MAO:871/14

ASIAN TAUSTA

Ylioppilastutkintolautakunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 18.1.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta kehittäjäryhmän hankinnasta, joka Ylioppilastutkintolautakunnan käynnistämän Digabi-projektin ohjauksessa toteuttaa sähköiseen ylioppilastutkintoon tarvittavan järjestelmän. Hankintailmoituksen mukaan sopimuskauden pituus on kuusi vuotta sopimuksen allekirjoittamisesta lukien.

Ylioppilastutkintolautakunta on 14.3.2014 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Reaktor Innovations Oy:n hankinnan toimittajaksi.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 3.000.000–5.000.000 euroa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut tehneensä 11.4.2014 voittaneen tarjoajan kanssa väliaikaisen sopimuksen.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Solita Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 660.000 euroa viivästyskorkoineen ja lisäksi tehottomuusseuraamuksen ja seuraamusmaksun. Vielä valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 25.490 eurolla viivästyskorkoineen.

Valittaja on vielä pyytänyt, että sille toimitetaan jäljennökset voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjasta sekä sen liitteistä 6–11 ja 12.1–12.7.

Perusteet

Tarjouspyyntö ei ole ollut niin selvä, että sen perusteella olisi voinut antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnön laatukriteeri "Toteutussuunnitelma", jonka painoarvo on ollut 25 prosenttia ja enintään 25 pistettä, on ollut niin epäselvä ja tulkinnanvarainen sekä laatumääritelmän että pisteytysperusteiden osalta, että se ei ole mahdollistanut vertailukelpoisten tarjousten tekemistä.

Henkilöiden kokemusta, jonka painoarvo on 35 prosenttia, on hankintasäännösten vastaisesti käytetty samanaikaisesti sekä vähimmäis- ja soveltuvuusvaatimuksena että laadun vertailuperusteena.

Kaikkien tarjoajien kehittäjäryhmän jäsenet on pisteytetty samanlaisen osaamisen perusteella. Tarjottujen henkilöresurssien ylittäessä tietyn pätevyydelle tai soveltuvuudelle asetetun rajan eli vähimmäisvaatimukset, ei hankinnan toteutuksen kannalta ole enää merkitystä sillä, millaisia eroja tarjottujen henkilöiden välillä on. Hankintayksikön henkilöitä koskevat vertailuperusteet eivät ole suhteessa siihen, miten tarjoajat kykenevät todellisuudessa toteuttamaan hankinnan.

Lähtökohtaisesti palvelua tuottavien henkilöiden kokemus liittyy enemmän tarjoajan soveltuvuuteen kuin tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioimiseen. Tämä korostuu erityisesti, kun kokemusta on arvioitu vain mekaanisesti vuosimäärillä vailla laadullista elementtiä. Oikeuskäytännön perusteella vastaavan tyyppisessä suunnittelutehtävässä ja suunnittelijoiden tuottamassa palveluhankinnassa hankintayksikkö ei ole voinut käyttää tarjoajan osaamiseen liittyviä tekijöitä tarjouksen laatuun liittyvinä tekijöinä.

Soveltuvuuden osalta on viitattu samoihin ammatillisiin pätevyysperusteisiin kuin vertailuperusteiden osalta. Tarjouspyynnössä ei ole tehty selkeää eroa yhtäältä kokemusta koskevan soveltuvuusvaatimuksen ja toisaalta kokemusta koskevan vertailuperusteen välillä. Näin ollen hankinnassa ei ole otettu huomioon hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla menettelyn vaiheittaisuutta. Tarjouksen hyväksymiselle asetettuja vähimmäisvaatimuksia ja niiden täyttymistä on käytetty virheellisesti tarjousten vertailussa.

Tarjouspyynnön laatukriteerien epäselvyydestä ja tulkinnanvaraisuudesta johtuen hinnalle ei ole tosiasiassa annettu riittävää, tarjouspyynnön mukaista 40 prosentin painoarvoa hankintapäätöksessä ja kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa. Voittaneen tarjoajan tarjous on annetuista tarjouksista kallein. Valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjouksien välinen hinnanero on huomattava ja epätavanomainen, noin 1,7 miljoonaa euroa. Voittaneen tarjoajan tarjous on saanut vähiten pisteitä hinnan osalta, mutta se on saanut täydet 60 laatupistettä. Hankintayksikölle on jäänyt liian suuri harkintavalta vertailuperusteiden arviointiin, minkä vuoksi tarjousvertailu on johtanut virheelliseen hankintapäätökseen. Tarjouskilpailun voittanut tarjoaja olisi todennäköisesti hävinnyt tarjouskilpailun, jos sille ei olisi täysin harkinnanvaraisin perustein annettu täysiä laatupisteitä.

Sen lisäksi, että soveltuvuusvaatimukset ovat olleet virheellisesti vertailuperusteina, hankintapäätös on jäänyt täysin perustelematta henkilöiden kokemuksen pisteytyksen osalta. Vertailutaulukossa on lueteltu kaikkien eri osioiden osalta tarjoajien saamat henkilöiden kokemuspisteet, mutta ei sitä, miten henkilöiden kokemuspisteet on laskettu ja vertailtu sekä miten pisteytykseen on päädytty. Pelkkien pisteiden ilmoittaminen ilman perusteluja ei täytä perustellun hankintapäätöksen vaatimuksia, joten hankintamenettely on tältäkin osin virheellinen.

Voittaneen tarjoajan tarjous on pisteytetty henkilöresurssien osalta siten, että kaikki henkilöresurssit ovat saaneet tarjousvertailussa maksimipisteet kaikkien osaamisalueiden ja osatekijöiden osalta. On epäuskottavaa, että yhdellä toimittajalla on näin paljon muista tarjoajista poikkeavaa osaamista.

