaisia, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Lempäälän kunta aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää Lempäälän Raivaus- ja vihertyö Oy:n vahingonkorvausvaatimuksen tutkimatta.

Markkinaoikeus kumoaa Lempäälän kunnan teknisen johtajan 25.3.2014 tekemän hankintapäätöksen § 2. Markkinaoikeus kieltää Lempäälän kuntaa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Pasi Yli-Ikkelä ja Teija Kotro.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.