MAO:848/14

ASIAN TAUSTA

Kivijärven kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 16.5.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta koulukuljetusten hankinnasta lukuvuodelle 2014–2015.

Kivijärven kunnan sivistyslautakunta on 18.6.2014 tekemällään hankintapäätöksellä § 32 valinnut Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 80.000–120.000 euroa.

Hankintayksikkö on antanut markkinaoikeudelle kirjallisen sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

X on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyä, velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä ja määrää hankintayksikön maksamaan hänelle hyvitysmaksuna 10.000 euroa sekä velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hänen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulunsa 6.076 eurolla.

Perusteet

Hankintayksikön olisi tullut sulkea Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:n tarjous tarjouskilpailusta, koska se on ollut tarjouspyynnön vastainen.

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia yksittäisistä reiteistä ja niiden yhdistelmistä. Tarjouspyynnössä on tarjousten vertailtavuuden vuoksi kielletty pelkkien yhdistelmätarjousten antaminen. Yhdistelmätarjouksella tarkoitetaan reittien yhdistämistä siten, että eri reitit ajetaan samalla kertaa tarkoituksenmukaisella tavalla, jolloin vältetään koululaisten kannalta tarpeettomat ja heille ajanhukkaa aiheuttavat matkat.

Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole tarjouspyynnön mukainen yhdistelmätarjous, vaan hankintapäätöksessä mainittu kaikki reitit käsittävä yhteistarjous, joka ei ole reittien yhdistelmä ja jollaista ei ole tarjouspyynnössä pyydetty.

Voittaneen tarjoajan yhdistelmätarjous reittien 2–4 osalta on harhaanjohtava. Kyseisen tarjouksen ensimmäisellä sivulla sen on ilmoitettu koskevan reittejä 1–8 eli kaikkia reittejä, mutta yhdistelmätarjouksia koskevalla tarjouslomakkeella voittanut tarjoaja on ilmoittanut neljä eri yhdistelmävaihtoehtoa, joista vaihtoehtojen 2–4 osalta on epäselvää, lisätäänkö niihin kunkin puuttuvan reitin osalta voittaneen tarjoajan ilmoittama 140 euron suuruinen reittikohtainen hinta. Mikäli voittanut tarjoaja on näin tarkoittanut, ovat nämä yhdistelmävaihtoehdot hinnoiltaan huomattavasti ilmoitettuja kokonaissummia suurempia.

Hankintayksikkö on sillä, että voittanut tarjoaja suorittaa kuljetuksia linja-autolla, asettanut voittaneen tarjoajan muita parempaan asemaan.

Mikäli yhteistarjousta kuitenkin pidettäisiin pyydettynä yhdistelmätarjouksena, ei tarjouspyyntö ole ollut hankintasäännösten edellyttämällä tavalla niin selvä, että sen perusteella olisi voitu antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Aiempina vuosina samoista reiteistä annetut tarjoukset ovat aina olleet reittikohtaisia tarjouksia.

Hankintayksikön edustaja on soittanut tarjouskilpailun voittaneen yhtiön edustajalle ja tiedustellut häneltä muun ohella tarjouslomakkeella ilmoitettavaksi edellytetystä kuljetuskalustosta. Koska puhelin ei ole hankintasäännösten edellyttämä viestintäväline, on hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti.

Hankintapäätös on tehty virheelliseen hintatietoon perustuen. Tarjousvertailuasiakirjassa on laskuvirhe valittajan tarjouksen osalta. Reittien 1 sekä 3–8 ja kokonaishinnaksi on laskettu 640,60–647,20 euroa, vaikka yhteishinta on 527,60 euroa. Valittajan tarjous on siis hinnaltaan halvempi kuin hankintayksikön valitseman Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:n yhteishinnaltaan 530 euron suuruinen tarjous.