Vertailuperusteena ollut toteutussuunnitelma on tarjouspyynnössä esitetyssä muodossaan liian yleinen ja yksilöimätön, jolloin se on antanut liian suuren harkintavallan hankintayksikölle. Toteutussuunnitelman arvioinnissa käytetyt neljä kriteeriä ovat epämääräisiä ja tulkinnanvaraisia sekä yleisesti että suhteessa toisiinsa. Tarjoajat eivät ole voineet tarjouspyynnön perusteella tietää, mihin seikkoihin hankintayksikkö tulee kyseisen vertailuperusteen osalta kiinnittämään huomiota.

Tarjousvertailussa on toteutussuunnitelman osalta lyhyesti selostettu, mitä kussakin tarjouksessa on kuvattu. Hankintapäätöksen perusteluista ei kuitenkaan käy ilmi tarjottujen toteutussuunnitelmien laatu tai erot, joita tarjousten välillä on ollut. Hankintayksikön toteavan lyhytsanainen perustelutapa on mahdollistanut hankintayksikön rajattoman harkintavallan, etenkin kun otetaan huomioon vertailuperusteiden epämääräisyys. Perusteluista ei ilmene niitä seikkoja, joihin hankintayksikkö on tarjousten pisteytyksen perustanut. Pisteytystä koskevien seikkojen, samoin kuin tarjousten erojen kuvaaminen, on hankintayksikön velvollisuutena siitä riippumatta, että tarjoajat ovat ilmoittaneet tarjoustensa sisältävän liikesalaisuuksia.

Toteutussuunnitelman yhdeksi vertailukriteeriksi asetetun kehittäjätiimin toimintamallin ja roolituksen osalta hankintapäätöksen vertailutaulukossa esitetyt sanalliset perustelut valittajan ja voittaneen tarjoajan välillä eivät tosiasiassa eroa toisistaan. Lopputuloksena on kuitenkin ollut, että voittanut tarjoaja on saanut toteutussuunnitelmasta täydet pisteet, valittaja ei.

Toteutussuunnitelman vertailukriteeri "Miten kattavasti ja selkeästi tarjoaja on esittänyt projektimenetelmän käytännön toteutuksen, ehdottamansa teknologiat sekä käytännön järjestelyt ja miten hyvin perustellut ratkaisuehdotuksestaan koituvat hyödyt sähköisen ylioppilaskokeen tietojärjestelmän kehittämiselle" on ollut epäselvä. Sen perusteella on ollut mahdotonta tehdä vertailukelpoisia tarjouksia, mikä ilmenee tarjousvertailusta.

Toisin kuin hankintapäätöksen perusteluissa on mainittu, valittajan tarjouksessa on yksityiskohtaisesti ja selkeästi kuvattu projektin seurantaa niin sanotulta sprinttitasolta projektin tasolle. Hankintapäätöksen mukaan voittaneessa tarjouksessa on useita hyötyjä/lisäarvoja, joita toimittaja voi projektille tarjota, kuten mittarit, seurattavuus, toiminnan läpinäkyvyys, riskien vähentäminen ja webanalytiikka. Valittajan tarjouksessa on kuitenkin esitetty, webanalytiikkaa lukuun ottamatta, nämä hyödyt tai lisäarvot, mitä ei ole huomioitu tarjousvertailussa.

Toteutussuunnitelman aikataulutusta koskeva vertailukriteeri on ollut epäselvä ja sen perusteella on mahdotonta tehdä vertailukelpoisia tarjouksia. Voittaneen tarjoajan tarjouksesta tältäkään osin esitetyt arviot eivät sisällöllisesti eroa valittajan tarjouksesta esitetyistä. Hankintayksikkö on virheellisesti huomioinut voittaneen tarjouksen osalta asiantuntijat osana aikataulutuksen perusteluja, joten soveltuvuusvaatimukset näyttävät tältäkin osin sekoittuneen vertailuperusteisiin.

Yhdeksi toteutussuunnitelman epäselväksi vertailukriteeriksi on asetettu "Miten tarjoaja voi aiemman kokemuksensa avulla vähentää riskejä ja edesauttaa projektin sujuvuutta sekä helpottaa tilaajan työtä palvelun laatutason, aikataulun ja työn seurannassa". Myös tämän perusteella on ollut mahdotonta tehdä vertailukelpoisia tarjouksia, mikä ilmenee tarjousvertailun tulkinnanvaraisista perusteluista. Lisäksi kokemusta, joka on arvioitu jo kertaalleen soveltuvuusvaatimuksena, näyttää tässäkin käytetyn virheellisesti tarjousten vertailuperusteena.

Vertailutaulukossa on tuotu esiin voittaneen tarjoajan aiempi kokemus. Myös valittajan laatimassa toteutussuunnitelmassa on yksityiskohtaisesti kerrottu, miten tarjoaja voi aiemman kokemuksensa avulla vähentää riskejä. Valittajan osalta aiempaa kokemusta, organisaation tukea eli asiantuntijaryhmää taikka valittajan palveluvastaavan tarjoamia palveluja, ei vertailutaulukossa kuitenkaan mainita. Vertailu on tältäkin osin virheellinen. Pisteytysperusteiden osalta jää arvailujen varaan, miten ja millä perustein on tullut pisteyttää vähemmän kuin maksimipisteet saaneet tarjoukset, eli miten tarjoajat saavat sen verran pisteitä kuin niiden arvioidaan olevan parasta suunnitelmaa heikompia.

Hankintayksikkö ei ole valittajan pyynnöstä huolimatta toimittanut valittajalle voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjoja, joista ilmenisivät voittaneen tarjoajan tarjouksen valintaperusteet. Pyydetyt asiakirjat eivät lainsäädännön ja oikeuskäytännön perusteella sisällä salassa pidettäviä tietoja.

