MAO:16/15

ASIAN TAUSTA

Forssan seudun hyvinvointikuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 24.12.2013 julkaistulla

EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta ikääntyneiden tehostetun palveluasumisen puitehankinnasta Forssan, Humppilan, Jokioisten, Tammelan ja Ypäjän kunnille ajalle 1.4.2014–31.3.2017 ja mahdolliselle kahdelle yhden vuoden optiokaudelle.

Forssan seudun hyvinvointikuntayhtymän yhtymähallitus on 24.2.2014 tekemällään hankintapäätöksellä § 45 valinnut ikääntyneiden tehostettua palveluasumista koskevaan puitejärjestelyyn Attendo Oy:n, Esperi Care Oy:n, Hoitokoti Niittykukka Oy:n, Kuusjoen Kotisatama Oy:n, Lamminniemen Hyvinvointikeskus Oy:n, Mediverkko Hoivapalvelut Oy:n, Pihlajalinna Oy:n ja Vanhan Kutomon Hoivakoti Pumpuli Oy:n. Puitejärjestely on jakaantunut neljään eri osa-alueeseen ja valitut tarjoajat on valittu etusijajärjestyksessä kaikkien neljän eri osa-alueen osalta siten, että Esperi Care Oy on valittu kahden osa-alueen osalta etusijalle kahdeksan ja kahden muun osa-alueen osalta etusijalle kymmenen.

Forssan seudun hyvinvointikuntayhtymän yhtymähallitus on 31.3.2014 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 63 hylännyt Esperi Care Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 3−5 miljoonaa euroa.

Markkinaoikeus on 19.5.2014 antamallaan päätöksellä hylännyt Forssan seudun hyvinvointikuntayhtymän vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Esperi Care Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 400.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.920 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti tarjousten laatuvertailussa. Vertailu on ollut valittajaa syrjivää.

Valittaja on antanut tarjouksen rakenteilla olevaa hoivakotia varten, toiminnan uudessa hoivakodissa tullessa alkamaan noin 1.3.2015. Valittajan tarjous on saanut tarjousten laatuvertailussa vain kaksi pistettä, enimmäispistemäärän ollessa 30 pistettä. Valittajan tarjouksen olisi tullut saada laadun osalta täydet pisteet, koska valittaja on antanut tarjouksessaan jokaisen laatuvertailuperusteen osalta kirjallisen vakuutuksen siitä, että tarjouspyynnössä vaaditut kriteerit tullaan täyttämään.

Hankintayksikkö ei saa lähtökohtaisesti edellyttää tarjouspyynnössä, että tarjoajalla on kaikki edellytykset toteuttaa hankintaa koskeva sopimus jo tarjouksentekohetkellä. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, ettei tarjoajalta voi edellyttää, että sillä täytyisi jo tarjouksentekohetkellä olla käytettävissään toiminnan harjoittamista varten tarpeelliset luvat tai kalusto.

Valittajalla ei ole ollut vielä palkattuna henkilöstöä nyt kysymyksessä olevaa hoivakotia varten, joten valittaja on tarjouksessaan antanut hankintayksikölle vakuutuksen siitä, että laadun vertailukriteerit täyttyvät sen osalta. Valittaja on myös ilmoittanut sitoutuvansa tuottamaan palvelun hankintayksikön määrittämän tuotekuvauksen ja laatukriteerien mukaisesti. Valittaja on osoittanut luotettavalla todennäköisyydellä tarjouksen antaessaan, että sillä on edellytykset toteuttaa hankinta tarjouspyynnön mukaisesti. Tarjouksen antaja on sopimusoikeudellisten periaatteiden nojalla vastuussa siitä, että se kykenee toimimaan tarjouksensa mukaisesti.

Virheettömässä menettelyssä valittaja olisi tullut valituksi puitejärjestelyssä paremmalla etusijalla. Kun otetaan huomioon hankintayksikön virheellisen menettelyn laatu ja se, että valittajalle on aiheutunut jo kuluja, sekä se, että valittajalle tulee aiheutumaan vahinkoa saamatta jääneen myyntikatteen muodossa, voidaan kohtuullisena hyvitysmaksun määränä pitää 400.000 euroa, joka on noin 10 prosenttia hankinnan kokonaisarvosta.