Valittajan käsityksen mukaan voittanut tarjoaja on aikonut suorittaa kuljetukset linja-autolla, vaikka osalla reiteistä linja-autoliikenne ei tieolosuhteiden vuoksi ole mahdollista. Lisäksi reittien hajautuminen eri puolille kuntaa tarkoittaa koululaisten kannalta huomattavia odotusaikoja.

Tilausliikenne A. Kainulainen Oy ei ole hankintasäännöksissä tarkoitetuin tavoin soveltuva kuljetusten hoitamiseen ja sen tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska siitä on puuttunut tieto liikennöintiin käytettävistä ajoneuvoista. Tarjouspyynnön liitteenä ollut tarjouslomake olisi tullut täyttää myös ajoneuvojen osalta. Muut tarjoajat ovat ilmoittaneet ajoneuvokalustonsa tarjouspyyntöasiakirjoissa edellytetyllä tavalla. Valittajan käsityksen mukaan voittaneella tarjoajalla ei ole ollut ilmoittaa kalustoa johtuen sen muista koululaiskuljetustehtävistä. Toisaalta hankintayksikkö on sillä, että voittanut tarjoaja suorittaa kuljetuksia linja-autolla, asettanut voittaneen tarjoajan muita parempaan asemaan. Voittanut tarjoaja on soveltumaton myös taloudellisen tilanteensa vuoksi, koska luottotietolaitoksen mukaan voittaneella tarjoajalla on ainakin yksi maksuhäiriömerkintä.

Se, että valittaja ei ole hankintayksikölle osoittamastaan pyynnöstä huolimatta saanut siltä tarjouspyynnön liitteessä 2 mainittua asianosaisjulkisuuden piiriin kuuluvaa voittaneen tarjoajan verovelkatodistusta eikä vakuutusyhtiön todistusta eläkevakuutusmaksujen suorittamisesta, mahdollisesti osoittaa, ettei näitä asiakirjoja ole lainkaan toimitettu hankintayksikölle. Mikäli näin on, voittaneen tarjoajan tarjous on tältäkin osin tarjouspyynnön tai menettelyn ehtojen vastainen.

Vastine

Vaatimukset

Kivijärven kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.853,25 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:n tarjous on tarjouspyynnön mukainen ja hinnaltaan halvin tarjous. Siinä tarjotut vaihtoehtoiset yhdistelmätarjoukset koskevat vain siinä mainittujen reittien yhdistelmiä, eikä niihin lisätä mainitsemattomia reittejä tai niiden reittikohtaisia hintoja.

Tarjouspyynnössä on mahdollistettu tarjouksen antaminen joko yhdestä tai useammasta reitistä. Pelkkiä yhdistelmätarjouksia ei ole hyväksytty. Mikäli tarjoajien olisi sallittu antaa tarjouksia keskenään erilaisista yhdistelmistä, tarjouksia ei olisi voinut verrata keskenään. Siksi tarjoajia on pyydetty ilmoittamaan aina myös yksittäisten reittien hinnat.

Koska hankintayksikkö tekee hankinnan kaikkien reittien osalta, ovat hintavertailussakin mukana kaikki reitit. Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:n tarjous on siten hinnaltaan halvin. Väittämänsä laskuvirheen osalta valittaja on laskenut vain tarjoamiensa reittien eli 1, 3-7 ja osittain 8 hinnat, mutta jättänyt ottamatta laskelmaansa mukaan reitin 2 ja reitin 8 silloin, kun reitillä käydään myös Puralankylällä, jonka osalta valittaja ei ole antanut tarjousta.

Hankintapäätös on perustunut oikeisiin kokonaiskustannustietoihin. Yksittäisiin reitteihin sisältyvät kaikki koulupäivän aikana ajettavat koululaiskuljetukset. Kun reittien hinta kerrotaan koulupäivien lukumäärällä, eli kyseisenä lukuvuonna 188 koulupäivällä, on hankinnan kokonaishinta Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:n tarjoamalla hinnalla yhteensä 99.640 euroa.