Vastine

Vaatimukset

Ylioppilastutkintolautakunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 15.039,65 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö on selkeä ja siinä on ilmoitettu, kuinka laatua tullaan vertailemaan. Tarjouspyynnössä on myös avattu tarkemmin, mitä seikkoja laadun arvioinnissa tullaan arvostamaan. Tarjouspyyntö on ollut sisällöltään selvä kaikille tarjoajille. Tarjoajat eivät ole esittäneet kysymyksiä vertailuperusteiden osalta.

Hankintayksikkö on hankintasäännösten mukaisesti tarkastanut ensin, täyttyvätkö vähimmäisvaatimukset tarjottujen henkilöiden osalta, ja vasta sen jälkeen vertaillut henkilöiden kokemusta tarjouspyynnössä selostetulla tavalla. Vertailu on kohdistunut henkilöiden vähimmäisvaatimukset ylittävään osaamiseen ja kokemukseen, eikä sitä ole sekoitettu tarjoajien soveltuvuuden arviointiin. Mikäli sekoittumista olisikin vastoin hankintayksikön näkemystä tapahtunut, sillä ei ole kuitenkaan ollut asiassa ratkaisevaa merkitystä.

Tarjottujen henkilöiden osaamisella ja kokemuksella on merkitystä hankinnan kohteen kannalta. Julkisista hankinnoista annetun lain 72 §:n 1 momentin mukaan palveluhankinnoissa, joissa palvelun tarjoamisesta vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Kun tarkoituksena on ostaa tunti- tai päivätyönä tehtävää asiantuntijatyötä projektiin, henkilöiden kokemuksella on merkitystä muun muassa siihen, kuinka paljon työaikaa henkilöt käyttävät saadakseen aikaan halutut tulokset. Projektin aikataulussa pysyminen voi riippua siitä, miten hyvin hankitut asiantuntijat tuntevat projektissa käytetyt teknologiat ja miten paljon kokemusta heillä on niiden käytöstä. Henkilöiden kokemus liittyy suoraan hankinnan kohteeseen ja vaikuttaa todennäköisesti myös projektin kustannuksiin.

Hinnalle on vertailussa annettu täysin tarjouspyynnön mukainen painoarvo 40 prosenttia. Vertailupisteet on laskettu tarjouspyynnössä kerrotulla kaavalla. Kun kyse on korkeatasoisesta ja vaativasta järjestelmän kehittämisestä, valittajan tuntihintaa voidaan pitää alhaisena. Valittajan ilmoittamalla tuntihinnalla valittajan päivähinnaksi muodostuva hinta on poikkeuksellisen alhainen, jos kyse on korkeatasoisesta osaamisesta.

Tarjoajia on pyydetty laatimaan toteutussuunnitelma tarjouspyynnön liitteenä olevalle valmiille pohjalle. Mainittua vertailuperustetta ei voi pitää liian yleisenä ja yksilöimättömänä, sillä sen osalta on selostettu arvioitavat neljä samanarvoista vertailukohtaa (a–d) ja mitä asioita kussakin kohdassa arvostetaan. Tarjouspyyntö ei ole tulkinnanvarainen.

Tarjoukset on vertailtu vain tarjouspyynnössä esitettyjen perusteiden mukaisesti. Vertailutaulukkoon on perusteltu tarjoajien saamat vertailupisteet sanallisilla arvioilla jokaisen tarjoajan toteutussuunnitelman osalta. Vertailu on tehty ennalta ilmoitettujen seikkojen pohjalta ja sanallinen arviointi on tehty jokaisen tarjoajan kohdalla samassa laajuudessa.

Hankintayksikkö on toteutussuunnitelman arviointikriteerin a osalta vertailussa ilmoittanut osittain samoja asioita voittaneen tarjoajan ja valittajan tarjouksesta, mutta myös eroja on löytynyt voittaneen tarjoajan tarjouksen eduksi. Voittaneen tarjoajan tarjouksen osalta on pisteitä lisäävänä asiana mainittu se, että tiimin kouluttamiseen on ollut selkeä suunnitelma ja että töiden tehokas organisointi on käynyt hyvin ilmi suunnitelmasta. Nämä molemmat seikat on tarjouspyynnössä ilmoitettu arvostettaviksi tekijöiksi. Voittaneen tarjoajan tarjous on tältä osin saanut paremmat pisteet.

Toteutussuunnitelman arviointikriteerin b osalta vertailu on tehty tarjoajien esittämien toteutussuunnitelmien perusteella. Tämän kriteerin osalta ei mitään muita tarjouksissa mahdollisesti muualla mainittuja asioita ole voitu huomioida minkään tarjoajan osalta. Vertailussa on todettu, että voittaneen tarjouksen osalta on keskitytty SCRUM-menetelmän soveltamiseen kysymyksessä olevaan projektiin, eikä perusasioita kerrata. Valittajan suunnitelmassa kuvaus on puolestaan sisältänyt paljon alalla yleisesti tunnettuja perusasioita, eikä muita ehdotuksia ja lisäarvoja tai hyötyjä ole tuotu esiin siten kuin voittaneen tarjoajan suunnitelmassa. Valittajan suunnitelman on myös todettu sisältäneen niin sanotun vesiputousmallin ominaisuuksia, eivätkä ketteryys ja siitä saavutetut hyödyt ole tulleet esiin samalla tavoin kuin voittaneen tarjoajan suunnitelmassa.