Vastine

Vaatimukset

Forssan seudun hyvinvointikuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Hankintayksikön toteuttamassa kilpailutuksessa saadut tarjoukset on käsitelty tarjouspyynnön mukaisessa järjestyksessä ja tarjouspyynnössä asetettujen menetelmien mukaisesti. Ensin on arvioitu tarjoajien soveltuvuus, sitten tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus ja viimeisenä tarjousten kokonaistaloudellinen edullisuus. Mikäli jokin tarjous ei ole täyttänyt käsittelyjärjestyksen mukaisesti jonkin vaiheen edellytyksiä, ei kyseisen tarjouksen käsittely ole jatkunut seuraavaan vaiheeseen.

Valittajan on katsottu täyttäneen kaikki tarjouspyynnössä asetetut soveltuvuusvaatimukset, ja valittajan tarjouksen on katsottu täyttäneen kaikki tarjouspyynnössä esitetyt palvelun laatua koskeneet vähimmäisvaatimukset.

Kilpailutuksessa tarjouksen kokonaistaloudellista edullisuutta on arvioitu siten, että hinnan osalta on voinut saada enintään 70 pistettä ja laadun osalta enintään 30 pistettä. Laatuvertailuperusteita on ollut kymmenen, ja jokaisesta vertailuperusteesta on voinut saada enintään kolme pistettä.

Hankintayksikkö ei ole kohdellut valittajaa syrjivästi tarjousten laatuvertailussa. Yhdenkään tarjoajan tarjous ei ole saanut laadun osalta täysiä pisteitä. Jokainen tarjoaja on tarjouksessaan vakuuttanut sitä, että niiden tarjousten osalta kaikki laatukriteerin osiot täyttyvät, vaikka käytännössä henkilöstön osaamisessa, koulutuksessa ja täydennyskoulutuksessa on ollut huomattavia eroja eri toimijoiden tarjousten välillä. Siksi myös tarjousten pisteytykset ovat vaihdelleet. Pelkkä vakuutus osaamisen hankkimisen suhteen ei ole ollut riittävä peruste antaa pisteitä tilanteessa, jossa muut toimijat ovat saaneet toimittamiensa dokumenttien perusteella 0−3 laatupistettä samasta kohdasta vakuuttaen samaa asiaa.

Hankintapäätöksen mukaisesti valittajan kanssa on tarkoitus solmia puitesopimus kilpailutetun palvelun tuottamisesta hankinta-ajalle. Näin ollen valittajan hyvitysmaksua koskeva vaatimus on perusteeton.

Kuultavien lausunnot

Pihlajalinna Oy on antanut lausunnon.

Attendo Oy, Hoitokoti Niittykukka Oy, Kuusjoen Kotisatama Oy, Lamminniemen Hyvinvointikeskus Oy, Mediverkko Hoivapalvelut Oy ja Vanhan Kutomon Hoivakoti Pumpuli Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta antaneet lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Hankintalain 73 §:ää koskevissa esitöissä (HE 190/2009 vp s. 47) on todettu, että hankintayksikön tulee joko hankintapäätöksessä tai siihen liittyvissä muissa asiakirjoissa kertoa ratkaisuun vaikuttaneet seikat sellaisella tarkkuudella, että ehdokas tai tarjoaja voi päätöksen ja sen perustelujen nojalla arvioida, onko hankintamenettelyssä noudatettu lain velvoitteita. Edelleen esitöissä on todettu, että tarjousvertailun osalta perustelut tulee esittää sellaisella tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksen sijoittuminen tarjouskilpailussa suhteessa muihin tarjouksiin. Tarjousvertailusta tulee selkeästi ilmetä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Tarjousvertailusta tulee esimerkiksi käydä ilmi, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin vertailu on kunkin vertailuperusteen osalta perustunut ja mihin tarjousten piste-erot perustuvat.

