MAO:55/15

ASIAN TAUSTA

Hansel Oy on ilmoittanut 22.8.2012 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta työterveyshuollon palveluiden hankinnasta ajalle 2013–2018.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (jäljempänä myös hankintayksikkö) on järjestänyt hankinnasta kevennetyn kilpailutuksen. Turvallisuus- ja kemikaaliviraston johtaja ja hallintopäällikkö ovat pyytäneet 17.2.2014 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Turvallisuus- ja kemikaaliviraston Helsingin toimipaikan työterveyshuollosta ajalle 1.6.2014–31.5.2019.

Turvallisuus- ja kemikaaliviraston pääjohtaja on 25.4.2014 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Suomen Terveystalo Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 500.000 euroa.

Hankintayksikkö on antanut markkinaoikeudelle kirjallisen sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Käsittelylupa

VITA Lääkäriasema Oy on vaatinut asiassa käsittelyluvan myöntämistä. Markkinaoikeus myöntää VITA Lääkäriasema Oy:lle käsittelyluvan.

Valitus

Vaatimukset

VITA Lääkäriasema Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 400 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on käyttänyt tarjousvertailussa ennalta ilmoittamatonta vertailutekijää. Kevennetyn kilpailutuksen yhtenä laadullisena vertailutekijänä on ollut tarjoajan toimipisteen tai toimipisteiden aukioloajat tarkemmin tarjouspyynnöstä ilmenevällä tavalla. Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut aukioloajat, jotka tarjouspyynnön mukaisesti olisivat oikeuttaneet enimmäispisteisiin aukioloaikojen osalta. Hankintapäätöksessä on kuitenkin ilmoitettu, että valittajalta on vähennetty 0,5 pistettä johtuen alihankkijan käytöstä aiheutuvasta asioinnin hankaloitumisesta. Tämä vähennysperuste ei ole perustunut tarjouspyyntöön. Alihankkijan käyttäminen on ollut puitesopimuksen mukaista, ja Hansel Oy on nimenomaisesti hyväksynyt kyseisen alihankkijan käytön. Virheettömässä menettelyssä valittajan tarjous olisi ollut kokonaistaloudellisesti edullisin.

Vastine

Vaatimukset

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten mukaisesti.

Valittajan tarjouksen mukaan sen järjestämä työterveyshuolto tapahtuisi tiettyinä aikoina arki-iltaisin ja viikonloppuisin valittajan alihankkijan toimitiloissa. Valittajalta on vähennetty 0,5 pistettä johtuen alihankkijan käytöstä aiheutuvasta asioinnin hankaloitumisesta. Pisteiden vähentäminen on ollut hankintasäännösten tavoitteiden ja tarkoitusten mukaista.

Alihankkijan käyttäminen aiheuttaa tosiasiallista haittaa työterveyshuoltopalveluiden saatavuudelle. Toimipisteet sijaitsevat suhteellisen etäällä toisistaan ja hankintayksikön toimipisteestä. Tämä puolestaan aiheuttaa välittömiä ja välillisiä kustannuksia, jotka ovat ristiriidassa hankinnan tarkoituksena olevan kokonaistaloudellisuuden kanssa. Toimipisteillä on myös omat erilliset

internet-ajanvarausjärjestelmänsä, jolloin sopivaa vastaanottoaikaa jouduttaisiin etsimään vertailemalla kahdesta eri järjestelmästä löytyviä vapaita aikoja.

Voittaneen tarjoajan toimipiste sijaitsee hankintayksikön toimitilojen välittömässä läheisyydessä. Lisäksi voittanut tarjoaja toimittaa työterveyspalvelut myös hankintayksikön Tampereen ja Rovaniemen toimipisteille. Hankintayksikön työntekijöillä on siten mahdollisuus liikkuessaan kyseisillä paikkakunnilla käyttää saman työterveyshuollon toimittajan palveluita.