Valittajan suunnitelmassa on lisäksi todettu, että kaikesta voidaan toki sopia, mutta pääsääntöisesti testaus on yhteinen prosessi, jossa tiimi luo puitteet ja tilaaja suorittaa testauksen. Tämä on ollut täysin ristiriidassa sen kanssa, mitä hankintayksikkö on edellä mainitulla SCRUM-menetelmällä hakenut tehtävästä projektista. Hankintayksikkö on vaatinut tarjouspyynnössä testaajien nimeämistä projektiin ajatuksenaan se, että toimittaja hoitaa testauksen, eikä suinkaan tilaaja, mihin valittaja on suunnitelmassaan pyrkinyt. Hankinnan kohteena on tietojärjestelmän kehittämistyö alusta loppuun eli myös testaukseen asti, jotta valmis järjestelmä voidaan luovuttaa tilaajalle hyväksytysti.

Edellä mainitun SCRUM-menetelmän käyttö on hankinnalle oleellista ja sitä on edellytetty myös tarjouspyynnössä. Menetelmä tuo mukanaan sellaista avoimuutta ja joustavuutta, jota hankinnan kohteena olevassa laajassa kansallisessa tietojärjestelmähankkeessa tarvitaan. Koko kilpailutus on rakennettu sen pohjalle, että projekti toteutetaan tietyllä projektimallilla eli menetelmällä.

Tarjouspyynnössä arvostettaviksi tekijöiksi on ilmoitettu muun muassa se, miten hyvin tarjoaja perustelee ratkaisuehdotuksestaan koituvat hyödyt sähköisen ylioppilaskokeen tietojärjestelmän kehittämiselle. Voittanut tarjoaja on selvästi perustellut oman ratkaisunsa hyötyjä nimenomaan kysymyksessä olevalle projektille. Voittaneen tarjoajan suunnitelmassa esitys on jäsennelty hankintayksikön arkkitehtuurin näkökulmasta. Valittajan suunnitelmassa perustelut eivät ole olleet yhtä kattavat. Siinä on vain tuotu esiin lista tuotteita, ilman yhteyttä tarjouspyynnössä esitettyyn arkkitehtuuriin. Valittajan suunnitelmassa yhteys hankintayksikön järjestelmään on siis jäänyt etäiseksi, eikä sen ole voitu katsoa tuottaneen erityisiä hyötyjä sähköisen ylioppilaskokeen tietojärjestelmän kehittämiseen.

Toteutussuunnitelman arviointikriteerin c osalta hankintayksikkö on esittänyt perusteluissa eroja voittaneen tarjoajan tarjouksen hyväksi. Sen osalta on pisteitä lisäävänä asiana mainittu, että tarjotut asiantuntijat kykenevät suorittamaan tehtävän aikataulussa. Lisäksi voittaneen tarjoajan toteutussuunnitelmassa on ollut paljon yksityiskohtaisempi ja kattavampi kuvaus suunnitellusta aikataulusta kuin valittajan suunnitelmassa. Tarjouspyynnössä arvostettaviksi tekijöiksi on ilmoitettu tehokas aikataulutus ja nimenomaan se, että mahdollisimman paljon saadaan tehtyä tarjouspyynnön liitteessä kuvatussa aikataulussa. Voittaneen tarjoajan tarjous on saanut täydet pisteet, kun siinä on ilmoitettu kaikkien tehtävien valmistuvan aikataulussa ja aikataulu on myös kuvattu tarkasti.

Valittajan toteutussuunnitelmasta ei ole käynyt ilmi, kuinka paljon töistä saadaan toteutettua tarjouspyynnössä esitetyssä aikataulussa. Toteutussuunnitelmassa on sinänsä tuotu esille, että aikataulu on realistinen, mutta jätetty toteutus avoimeksi ja todettu vain, että niin sanotulta etappilistalta nähdään, missä kulloinkin mennään ja mikä on ennuste kunkin etapin valmistumiselle. Aikataulun on myös todettu olevan riippuvainen siitä, kuinka tehokkaasti tiimi tekee asioita, joista saadaan suurin hyöty ja että aikataulua lasketaan projektissa jatkuvasti sekä se, että saadun tiedon perusteella analysoidaan tilannetta. Aikataulu on hyvin yleisellä tasolla voittaneen tarjouksen aikatauluun verrattuna.

Toteutussuunnitelman arviointikriteerin d osalta hankintayksikkö on vertailutaulukossa ilmoittanut osittain samoja asioita molempien tarjousten osalta, mutta erojakin on löytynyt voittaneen tarjoajan tarjouksen eduksi. Voittaneen tarjoajan tarjouksen osalta on pisteitä lisäävänä mainittu se, että tiimin kouluttamiseen on selkeä suunnitelma ja että töiden tehokas organisointi käy hyvin ilmi suunnitelmasta. Nämä molemmat seikat on ilmoitettu tarjouspyynnössä arvostettaviksi tekijöiksi.

Toteutussuunnitelman arvioinnissa käytetyt vertailuperusteet ovat hankintasäännösten mukaisia. Hankintayksikkö on eritellyt useampia ymmärrettäviä ja konkreettisia asioita, joita vertailussa arvioidaan. Kaikki tarjoajat ovat kyenneet laatimaan tarjouksen siten, että niistä on käynyt ilmi arvioitavat asiat muun ohella toteutussuunnitelman osalta. Tarjouspyyntö on ollut sisällöltään selvä kaikille tarjoajille.

Muutkin tarjoajat, mukaan lukien valittaja, ovat pitäneet niitä tarjousasiakirjoja, joista valittaja on pyytänyt saada tiedon, salassa pidettävinä. Nämä asiakirjat ovat sen luonteisia, että niiden on yleisestikin katsottu voivan sisältää salassa pidettäviä tietoja. Kaikki pyydetyt asiakirjat kuuluvat voittaneen tarjoajan liike- ja ammattisalaisuuksien piiriin, eikä niitä voida luovuttaa valittajalle. Pyydetyt asiakirjat, kuten esimerkiksi CV-lomake, sisältävät liikesalaisuuksien lisäksi myös salassa pidettäviä henkilötietoja ja muita tietoja, jotka kuuluvat yksityisyyden suojan piiriin.