Tarjouspyyntö ei ole ollut harhaanjohtava. Hankintayksiköllä on oikeus kehittää ja muuttaa tarjouspyyntöjään aiemmista tarjouspyynnöistään. Koska reitit ovat suhteellisen pieniä kokonaisuuksia, on yhdistelmätarjouksen sallimisella haluttu mahdollistaa se, että liikennöitsijä voi ajaa myös useamman reitin, jolloin oletettavasti myös kokonaishinta laskee verrattuna erillisinä tarjottujen reittien hintoihin. Tämä on hankintayksikön kannalta järkevää ja taloudellista. Myös valittaja on jättänyt tarjouksensa sekä yksittäisistä reiteistä että vaihtoehtoisista reiteistä 4–6 yhdistettyinä ja antanut niiden osalta erillisen hinnan. Siten myös valittajalle on ollut selvää, minkälaisia tarjouksia on voinut antaa.

Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut pidättävän itsellään oikeuden perua tarjouksensa, mikäli ilmoitetuissa reiteissä tai oppilasmäärissä tapahtuisi muutoksia tai jos jokin valittajan tarjoamista reiteistä ei tulisi hyväksytyksi. Edellä mainittu ilmoitus tarkoittaa siis sitä, että hän voi kieltäytyä ajamasta jotain tarjoamaansa reittiä, jollei hän saa ajaakseen myös muita reittejä. Tällöin valittajan väite yksittäisille reiteille annetuista hinnoistakin on perusteeton.

Tarjouspyynnössä on mahdollistettu tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu kuljetuksissa käytettävän kaluston koosta riippumatta. Mikäli hankintayksikkö olisi halunnut suosia esimerkiksi linja-autokuljetuksia, olisi reitit yhdistetty mahdollisimman suuriksi kokonaisuuksiksi. Hankintayksikkö ei kuitenkaan ole näin menetellyt, vaan on halunnut varmistaa, että myös taksiautoilijoilla on hyvä mahdollisuus tarjota.

Valittajan huomio siitä, että kaikki hankintaan liittyvä viestintä tulisi käydä kirjallisesti, on osin aiheellinen. Hankintayksiköllä on kuitenkin oikeus pyytää tarjoajalta tarjoukseen liittyviä täsmennyksiä ja lisäselvityksiä, eikä valituksessa mainittu puhelinsoitto ole syrjinyt muita tarjoajia tai ollut hankintasäännösten vastaista.

Hankintayksikön edustaja on tarjousten avaamisen jälkeen tarkistanut puhelimitse, että A. Kainulainen Oy:n tarjous on edelleen voimassa. Tämä tarkistus on tehty, koska A. Kainulainen Oy on voittanut muitakin liikennöintireittejä ja koska tarjouspyynnössä ei ollut ilmoitettu sitä, mihin asti tarjousten on tullut olla voimassa. Hankintayksiköllä ei ole ollut syytä epäillä sitä, ettei voittaneella tarjoajalla olisi kalustoa, koska kyseinen asia on nimenomaan tarkastettu voittaneelta tarjoajalta ennen hankintapäätöksen tekemistä. Tiedustelu ei ole koskenut tarjouksen sisältöä tai tarjousten vertailuun vaikuttavia seikkoja.

Tarjouspyynnön ohessa on ollut opas, jossa perusopetuslain 32 §:ään viitaten todetaan, että oppilaan päivittäinen koulumatka odotuksineen saa kestää enintään kaksi ja puoli tuntia, tai jos oppilas on lukuvuoden alkaessa täyttänyt 13 vuotta, enintään kolme tuntia. Lisäksi tarjouspyynnössä on mainittu, että kuljetusten tulee olla koululla siten, että oppilaille ei tule aamulla odotusta, kuitenkin viimeistään kello 8:50. Muilta osin kuljetusten aikataulua tai käytännön toteutusta ei ole tarjouspyynnössä ennakkoon määritelty, kunhan lainsäädäntöä noudatetaan.