Kysymys ei ole ollut uuden vertailuperusteen käyttämisestä, vaan hankintalainsäädännön tavoitteiden ja periaatteiden soveltamisesta vertailuperusteiden tulkinnassa.

Kuultavan lausunto

Vaatimukset

Suomen Terveystalo Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 300 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole vähentänyt valittajan pisteitä virheellisesti. Tarjouspyynnössä on viitattu toimipisteen aukioloaikaan nimenomaan yksikkömuodossa.

Lisäksi hankintayksikkö täsmentänyt tarjouspyynnön vaatimuksia lisäkysymyksiin antamillaan vastauksilla, jossa se on muun ohella ilmoittanut lähtevänsä siitä, että toimittaja tarjoajaa työterveyshuollon palvelut yhdessä pääkaupunkiseudun toimipisteessä. Oikein suoritetussa tarjousvertailussa hankintayksikön olisi tullut vähentää valittajalta enemmän pisteitä.

Vastaselitys

Hankintayksikön esittämät perustelut pisteiden vähentämiselle eivät ole olleet hankintasäännösten mukaisia. Hankintapäätös on tehty tarkoitushakuisesti nykyistä palveluntuottajaa suosien. Tarjouspyynnön sanamuodosta on selvästi käynyt ilmi, että tarjoaja on voinut tarjota palveluja useammassa toimipisteessä.

Kuultava on lausunnossaan viitannut tarjouspyyntöä koskeneeseen kysymykseen, joka on liittynyt siihen, voiko palveluita tarjota useammalla postinumeroalueella eikä siihen, saako palveluita tarjota useammassa toimipisteessä. Kysymyksellä ei ole muutettu aukioloaikoja koskevaa pisteytystä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Pääasiaratkaisun perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Hankintamenettelyn kulku

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjouksista valitaan kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Vertailuperusteeksi on ilmoitettu muun ohella toimipisteen/-pisteiden aukioloajat. Aukioloajat on ilmoitettu pisteytettävän seuraavasti:

"Toimipisteen aukioloajan perusteella lasketaan laatupisteitä seuraavasti (enintään 15 laatupistettä):

Työpaikan sijaintikaupungissa (Helsinki) sairaanhoitoa saatavissa ainakin yhdessä toimipisteessä arkisin (ma-pe)
• vähintään kello 20 saakka: 6 pistettä
• vähintään kello 18 saakka: 4 pistettä
• myös perjantaisin vähintään kello 8 - 16: 2 pistettä

Työpaikan sijaintikaupungissa laboratoriopalvelut käytettävissä

• arkisin ennen kello 8: 3 pistettä

Työpaikan sijaintikaupungissa sairaanhoitoa saatavissa ainakin yhdessä toimipisteessä viikonloppuisin

• vähintään kello 9 - 16: 6 pistettä
• lauantaisin vähintään kello 9 - 16: 4 pistettä

Parhaat pisteet saanut tarjous saa painoarvon mukaiset täydet 10 pistettä. Muiden toimittajien pisteet lasketaan kaavalla: (tarjoajan saamat laatupisteet/parhaan tarjoajan laatupisteet) * 10 (enimmäispisteet)."

Kevennetyn kilpailutuksen aikana tarjoajat ovat voineet esittää hankintaan liittyviä lisäkysymyksiä, jotka vastauksineen on toimitettu tarjoajille. Hankintayksikölle on esitetty kysymys tarjottavan palvelun sijainnin postinumeroalueisiin liittyen. Tässä yhteydessä on myös kysytty sitä, voiko palveluntarjoaja tarjota työterveyspalvelut vain yhdestä toimipaikasta kunhan se on jollakin puitejärjestelyn vähimmäisvaatimuksen edellyttämistä postinumeroalueista.