Hankintayksikkö on toiminut lainmukaisesti ja antanut tiedon vertailussa käytetyistä tekijöistä hankintapäätöksen liitteenä olevassa vertailutaulukossa. Tältä osin on toteutunut myös oikeusohje siitä, että pisteytystä koskevat seikat on kuvattava. Vertailutaulukkoon on koottu jokaisen tarjoajan osalta sanallisin perustein, mitä asioita toteutussuunnitelmista on käynyt ilmi ja arvioitu pisteytettävien asioiden osalta kukin tarjous ja miten se sijoittuu muihin tarjouksiin nähden. Toisen laatuvertailukriteerin eli henkilöiden kokemuksen osalta vertailutaulukkoon on koottu kunkin tarjoajan osalta tehtäväroolikohtaiset keskiarvopisteet, joiden määräytymisperusteet on yksiselitteisesti ilmoitettu tarjouspyynnössä.

Valittaja on kyennyt saattamaan asian markkinaoikeuden tutkittavaksi jo hallussaan olevien tietojen perusteella ja hankintayksikkö on perustellut vertailutaulukossa tarjousten sisältämät tiedot, joten oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisen ei voida katsoa vaarantuneen.

Kuultavan lausunto

Reaktor Innovations Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 17.710 eurolla viivästyskorkoineen.

Ohjelmistoalan ammattilaisen näkökulmasta tarjouspyynnössä esitettyjä vähimmäisvaatimuksia voidaan pitää lievinä. Vähimmäisvaatimuksilla on pyritty varmistamaan, että tarjoajan henkilöstöresursseilla on vähintään tietyt minimiedellytykset hankinnan kohteen mukaisista tehtävistä suoriutumisille. Se, että tarjotut henkilöt täyttävät tarjouspyynnön vähimmäisvaatimukset, ei kuitenkaan anna tilaajalle riittävää käsitystä tarjoajien laadusta eikä mahdollista tarjoajien välisen laadun ja kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailua. Tarjoajien välisten laatuerojen selville saamiseksi on ollut perusteltua vaatia selvitystä henkilöstöresurssien kokemuksesta myös siltä osin kuin kokemus ylittää vähimmäisvaatimukset.

Henkilöstön kokemuksen käyttämiselle vertailuperusteena palveluhankinnassa ei ole julkisia hankintoja koskevissa oikeusohjeissa asetettu estettä. Tässä tapauksessa hankintayksiköllä on ollut erityisen painavia syitä vertailla tarjottujen henkilöiden pätevyyttä. Kokemusta voidaan käyttää sekä vähimmäisvaatimuksena että vertailuperusteena.

Hankintayksikkö on riittävällä tarkkuudella esittänyt Reaktor Innovations Oy:n tarjouksen sisältämät tarjousten vertailussa käytetyt tiedot siten, että tarjoajan liikesalaisuuksina pitämillä tarjouksen osilla ja liitteillä ei ole merkitystä hankintamenettelyn oikeellisuuden arvioinnissa siten, että tiedon antamatta jättäminen kyseisistä asiakirjoista vaarantaisi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisen. Valittajan pyyntö tiedon antamisesta valituksessa mainituista asiakirjoista tulee hylätä.

Valittajan vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että kun hankintayksikön mukaan tarjouspyynnön toteutussuunnitelman eri osiot olivat keskenään samanarvoiset, ja kun kustakin kohdasta (a–d) sai neljäsosan toteutussuunnitelman kokonaispisteistä, olisi tarjousvertailu pitänyt myös sanallisesti perustella ja pisteyttää osioittain. Tarjousvertailussa neljälle pisteytysosiolle on, enemmälti vertailuperusteita avaamatta, erittelemättä tai perustelematta ja lähes arviointiperusteisiin a–d viittaamatta annettu toteutussuunnitelmasta kolmelle viidestä vertaillusta tarjouksesta kokonaispistemääränä 15, yhdelle 12 pistettä ja voittaneelle tarjoajalle 25 pistettä. Kokonaispiste-ero valittajan ja voittaneen tarjouksen välillä on ollut vain 4,64 pistettä. Vähäinenkin toteutussuunnitelman pisteytyksen uudelleenarviointi olisi johtanut siihen, että valittaja olisi voittanut tarjouskilpailun virheettömässä menettelyssä.

Se, että tarjousvertailussa tarjoajien todetaan kuvanneen tarjouksessaan jotain asiaa, ei voine olla mikään perustelu. Tarjousvertailu ei sisällä valittajan eikä voittaneen tarjouksen osalta perusteluja siitä, miten on arvioitu vertailuperusteen mukainen töiden organisointi ja tiimin osaamisen kehittyminen. Lisäksi vertailusta puuttuu kokonaan osion a pisteytys. Epäselväksi on jäänyt, millä perusteella valittajan toteutussuunnitelma on arvioitu 40 prosenttia voittanutta heikommaksi ja mikä on ollut kunkin osion pisteytys ja perustelut pisteytykselle.

Vertailussa ei ole myöskään osion b osalta perusteltu valittajan tarjouksen pisteytystä. Valittajan tarjouksen voidaan todeta täyttäneen siinä esitetyssä muodossaan juuri SCRUM-menetelmän pääkriteerit. Toisin kuin hankintayksikkö on esittänyt, valittajan tarjous ei ole sisältänyt pelkkää tuotelistausta, vaan kaikki ehdotetut teknologiat ja niiden käyttötarkoitus on perusteltu asiayhteyteen liittyen.

Kaikki tarjoajat ovat jo tarjouksissaan sitoutuneet hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä annettuun aikatauluun, eikä siitä ole valittajan näkemyksen mukaan ollut mahdollista edes poiketa. Kaikki tarjoajat ovat jo tarjousta jättäessään arvioineet kykenevänsä suorittamaan tehtävän aikataulussa, koska se on sisältynyt hankinnan määrittelyyn.