Hankintayksikön on tullut luottaa siihen, että tarjoajat ovat antaneet toteuttamiskelpoisia tarjouksia.

Valittaja on sinänsä ollut oikeassa todetessaan, että jokavuotista tarjouskilpailua järkevämpää olisi pyytää tarjouksia useammalle lukuvuodelle kerrallaan. Kysymyksessä olevassa hankinnassa tarjousten pyytäminen vain yhden lukukauden osalta on kuitenkin ollut perusteltua, sillä kyseisen lukukauden päättyessä on päättymässä myös joukkoliikennereittejä, joita koulukuljetuksissa on hyödynnetty. Tällöin on ollut tarkoituksenmukaista kilpailuttaa koko senhetkinen koulukuljetusreitistö kokonaisuutena.

Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut tyydyttävällä tavalla käyttävänsä tarjouspyyntöä vastaavaa kalustoa. Koulukuljetuskaluston ja liikennöinnin on tullut täyttää lainsäädännön vaatimukset, sen tarkempia vaatimuksia ei tarjouspyynnössä ole tältä osin asetettu.

Tarjoajien soveltuvuuden arviointia varten tarjouspyynnössä on pyydetty toimittamaan tarjoajaa koskevia selvityksiä. Pyydetyt selvitykset ovat olleet sekä valittajan että voittaneen tarjoajan tarjousten liitteinä. Valittaja on pyytänyt saada nämä asiakirjat nähtäväkseen sekä voittaneen tarjoajan että toisen tarjoajayhtiön osalta. Valittajalle on toimitettu jäljennökset näiden yhtiöiden joukkoliikenneluvista mutta ei muista asiakirjoista, koska ne ovat lainsäädännön perusteella salassa pidettäviä.

Hankintayksikkö ei ole pitänyt valittajan mainitsemaa voittaneen tarjoajan maksuhäiriömerkintää niin merkittävänä asiana, että se olisi tehnyt voittaneen tarjoajan soveltumattomaksi suorittamaan liikennöintiä.

Kuultavan lausunnot

Tilausliikenne A. Kainulainen Oy on todennut antaneensa tarjouspyynnön mukaisen ja vaaditut liitteet sisältäneen tarjouksen. Kaluston osalta yhtiön tarjouksessa ei ole esitetty tiettyä linja-autoa, koska kalusto järjestetään tarjouspyynnön mukaisesti kun oppilasmäärät ovat tiedossa.

Sen sijaan valittajan tarjous ei ole tarjouspyynnön mukainen ja sen olisi voinut sulkea tarjouskilpailusta, koska valittajan tarjouksessa on pidätetty oikeus perua tarjous, mikäli ilmoitetuissa reiteissä tai oppilasmäärissä tapahtuu muutoksia tai jos jokin valittajan tarjoamista reiteistä ei tule hyväksytyksi.

Valittajan vastaselitys

X on antamassaan vastaselityksessä esittänyt, että hankintayksikön olisi tullut tehdä tarjousten hintavertailu reittikohtaisten tarjousten perusteella, koska tarjouspyynnössä ei ole pyydetty yhteistarjousta. Yhdistelmätarjous ei hankintayksikön aiemmin suorittamat kilpailutukset huomioon ottaenkaan ole sama asia kuin yhteistarjous. Muut tarjoajat, voittanutta tarjoajaa lukuun ottamatta, eivät ole siksi tehneet yhteistarjousta. Linja-autolla toteutettava yhteiskuljetus on epätarkoituksenmukainen. Hankintayksikkö on aiemmin pyytänyt tarjouksia vain reittikohtaisesti.

Valittaja ei ole antanut yhteistarjousta ja on nimenomaan ilmoittanut, ettei aja reittiä 2 lainkaan. Hankintayksikön tekemä tulkinta valittajan tarjouksesta, että valittaja olisi pidättänyt oikeutensa perua tarjouksensa jos jokin tarjottu reitti ei tule hyväksytyksi, on valheellinen. Valittajan ilmoitusta ei voi tulkita siten, vaan ilmoituksella on tarkoitettu, että valittaja ei tee sopimusta, jollei hän saa ajettavakseen kaikkia tarjoamiaan reittejä. Tarjouksen perumisoikeuden pidättäminen ei ole hankintasäännösten vastaista.

