MAO:909/14

ASIAN TAUSTA

Kansaneläkelaitos (jäljempänä myös hankintayksikkö tai Kela) on ilmoittanut 3.3.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta vaikeavammaisten avoterapiapalveluiden hankinnasta ajalle 1.1.2015–31.12.2018.

Kansaneläkelaitoksen Helsingin vakuutuspiirin johtaja on 8.9.2014 tekemällään hankintapäätöksellä muun ohella sulkenut Neuropsykologipalvelu Ludus Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta ja hyväksynyt puitejärjestelyyn hankintapäätöksestä ilmenevät palveluntarjoajat.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 160 miljoonaa euroa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut tekevänsä väliaikaiset sopimukset hankinnan kohteena olevien palveluiden järjestämisestä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Neuropsykologipalvelu Ludus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Perusteet

Valittajan tarjouksessa on tarjottu yhteensä yhdeksää terapeuttia. Hankintayksikkö on katsonut, että valittaja ei ole täyttänyt palvelua koskevia kelpoisuusehtoja neljän tarjotun henkilön koulutuksen osalta, ja sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta. Hankintayksikön menettely ei ole ollut hankintasäännösten mukaista.

Yksi edellä mainituista terapeuteista on saavuttanut kliinisen neuropsykologian erikoistumislautakunnan myöntämän pätevyyden 31.12.2006, jonka jälkeen hän on aloittanut opinnot erikoispsykologikoulutuksessa. Hänet on tuolloin hyväksytty Kelan neuropsykologisten kuntoutuspalveluiden tuottajaluetteloon. Kolme muuta terapeuttia suorittavat erikoispsykologikoulutusta, ja yksi heistä valmistuu ennen sopimuskauden alkua. Kyseisillä kolmella terapeutilla on neuropsykologisen yhdistyksen erikoistumislautakunnan myöntämä kuntouttajapätevyys.

Valittaja on ollut tarjouksen jättöhetkellä erheellisesti siinä käsityksessä, että edellä mainittu kuntouttajapätevyys riittää ja tämän vuoksi edellä mainittuja henkilöitä on tarjottu osana kokonaistarjousta. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ollut mainintaa siitä, että koko tarjous hylätään, jos yksikin tarjottu henkilö ei ole täyttänyt asetettuja vaatimuksia.

Valittajan tarjous olisi tullut hyväksyä niiden terapeuttien osalta, jotka ovat täyttäneet pätevyysvaatimukset, ja ne terapeutit, joiden osalta vaatimukset eivät ole täyttyneet, olisi tullut sulkea pois tarjouksesta.

Vastine

Vaatimukset

Kansaneläkelaitos on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole toiminut hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajan ja tarjottavan palvelun on tullut täyttää lomakkeella KU 125 määritellyt kelpoisuusehdot. Neuropsykologista kuntoutusta toteuttavalla terapeutilla on tullut olla Kelan avoterapiastandardin vaatimusten mukainen koulutus ja pätevyys. Lisäksi palveluun osallistuvien terapeuttien koulutus ja pätevyys on tullut esittää lomakkeilla KU 116 tai KU 124.

Valittaja on tarjouksensa liitteessä KU 124 ilmoittanut yhdeksän henkilöä, joista neljällä on ollut tarjouspyynnössä edellytetty koulutus vielä kesken. Valittaja ei ole myöskään esittänyt tarjouksessaan luotettavaa selvitystä siitä, että ilmoitetut terapeutit suorittaisivat vaaditun koulutuksen 1.11.2014 mennessä, jolloin kelpoisuusehtojen on tarjouspyynnön mukaan tullut viimeistään täyttyä.

Tarjousten laatua on vertailtu muun muassa terapeuttien työkokemuksen ja henkilöstön koulutuksen perusteella. Tarjousten vertailemiseksi hankintayksikön on pitänyt tietää, ketkä ovat tarjottua palvelua toteuttavat terapeutit ja mikä on tarjottu asiakasmäärä.

Valittajan tarjoaman palvelun laadullinen ja määrällinen sisältö on muodostunut yhdeksän terapeutin tuottamasta palvelusta, jonka neuropsykologisen kuntoutuksen asiakasmääräksi on ilmoitettu 35. Tarjous on tullut huomioida tarjouskilpailussa sen sisältöisenä kuin tarjoaja on sen hankintayksikölle tarjousaikana toimittanut. Tarjoajien tasapuolinen kohtelu ei ole mahdollistanut menettelyä, jossa hankintayksikkö tässä tilanteessa olisi hyväksynyt tietyn osan tarjouksesta ja olisi hylännyt vain tarjouspyynnön vastaiset osat.

Vastaselitys

Valittaja ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut vastaselitystä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat vaatimukset.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista 52–59 §:ssä säädetään.

Hankintamenettelyn kulku

Kansaneläkelaitoksen vakuutuspiirit ovat pyytäneet tarjouksia vaikeavammaisten avoterapiapalveluihin kuuluvan yksilöterapiapalvelun hankinnasta vuosille 2015–2018. Tarjouspyyntö on koskenut muun ohella neuropsykologista kuntoutusta.