Hankintapäätöksestä puuttuu myös kohtien c ja d osalta pisteytyksen perustelu. Tältä osin vertailuperusteena on ollut käytännössä tarjoajan kokemus, joka on arvioitu kertaalleen jo soveltuvuusvaatimuksena ja vertailuperusteena laatukriteerin "Henkilöiden kokemus" osalta. Tarjouspyynnön laadullisia vertailuperusteita eli toteutussuunnitelmaa ja henkilöiden kokemusta voidaan pitää osittain päällekkäisinä vertailuperusteina. Valittajan toteutussuunnitelmassa on yksityiskohtaisesti kerrottu, miten tarjoaja voi aiemman kokemuksensa avulla vähentää riskejä. Hankintapäätös on jäänyt valittajan osalta perustelematta.

Henkilöiden kokemuksen sekoittumisella ja päällekkäisyydellä on ollut merkitystä lopputuloksen kannalta, kun henkilöstöä koskevien vähimmäisvaatimusten lisäksi kokemus on ollut vertailuperusteena henkilöiden kokemuksen, 35 prosenttia, enimmillään 35 pistettä, lisäksi myös toteutussuunnitelmassa.

Voittaneen tarjoajan tarjous on pisteytetty henkilöresurssien osalta siten, että kaikki henkilöresurssit ovat saaneet vertailussa maksimipisteet kaikkien osaamisalueiden ja osatekijöiden sekä tarjottujen asiantuntijoiden osalta. Tarjoajilla ei ole ollut mahdollisuutta selvittää, onko tarjousvertailu toimitettu oikein, koska sitä ei ole, päinvastoin kuin tarjousten hylkäystä koskevat päätökset, perusteltu mitenkään. Lisäksi pelkkä tarjoajan itse ilmoittamien pistetietojen vienti lomakkeelta 10 ei täytä hankintapäätöksen perustelemisvelvollisuutta. Hankintayksikkö on arvioinut, tarkistanut ja perustellut tarjoajien kokemustiedot soveltuvuuden arviointivaiheessa, mutta jättänyt mitä ilmeisimmin arvioimatta ja perustelematta kokemustiedot vertailuvaiheessa, vedoten perusteiltaan ristiriitaisella tavalla oikeuteensa luottaa tarjoajien antamiin tietoihin. Vertailusta ei ole käynyt selväksi, miten tarjouksia on vertailtu kunkin vertailuperusteen osalta ja mihin piste-erot ovat perustuneet.

Voittaneen tarjoajan tarjousta koskevien asiakirjojen luovuttamatta jättäminen on avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteiden vastaista. Mikäli voittaneen tarjouksen henkilöiden kokemusta koskevissa asiakirjoissa on tarjoajan asiakkaiden luottamuksellisia referenssitietoja ja/tai tarjoajan henkilöstön salassa pidettäviä henkilötietoja, tällaiset tiedot ovat peitettävissä ja asiakirjat mainituin peitemerkinnöin luovutettavissa ammatti- tai liikesalaisuuden estämättä.

Hylättyjä tarjouksia koskevista hankintapäätöksen perusteluista käy ilmi, että hankintayksikkö ei ole katsonut perustelluksi luottaa ainakaan näiden hylättyjen tarjousten osalta tarjoajien antamiin, henkilöstöä koskeviin tietoihin. Hankintayksikkö ei ole pitänyt näiden tarjoajien henkilöstöä koskevia tietoja salassa pidettävinä. Voittaneen tarjoajan osalta hankintayksikkö on sen sijaan todennut, että sillä ei ole ollut mitään syytä epäillä tarjoajan antamien tietojen oikeellisuutta.

Toteutussuunnitelma perustuu tarjouspyynnössä kuvattuihin spesifikaatioihin, jolloin itse toteutussuunnitelma ei käytännössä sisällä enää erityistä innovaatiota tai salassa pidettävää. Ainoa mahdollisesti salassa pidettäväksi osioksi katsottava osuus voisi olla toteutussuunnitelman kohta 3 "Eri teknologioiden soveltuvuus käytännön toteutuksessa". Voittaneen tarjoajan pyydetyt tarjousasiakirjat eivät sisällä salassa pidettäviä tietoja, jotka voisivat aiheuttaa taloudellista vahinkoa. Valittaja on valmis luovuttamaan omat tarjousasiakirjansa vastaavin perustein.

Hankintayksikkö on hankintasäännösten vastaisesti ryhtynyt hankintasopimuksen täytäntöönpanoon ja tehnyt hankintasopimuksen.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyynnössä ja hankintapäätöksessä on selkeästi erotettu tarjoajan kokemukseen perustuva osaaminen kehittäjätiiminä ja toisaalta yksittäisten henkilöiden osaaminen.

Tarjoajat ovat jo etukäteen tienneet, kuinka tarjoukset tullaan vertailemaan. Vertailuperusteet on määritelty sangen tarkasti verrattaessa muihin vastaavantyyppisiin julkisiin hankintoihin. Tarjouspyynnössä on todettu, että toteutussuunnitelma arvioidaan kokonaisuutena siten, että vertailukohdat a–d ovat keskenään samanarvoiset. Hankintayksikön ei ole ollut tarkoituskaan pisteyttää osioita a–d erikseen. Päätelmä pisteiden jakautumisesta neljään osioon on valittajan itsensä keksimä. Jälkikäteisiä painotuksia ei voi enää tarjousten vertailuvaiheessa tehdä.