Valittaja on pitänyt epäuskottavana hankintayksikön selitystä sille, miksi se on ollut yhteydessä voittaneeseen tarjoajaan tarjousten antamisen ja hankintapäätöksen tekemisen välisenä aikana, koska voittaneen tarjoajan tarjous sitoo antajaansa ja se on ilman muuta ollut voimassa, eikä tarvetta kyselyihin ole näin ollen ollut olemassa.

Valittajan käsityksen mukaan voittaneen tarjoajan tarjous on annettu koulun rehtorin käteen, eikä tällainen menettely ole hankintasäännösten edellyttämällä tavalla läpinäkyvää ja puolueetonta.

Vaikka tarjouksessa on tullut ilmoittaa käytettävä kalusto (auto ja sen merkki, vuosimalli sekä matkustajien paikkaluku ja alkolukon olemassaolo), ei tätä ole voittaneen tarjoajan tarjouksessa nimetty, eikä sitä ole hankintayksikön tiedustelunkaan jälkeen saatu selvitettyä. Hankintayksikön olisi tullut saada tietää nämä tiedot. Voittanut tarjoaja on antanut ymmärtää käyttävänsä kuljetuksiin yhdestä kahteen ajoneuvoa, vaikka on ollut ilmeistä, että koululaisia kuljetetaan vain yhdellä ajoneuvolla.

Mikäli voittaneen tarjoajan tarjous katsotaan hinnaltaan halvimmaksi, olisi se tullut jättää huomioon ottamatta poikkeuksellisen alhaisena ja toteuttamiskelvottomana tarjouksena. Voittaneen tarjoajan tarjous on ilmeisesti annettu sillä edellytyksellä, että voittanut tarjoaja toteuttaa kuljetukset vain yhdellä linja-autolla, kuten on osoittautunutkin. Tämä ei ole mahdollista ilman huomattavia viivytyksiä ja kohtuuttoman pitkiä kuljetusaikoja. Koululaisten ja esikoululaisten aamukuljetukset kestävät ensimmäisen kyytiin nousseen lapsen osalta puolitoista tuntia, kun useammalla autolla ajettuna aika olisi noin puoli tuntia. Hankintayksikkö ei ilmeisesti pyri mahdollisimman vähäisiin kuljetusaikoihin, vaan sen tulkinnan mukaan riittää, kun Koulukuljetusoppaassa mainittuja maksimiaikoja ei ylitetä. Tämä on koululaisten kannalta julmaa, mutta hankintayksikön kannalta taloudellisesti edullisempaa.

Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:n viimeisimpien tilikausien tulokset ovat olleet negatiivisia, sillä on yrityskiinnityksiä, maksuhäiriömerkintä, korkea riskiluokitus, maksuviivettä ja sen joukkoliikennelupa on päättymässä. Yhtiön huono taloudellinen tila ei täytä vakavaraisuuden vaatimusta, joka on edellytyksenä luvan saamiselle. Näin ollen hankintayksikön olisi tullut suhtautua varauksellisesti voittaneen tarjoajan kokonaistarjoukseen.

Hankintayksikön vastineessa mainittu päättymässä oleva joukkoliikennereitti on vain yksi reitti, joka on päällekkäinen reittien 1, 3, 5 ja 7 kanssa. Koska reitillä on reittilupa, siltä ei voi ottaa oppilaita tilausajona suoritettaviin kuljetuksin. Joukkoliikennereitti ei ole ollut esteenä pidempiaikaisille sopimuksille aiemminkaan.

Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:n tarjous ja hankintayksikön laatima tarjousten avauspöytäkirja ovat allekirjoittamattomia. Tämä on hyvän hallinnon vastaista ja antavat aiheen epäillä niiden sisällön uskottavuutta.

Lisäkirjelmät

Valittaja on paljoksunut hankintayksikön vaatimia oikeudenkäyntikuluja, koska kyse on tavanomaisesta virkamiestyöstä josta ei tulisi esittää laskua.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 2 §:n 1 momentista ilmenevä tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus voi toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa pyydetään toimittajia määräaikaan mennessä esittämään tarjouksensa. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on muun ohella oltava hankinnan kohde, tarjouksen valintaperuste, määräaika tarjousten tekemiselle, osoite, johon tarjoukset on toimitettava sekä tarjousten voimassaoloaika. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä. Pykälän 4 momentin mukaan jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään toisistaan, noudatetaan sitä, mitä hankintailmoituksessa ilmoitetaan.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Valittaja on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous ei ole tarjouspyynnön mukainen yhdistelmätarjous vaan kaikki reitit käsittävä yhteistarjous, joka ei ole reittien yhdistelmä ja jollaista ei ole tarjouspyynnössä pyydetty. Toisaalta valittaja on esittänyt, että mikäli yhteistarjousta pidettäisiin yhdistelmätarjouksena, ei tarjouspyyntö ole ollut niin selvä, että sen perusteella olisi voitu antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Valituksenalaisessa asiassa on siten ensisijaisesti otettava kantaa siihen, onko tarjouspyyntö ollut riittävän selvä mahdollistamaan yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamisen.

Nyt käsiteltävänä olevan Kivijärven kunnan hankintaa koskevan hankintailmoituksen mukaan sekä osa- että vaihtoehtoiset tarjoukset hyväksytään ja valintaperusteena on ollut halvin hinta.

Tarjouspyynnössä on mainittu kahdeksan eri reittiä. Tarjouspyynnössä on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tarjoukset tulee jättää yksittäisistä reiteistä. Tämän lisäksi voidaan antaa myös erillinen tarjous reittien yhdistämisestä. Tarjousten vertailukelpoisuuden vuoksi pelkkiä yhdistelmätarjouksia ei voi antaa."

Tarjouspyynnön liitteenä olleen tarjouslomakkeen kohdassa 2 ("tarjouksen kohde ja sisältö") on pyydetty ilmoittamaan, mitä reittikohteita tarjous koskee. Lomakkeen kohdassa 3 ("tarjoushinta") tarjoajia on pyydetty ilmoittamaan tarjoamansa reittikohteet numeroituina ja niiden hinnat.

Voittanut tarjoaja on täyttänyt kaksi tarjouslomaketta. Ensimmäisen täyttämänsä lomakkeen kohdassa 2 voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjoavansa reittikohteita 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 ja 8 ja kohdassa 3 antanut hinnat kullekin yksittäiselle reitille. Toisen täyttämänsä lomakkeen voittanut tarjoaja on nimennyt liitteeksi "yhdistelmätarjoukset" ja sen kohdan 2 sarakkeen voittanut tarjoaja on jättänyt tyhjäksi. Kohdassa 3 voittanut tarjoaja on ilmoittanut antavansa yhdistelmätarjoukset neljästä eri vaihtoehdosta. Vaihtoehtoon 1 sisältyvät kaikki kahdeksan reittiä, vaihtoehtoon 2 reitit kahdesta kuuteen, vaihtoehtoon 3 reitit 2, 3, 5 ja 6 sekä vaihtoehtoon 4 reitit kahdesta viiteen.

Valittaja on täyttänyt yhden tarjouslomakkeen, jonka kohdassa 2 valittaja on ilmoittanut tarjoavansa reittikohteita 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 ja 8 ja kohdassa 3 antanut hinnat kullekin yksittäiselle reitille sekä ilmoittanut tarjoavansa vaihtoehtoisesti yhdistettyinä reittejä 4, 5 ja 6. Päiväyksen ja allekirjoituksensa jälkeen valittaja on samalla lomakkeella pidättänyt oikeuden peruuttaa tarjouksensa, mikäli reiteissä tai oppilasmäärissä tapahtuu muutoksia tai jos jokin hänen tarjoamistaan reiteistä ei tule hyväksytyksi.