Tarjousten vertailu ja hankintapäätöksen perusteleminen

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti tarjousten laatuvertailussa ja että vertailu on ollut valittajaa syrjivää. Valittajan mukaan sen tarjouksen olisi tullut saada laadun osalta täydet pisteet, koska valittaja on antanut jokaisen laatuvertailuperusteen osalta kirjallisen vakuutuksen siitä, että tarjouspyynnössä vaaditut kriteerit tullaan täyttämään.

Hankinnassa on ollut kyse neljään osa-alueeseen jaetusta ikääntyneiden tehostettua palveluasumisesta koskevasta puitejärjestelystä, jossa hankintayksikkö tekee puitesopimukset valittujen palveluntuottajien kanssa.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet hinta 70 prosentin painoarvolla ja laatu 30 prosentin painoarvolla. Laatua on tarjouspyynnön kohdan 6 "Hankinnan kohteen kriteerit" mukaan ilmoitettu arvioitavan kaikkien hankinnan eri osa-alueiden osalta seuraavilla tekijöillä:
- Lähihoitajien vanhustyön ja sairaanhoidon osaaminen
- Sairaanhoitajien käytettävyys
- Suonensisäinen lääkitys ja nestehoito
- Kuntoutus
- Dementoituneiden hoitotyö
- Mielenterveys- ja päihdetyö
- Ikääntyneiden hoitotyö
- Saattohoito
- Sairaanhoidollinen osaaminen ja
- Ikääntyneiden ravitsemus.

Kunkin edellä mainitun laatuvertailuperusteen osalta on tarjouspyynnön mukaan voinut saada enintään kolme pistettä.

Valittaja on antanut tarjouksen rakenteilla olevaa hoivakotia varten, liittäen tarjoukseensa jokaisen laatuvertailuperusteen osalta kirjallisen vakuutuksen siitä, että tarjouspyynnössä esitetyt kriteerit tullaan täyttämään. Lisäksi valittaja on tarjouksensa liitteinä toimittanut erilliset selvitykset kunkin eri laatuvertailuperusteen osalta. Osa selvityksistä on ollut hyvin suppeita viitaten siihen, että toimintaa ei ole vielä aloitettu. Jotkut selvityksistä, kuten esimerkiksi kuntoutus- ja viriketoiminnan sekä ruokailujen osalta annetut selvitykset, ovat olleet puolestaan selkeästi laajempia.

Hankintayksikkö on 24.2.2014 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut palveluntuottajat nyt kysymyksessä olevaan puitejärjestelyyn. Puitejärjestelyyn valitut tarjoajat on valittu etusijajärjestyksessä kaikkien neljän eri osa-alueen osalta siten, että valittaja on valittu kahden osa-alueen osalta etusijalle kahdeksan ja kahden muun osa-alueen osalta etusijalle kymmenen.

Hankintapäätöksen liitteenä olleesta asiakirjasta "Ikääntyneiden tehostetun palveluasumisen tarjousten vertailutaulukot" on ilmennyt palveluntarjoajien saamat pisteet kunkin laatuvertailuperusteen osalta. Kyseisestä asiakirjasta on käynyt ilmi, että valittajan tarjous on saanut sairaanhoitajien käytettävyyttä koskeneen vertailuperusteen osalta kaksi pistettä, mutta jäänyt muiden laatuvertailuperusteiden osalta kokonaan ilman pisteitä. Valittaja on siten saanut laadun osalta yhteensä kaksi pistettä. Muiden tarjoajien tarjousten laadun osalta saama yhteispistemäärä on vaihdellut kahdesta pisteestä 28 pisteeseen.

Edellä mainitun asiakirjan lisäksi hankintapäätöksen liitteenä on ollut hankinnan neljää eri osa-aluetta koskeneet yhteenvedot, joista on käynyt ilmi tarjousten hintatiedot ja hintapisteet sekä laadun osalta palveluntarjoajien saama pistemäärä kunkin vertailuperusteen osalta. Lisäksi yhteenvedoista on käynyt ilmi palveluntarjoajien kunkin eri

osa-alueen hinnan ja laadun osalta saama yhteispistemäärä sekä sijoitus puitejärjestelyn etusijajärjestyksessä.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikkö soveltaa etukäteen ilmoittamiaan vertailuperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin vertailuperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten vertailuperusteita on sovellettu.