Tarjouspyynnössä on kerrottu, kuinka henkilöiden kokemusta arvioidaan. Tarjouskilpailussa kehittäjäryhmän osaamisen arviointi on perustunut osaamismittariin. Tarjoajan on tullut täyttää jokaisesta kehittäjäryhmän jäsenestä sarake Excel-taulukkoon, joka laskee kehittäjäryhmän osaamispisteet automaattisesti. Tarjoaja on pystynyt siis kokeilemaan itse ja näkemään, millaiset pisteet eri kokoonpanot tuottivat. Tarjoaja pystyi siten konkreettisesti näkemään, millaisella ryhmällä se pystyy saamaan parhaat osaamispisteet.

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön, vaan hankintayksikkö on tehnyt voittaneen tarjoajan kanssa väliaikaisen sopimuksen asian markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi.

Toteutussuunnitelmien sisällöt voivat olla hyvinkin erilaisia, jolloin esimerkiksi laadukkaalla toteutussuunnitelmalla voi olla yritykselle sellaista taloudellista arvoa, jota voi perustellusti pitää tarjoajan liike- ja ammattisalaisuutena ja tällaisen tiedon joutuminen kilpailijoiden tietoon voisi antaa näille kilpailuetua. Hylättyjen tarjousten osalta hylkäysten perusteena on ollut se, että tietoja siitä, että tarjottu henkilö täyttää asetetut vähimmäisvaatimukset, ei ole pystytty varmentamaan tarjoajien ansioluetteloista, kun taas voittaneen tarjoajan antamat tiedot pystyttiin varmentamaan ansioluetteloista tarjouspyynnön mukaisesti.

Hankintayksikkö on paljoksunut valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen määrää.

Kuultava Reaktor Innovations Oy on esittänyt, että toteutussuunnitelma sisältää sen palveluprosessi-innovaatioita koskevia luottamuksellisia tietoja, jotka ovat yrityksen liiketoiminnan kannalta kriittisiä. Toteutussuunnitelma on sovitettu ja räätälöity yksityiskohtien osalta hankintayksikön tarpeisiin, mutta samat yrityksen kehittämät ja jalostamat menetelmät ja prosessit, samoin kuin koko palvelukonseptin resepti, ovat käytössä myös muissa yrityksen asiakkuuksissa yksityisellä ja julkisella sektorilla. Henkilöiden osaamisen ohella juuri menetelmät ja prosessit osoittavat tarjoajien välillä olevat laatuerot.

Reaktor Innovations Oy on jo antanut suostumuksensa tarjousvertailussa käytetyn tarjouksen liitteen 10 paljastamiseen valittajalle siten, että asiantuntijoiden nimet on peitetty. Yhtiön käsityksen mukaan hankintayksikkö on jo toimittanut kyseisen liitteen valittajalle. Liitteestä näkyy yhtiön kehittäjäryhmään tarjoamien henkilöiden kokemus ja pisteet. Yhtiö suostuu myös siihen, että sen tarjouksen liitteenä 11 ollut toteutussuunnitelma toimitetaan valittajalle siten, että kaksi ensimmäistä sivua ovat näkyvissä ja loput peitettyinä, kuitenkin siten, että myös kahdella ensimmäisellä sivulla mainitut yhtiön projektitiimin jäsenten nimet ja asiakkaiden nimet on peitetty.

Hankintayksikölle asetettu velvoite sähköistää ylioppilastutkinto perustuu hallitusohjelmassa asetettuun velvoitteeseen hyödyntää tieto- ja viestintätekniikkaa osana ylioppilastutkintoa. Tutkinnon sähköistämisen aikataulu on sellainen, että ensimmäiset sähköiset ylioppilaskokeet tehdään syksyllä 2016 ja koko tutkinto sähköisesti vuonna 2019. Koska asetettu aikataulu on haasteellinen, hankintayksikön on täytynyt tehdä Reaktor Innovations Oy:n kanssa väliaikainen sopimus töiden aloittamiseksi.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Tiedon antaminen asiakirjasta

Valittaja on pyytänyt, että sille toimitetaan jäljennökset voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjasta sekä sen liitteistä 6–11 ja 12.1–12.7.

Hankintayksikkö on toimittanut kyseiset tarjousasiakirjat markkinaoikeudelle. Asiassa on siten tämän valittajan esittämän pyynnön osalta kysymys oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 §:ssä tarkoitetun oikeudenkäyntiasiakirjan saamisedellytyksistä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (jäljempänä julkisuuslaki) tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin jättää antamatta muun ohella julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan tai avustajallaan ei ole oikeutta julkisessa hankinnassa toisen ehdokkaan tai tarjoajan liike- tai ammattisalaisuutta koskeviin tietoihin. Tieto tarjousten vertailussa käytettävästä hinnasta ja muusta tekijästä on kuitenkin aina annettava.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on toimittanut voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteen 10 ("Henkilöiden tiedot ja pisteytys") siten, että henkilöiden nimet on peitetty. Lisäksi markkinaoikeus on toimittanut valittajalle voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteen 11 julkisen version. Hankintayksikkö on hankintapäätöksen liitteenä toimittanut valittajalle tiedon tarjousten vertailusta, josta käy ilmi tiedot vertailussa käytetyistä tekijöistä.

Kun otetaan huomioon se, mitä jäljempänä on lausuttu soveltuvuusvaatimuksista, vertailuperusteista ja tarjousten vertailusta, tarjouksessa olevilla liikesalaisuuksiksi ilmoitetuilla tiedoilla ei ole ollut merkitystä asian käsittelyssä markkinaoikeudessa. Tähän nähden markkinaoikeus katsoo, ettei tiedon antamatta jättäminen valittajan vaatimista voitaneen tarjoajan liikesalaisuuksinaan pitämistä tarjousasiakirjoista vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista. Näin ollen valittajien esittämä pyyntö tiedon antamisesta asiakirjasta on hylättävä.