Hankintapäätöksestä ilmenee, että hankintayksikkö on valinnut Tilausliikenne A. Kainulaisen tarjouksen, jota on hankintapäätöksessä kutsuttu yhteistarjoukseksi.

Vaikka hankintayksikkö on hankintailmoituksessa sallinut vaihtoehtoiset tarjoukset, se ei ole hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä määritellyt niitä perusteita, joilla hintavertailu tehdään eri vaihtoehtojen välillä. Tämä on osaltaan johtanut siihen, että tarjoajat eivät ole tarjouksiaan laatiessaan voineet tietää, millä hinnoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Johtopäätös

Edellä lausutun perusteella hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten taikka muiden julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, markkinaoikeus voi muun ohella kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan (1 kohta), kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä (2 kohta), velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä (3 kohta) ja määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä (4 kohta).

Hankintalain 95 §:n 1 momentin mukaan hyvitysmaksu voidaan määrätä maksettavaksi, jos 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitettu toimenpide saattaisi aiheuttaa hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat taikka jos valitus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen.

Hankintayksikkö on antanut markkinaoikeudelle kirjallisen sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä.

Hankintalain 94 §:ää koskevien esitöiden (HE 190/2009 vp s. 69) mukaan markkinaoikeudella on harkintavaltaa seuraamusten määräämisessä. Markkinaoikeuden tulee kuitenkin harkintavaltaansa käyttäessään ottaa huomioon tehokkaan oikeussuojan toteutuminen sekä hankintalainsäädännön tavoitteet. Näin ollen virheelliseen hankintamenettelyyn tulee ensisijaisesti puuttua pykälän 1 momentin

1–3 kohdassa luetelluilla ensisijaisilla seuraamuksilla eli reaalikeinoilla. Samoin seuraamusta määrätessään markkinaoikeuden on otettava huomioon, missä määrin menettelyvirhe on vaikuttanut asianosaisen tehokkaan oikeussuojan toteutumiseen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalain mukaiset reaalikeinot ovat nyt markkinaoikeuden käytettävissä. Muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan siten kumota ja hankintayksikköä kieltää jatkamasta sen täytäntöönpanoa. Mikäli Kivijärven kunta aikoo edelleen toteuttaa tässä asiassa kyseessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää hankinnasta hankintasäännösten mukainen tarjouskilpailu.

Todetun kiellon ei voida arvioida aiheuttavan hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleiselle edulle suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat.

Hankintalain 95 §:n esitöissä (HE 190/2009 vp s. 69) on todettu hyvitysmaksun olevan toissijainen oikeussuojakeino, joka tulee pääsääntöisesti sovellettavaksi vain silloin, kun markkinaoikeudella ei ole käytettävissään hankintalain 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa säädettyjä keinoja puuttua virheelliseen hankintamenettelyyn.

Nyt kyseessä olevassa asiassa hankintayksikön virheelliseen menettelyyn voidaan edellä todetulla tavalla puuttua hankintalain 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa säädetyillä reaalikeinoilla. Valittajan hyvitysmaksuvaatimus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Vastaavasti hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Kivijärven kunnan sivistyslautakunnan 18.6.2014 tekemän hankintapäätöksen § 32. Markkinaoikeus kieltää Kivijärven kuntaa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Kivijärven kunnan korvaamaan X:n oikeudenkäyntikulut 3.500 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää X:n hyvitysmaksuvaatimuksen.

Markkinaoikeus hylkää Kivijärven kunnan vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Reima Jussila, Jukka Vanto ja Hannamaria Nurminen.

HUOMA
Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1.12.2016 taltionumero 5107.