Tarjouspyynnön mukaan kysymyksessä on ollut puitejärjestelynä toteutettava hankinta. Tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteina laatu 50 prosentin ja hinta 50 prosentin painoarvolla.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoukset on tullut antaa liitteinä olleilla lomakkeilla. Lomake KU 124 on koskenut muun ohella selvitystä neuropsykologin pätevyydestä. Lomakkeessa KU 125 "Tarjoajaa ja palvelua koskevat kelpoisuusehdot" tarjoajien on tullut vastata lomakkeella lueteltujen kelpoisuusehtojen osalta "Kyllä" tai "Ei". Lomakkeella on ilmoitettu, että "Mikäli kelpoisuusehdot eivät täyty, palveluntuottajan tarjous suljetaan pois tarjouskilpailusta". Lomakkeella on ollut muun ohella kohta "Tarjottavaa palvelua toteuttavalla terapeutilla on Kelan avoterapiastandardin vaatimusten mukainen koulutus ja pätevyys". Valittaja on vastannut kyseiseen kohtaan "Kyllä".

Kelan avoterapiastandardin kohdan 3.2.3 mukaan "neuropsykologista kuntoutusta antaa psykologin koulutuksen saanut henkilö, jolla on Valviran myöntämä oikeus harjoittaa ammattiaan laillistettuna ammattihenkilönä. Lisäksi hänellä tulee olla neuropsykologian erikoispsykologikoulutus (PsL, psykologian lisensiaatin tutkinto, johon kuuluvat erikoistumisopinnot neuropsykologian erikoisalalla) tai kliinisen neuropsykologian koulutus (ennen erikoispsykologikoulutusta järjestetty I, II tai III valtakunnallinen neuropsykologian jatko- tai täydennyskoulutus)."

Valittaja on ilmoittanut tarjouksensa liitteenä olleella lomakkeella KU 136 tarjoavansa yhdeksää neuropsykologia. Lomakkeella KU 124 valittaja on yksilöinyt kyseisten henkilöiden koulutuksen ja pätevyyden.

Hankintayksikkö on valittajan tarjousta arvioidessaan havainnut, että valittajan tarjoamista henkilöistä neljällä ei ole ollut tarjouspyynnön edellyttämää koulutusta. Loput viisi palvelun toteuttajaa ovat täyttäneet tarjouspyynnössä asetetut kelpoisuusehdot.

Hankintapäätöksen mukaan valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta, koska tarjouspyynnössä asetettu palvelua koskeva kelpoisuusvaatimus ei ole kaikkien terapeuttien osalta täyttynyt. Hankintayksikkö on hankintapäätöksen liitteellä 5 perustellut päätöstä sillä, että neljän palvelun toteuttajan osalta Kelan avoterapiastandardin koulutusta koskeva vaatimus ei ole täyttynyt.

Asian arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö tulkinnut tarjouspyynnössä esitettyjä kelpoisuusvaatimuksia hankintasäännösten mukaisesti ja voinut sulkea valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta sillä perusteella, että valittaja on ilmoittanut osana tarjoustaan terapeutteja, jotka eivät ole täyttäneet asetettuja kelpoisuusehtoja.

Kysymyksessä on ollut puitejärjestely, jossa hankintayksikkö on valinnut lukuisia tarjoajia. Tarjouspyynnön mukaan palvelua toteuttavilla terapeuteilla on tullut olla Kelan avoterapiastandardin vaatimusten mukainen koulutus ja pätevyys. Avoterapiastandardin mukaan terapeutilla on siten tullut olla erikoispsykologikoulutus tai kliinisen neuropsykologian koulutus.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjoajien kelpoisuutta koskevien vaatimusten asettamisessa. Asiassa ei ole ilmennyt seikkoja, joiden mukaan hankintayksikkö ei olisi voinut tätä hankintaa koskevassa tarjouspyynnössä edellyttää terapeuteilta tiettyä koulutusta ja pätevyyttä.

Markkinaoikeus myös toteaa, että hankintamenettelyn lähtökohtana on tarjousten lopullisuus. Tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä, eikä annettujen tarjousten jälkikäteinen muuttaminen tai tarkentaminen ole lähtökohtaisesti sallittua. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että tarjouksia arvioidaan sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetetussa määräajassa.

Edelleen markkinaoikeus toteaa, että tarjoajat ovat voineet tarjota kukin haluamansa määrän palvelun toteuttajia, koska tarjouspyynnössä ei ole asetettu palvelun toteuttajien määrää koskevia vaatimuksia. Tarjouspyynnöstä on kuitenkin ilmennyt, että tarjottavien henkilöiden on tullut täyttää kelpoisuutta koskevat ehdot.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta sen vuoksi, että osa tarjoajan nimeämistä henkilöistä ei ole täyttänyt terapeuteille asetettuja koulutusta ja pätevyyttä koskevia vaatimuksia. Hankintayksiköllä ei ole myöskään ollut velvollisuutta varata valittajalle tilaisuutta rajoittaa tarjoustaan kyseisiltä osilta, sillä valittaja on tarjouksensa liitteellä KU 115 sitoutunut tiettyyn asiakasmäärään. Tarjouksen rajaaminen koskemaan vain osaa henkilöistä ei ole ollut mahdollista ilman, että tämä olisi vaikuttanut tarjouksen vertailukelpoisuuteen.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Neuropsykologipalvelu Ludus Oy:n korvaamaan Kansaneläkelaitoksen oikeudenkäyntikulut 500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Nina Korjus ja Tomi Rantasaari.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.