Hankintayksikkö on vastannut lähtevänsä siitä, että toimittaja tarjoaa työterveyshuollon palvelut yhdestä pääkaupunkiseudun toimipisteestä, jonka toimittaja katsoo sijainniltaan tarkoituksenmukaisimmaksi. Vastauksen mukaan hankintayksikkö toivoo palvelusopimuksessa sovittavan, että sairaanhoitopalvelut ovat hankintayksikön henkilöstön käytössä myös muissa pääkaupunkiseudun toimipisteissä. Hankintayksikön vastauksen mukaan jos sairaanhoitopalvelut ovat käytettävissä myös muissa toimipisteissä, tarjouspyynnön mukainen aukiolovaatimus arvioidaan pisimpään auki olevan toimipisteen mukaan.

Hankintapäätöksen mukaan valittajalle on annettu aukioloaikojen vertailussa 14,5 pistettä 15 mahdollisesta. Hankintapäätöksen perustelujen mukaan aukioloaikojen pisteytyksessä on otettu huomioon, että valittajan tarjouksessa ilmoitetut aukioloajat oli jaettu kahden toimipisteen välillä siten, että työterveyshuoltopalveluiden tuottajana toimiva toimipiste on avoimena arkisin klo 19 asti ja lauantaisin

klo 10–14. Näiden jälkeen kello 19–20 lääkäripalvelut tarjotaan arkisin sen alihankkijan toimipaikassa. Hankintapäätöksen mukaan myös lauantaisin palvelut tarjotaan alihankkijan toimipaikassa kello 9–10 ja 14–16. Tästä aiheutuvasta asioinnin hankaloitumisesta on hankintapäätöksen mukaan vähennetty maksimipisteistä 0,25 pistettä kummastakin kohdasta.

Oikeudellinen arviointi

Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikkö soveltaa etukäteen ilmoittamiaan vertailuperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin vertailuperusteisiin, eikä toisaalta vertailuperusteina saa käyttää seikkoja, joita ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä.

Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut, että tarjottavan palvelun toimipisteenä on joko VITA lääkäriasema tai sen tarjouksessa mainitun alihankkijan toimitila. Lisäksi valittaja on ilmoittanut kyseisten toimipisteiden aukioloajat.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnön ja hankintayksikön antamien vastausten perusteella tarjoajat ovat voineet päätellä, että pisteytyksessä voidaan ottaa huomioon useampia vaatimukset täyttäviä toimipisteitä. Näin ollen valittaja on voinut perustellusti lähteä siitä, että se voi tarjota useampia toimipisteitä ja että aukioloaikojen pisteytys arvioidaan näiden perusteella. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään kielletty alihankkijoiden käyttämistä.

Hankintapäätöksen mukaan valittaja on saanut aukioloaikojen osalta 14,5 pistettä, kun enimmäispisteet ovat olleet 15. Hankintayksikkö on perustellut pistevähennystä sillä, että valittajan tarjouksessa ilmoitetut aukioloajat oli jaettu kahden toimipisteen välillä. Kyseistä vertailussa huomioitua seikkaa ei ole kuitenkaan mainittu tarjouspyynnössä, vaan hankintayksikkö on viitannut siihen vasta hankintapäätöksessä.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjoajat eivät ole voineet päätellä tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella, että toimipisteiden lukumäärällä olisi voinut olla vaikutusta vertailuperusteen pisteytykseen. Hankintayksikön menettely on siten ollut hankintasäännösten vastaista.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö vertailee tarjoukset uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Mikäli Turvallisuus- ja kemikaalivirasto aikoo edelleen toteuttaa työterveyshuollon hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on vertailtava tarjoukset uudelleen ja tehtävä uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä kuultava saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Turvallisuus- ja kemikaaliviraston 25.4.2014 tekemän työterveyshuoltoa koskevan hankintapäätöksen. Markkinaoikeus kieltää Turvallisuus- ja kemikaalivirastoa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Turvallisuus- ja kemikaaliviraston korvaamaan VITA Lääkäriasema Oy:n oikeudenkäyntikulut 400 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Suomen Terveystalo Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Markus Mattila ja Tomi Rantasaari.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 26.5.2016 taltionumero 2383.