Kysymyksessä olevan hankintapäätöksen liitteenä olleesta vertailutaulukosta ja yhteenvedoista on edellä selostetulla tavalla käynyt ilmi kunkin tarjoajan tarjouksen vertailuhinta sekä tarjouksille annetut pistemäärät jokaisen vertailuperusteen osalta samoin kuin tarjouksille annetut kokonaispistemäärät. Hankintapäätöksestä, vertailutaulukosta tai yhteenvedoista ei sen sijaan ole ilmennyt mihin seikkoihin tarjouksille annetut pisteet laatuvertailuperusteiden osalta ovat perustuneet eikä muutoinkaan selostettu tarjousten välillä mainitulta osin mahdollisesti todettuja eroavaisuuksia. Hankintapäätöstä ei siten mainitulta osin ole perusteltu hankintalain 73 §:ssä edellytetyllä tavalla.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, että jokainen tarjoaja on tarjouksessaan vakuuttanut sitä, että niiden osalta kaikki laatukriteerit täyttyvät, vaikka käytännössä henkilöstön osaamisessa, koulutuksessa ja täydennyskoulutuksessa on ollut huomattavia eroja eri yksiköiden välillä ja siksi myös pisteytykset ovat vaihdelleet. Hankintayksikön esittämän mukaan pelkkä vakuutus osaamisen hankkimisen suhteen ei ole ollut riittävä peruste antaa pisteitä tilanteessa, jossa muut toimijat ovat saaneet toimittamiensa dokumenttien perusteella 0−3 laatupistettä samasta kohdasta vakuuttaen samaa asiaa.

Päätösten perusteluvelvollisuus turvaa omalta osaltaan hankintalain 2 §:n 1 momentissa edellytettyä tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden sekä avoimuuden vaatimusta. Hankintapäätöksen perustelemisella on erityistä merkitystä tarjoajille, jotta he voivat päätöksen ja sen perustelujen nojalla arvioida, onko hankintamenettelyssä noudatettu laissa asetettuja velvoitteita ja onko tarjoajalla aihetta muutoksenhakuun.

Hankintalain vastaista menettelyä ei voida tässä asiassa, jossa hankintapäätöstä ei ole perusteltu hankintalain 73 §:ssä edellytetyllä tavalla, korjata myöskään sillä, että hankintayksikkö vasta markkinaoikeudessa esittää selvitystä seikoista, joihin suoritettu pisteytys ja hankintapäätös ovat perustuneet, ja että markkinaoikeus tämän hankintayksikön esittämän selvityksen perusteella selvittäisi, miten hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun ja mihin tarjouksista ilmeneviin eroavaisuuksiin annetut pisteet laatuvertailuperusteiden osalta ovat perustuneet.

Edellä esitetty huomioon ottaen hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole toteuttanut tarjousten vertailua hankintasäännösten edellyttämällä tavalla siten, että hankintapäätöksestä tai tarjousvertailusta olisi ilmennyt, miten tarjouksia on laatua koskevien vertailuperusteiden osalta arvioitu suhteessa toisiinsa ja mihin seikkoihin tarjouksille annetut pisteet ovat perustuneet.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö vertailee tarjoukset uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Mikäli Forssan seudun hyvinvointikuntayhtymä aikoo edelleen toteuttaa ikääntyneiden tehostetun palveluasumisen hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on vertailtava tarjoukset uudelleen ja tehtävä uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Forssan seudun hyvinvointikuntayhtymän 24.2.2014 tekemän hankintapäätöksen § 45. Markkinaoikeus kieltää Forssan seudun hyvinvointikuntayhtymää tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 200.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Forssan seudun hyvinvointikuntayhtymän korvaamaan Esperi Care Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.920 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Petri Rinkinen ja Olli Wikberg.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.