Pääasiaratkaisun perustelut

Sovellettavat säännökset

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 21 §:n 1 momentin mukaan lain 16 §:n 2 kohdassa tarkoitetun EU-kynnysarvon ylittäviin liitteen A palveluhankintoihin tulevat sovellettaviksi hankintalain säännökset lukuun ottamatta 9 luvun säännöksiä. Hankintaan ei siten sovelleta hankintayksikön vastineessa mainittua, hankintalain 9 lukuun sisältyvää, hankintalain 72 §:n 1 momenttia, jossa säädetään tarjouksen valinnasta EU-kynnysarvot alittavissa hankinnoissa.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on muun ohella oltava tarjoajien teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita tarjoajan on tätä varten toimitettava. Momentin 7 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on muun ohella oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 52 §:n mukaan tarjoajien soveltuvuus on arvioitava ennen tarjousten vertailua.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi muun ohella esittää tarjoajien ammatillista pätevyyttä koskevia vaatimuksia sekä vaatia tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen.

Hankintalain 59 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa osoittamaan teknisen suorituskykynsä ja ammatillisen pätevyytensä muun ohella todistuksella palvelun suorittamisesta vastaavien henkilöiden ammatillisesta pätevyydestä.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan muun ohella käyttää laatua ja hintaa. Pykälän 3 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat muun ohella ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Hankintailmoitus ja tarjouspyyntö

Hankintailmoituksen mukaan hankinnan kohde on "Sähköisen ylioppilaskokeen kehittäjäryhmä". Hankintailmoituksen mukaan hankinta koskee ohjelmistosuunnittelu- ja ohjelmointipalveluita seuraavasti: "hankitaan kehittäjäryhmä, joka Ylioppilastutkintolautakunnan Digabi-projektin ohjauksessa toteuttaa sähköiseen ylioppilastutkintoon tarvittavan järjestelmän."

Tarjouspyynnön liitteen 1 ("Hankinnan kohteen kuvaus") kohdassa 3 on muun ohella ilmoitettu seuraavaa:

"Kehittäjäryhmään nimettäville henkilöille on asetettu vähimmäisvaatimuksia. Vaatimukset on selvitetty tarkemmin tarjouspyynnön erityisesti liitteessä 10 Henkilöiden tiedot ja pisteytys, sekä henkilömäärälle on asetettu vaatimuksia myös tarjouspyynnön liitteessä 2 Tarjoajaa koskevat soveltuvuusvaatimukset."

Tarjouspyynnön liitteen 2 ("Tarjoajaa koskevat soveltuvuusvaatimukset") kohdan 6 ("Tekninen ja ammatillinen pätevyys") alakohdassa "henkilöresurssit" on kehittäjäryhmän vähimmäisedellytyksenä ollut kuuden ja enintään kymmenen henkilön kokoonpano. Mainitun kohdan mukaan palvelua tuottavat henkilöt on tullut nimetä tarjouspyynnön liitteessä 10 ja heistä on tullut antaa tiedot tarjouspyynnön liitteellä 9. Tarjouspyynnön liitteenä 10 olleella välilehdellä "Tehtäväroolit" on rooleittain asetettu erilaisia osaamiseen ja osaamistasoon liittyviä vaatimuksia kehittäjäryhmään nimettäville henkilöille. Tarjouspyynnön liitteen 10 välilehdellä "Kokemus" on ilmoitettu neljä eri kokemustasoa kuvauksineen ja kertoimineen nollasta yhteen.

Valintaperusteena on tarjouspyynnön kohdan 9 ("Tarjousten valintaperusteet ja vertailu") mukaan ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Hinnan painoarvoksi on ilmoitettu 40 prosenttia ja laadun painoarvoksi 60 prosenttia. Laadun vertailuperusteiksi on ilmoitettu toteutussuunnitelma ja henkilöiden kokemus.

Tarjouspyynnön mukaan toteutussuunnitelman painoarvo on ollut 25 prosenttia. Tarjoajien on tullut laatia palvelun toteutussuunnitelmaehdotus. Sen arvioinnissa arvostetaan tarjouspyynnön mukaan seuraavia asioita:

"a) Kehittäjätiimin toimintamalli ja roolitus on suunniteltu tukemaan mahdollisimman tehokasta töiden organisointia ja tiimin osaaminen kehittyy työn tarpeiden mukaan (ks. liite 1)

b) Miten kattavasti ja selkeästi tarjoaja on esittänyt projektimenetelmän käytännön toteutuksen, ehdottamansa teknologiat sekä käytännön järjestelyt ja miten hyvin perustellut ratkaisuehdotuksestaan koituvat hyödyt sähköisen ylioppilaskokeen tietojärjestelmän kehittämiselle

c) Aikataulutus on tehokas ja projektiin soveltuva ja mahdollisimman paljon saadaan tehtyä liitteessä 1 (kohta 5.2) kuvatussa aikataulussa

d) Miten tarjoaja voi aiemman kokemuksensa avulla vähentää riskejä ja edesauttaa projektin sujuvuutta sekä helpotta tilaajan työtä palvelun laatutason, aikataulun ja työn tehokkuuden seurannassa"

Toteutussuunnitelmaa arvioidaan kokonaisuutena siten, että edellä mainitut vertailukohdat a–d ovat keskenään samanarvoiset. Vertailussa parhaaksi arvioidun tarjoajan suunnitelma saa maksimipisteet (25), ja muut tarjoajat saavat sen verran pisteitä kuin niiden arvioidaan olevan parasta suunnitelmaa heikompia. Jos kaksi suunnitelmaa arvioidaan samanarvoisiksi, tasapisteet tarjoajien välillä ovat mahdollisia."

Toisin kuin henkilöiden kokemuksen osalta, tarjouspyynnössä on nimenomaisesti ilmoitettu, että toteutussuunnitelman osalta annetut pisteet perustellaan sanallisesti.

Tarjouspyynnön mukaan henkilöiden kokemuksen painoarvo on ollut 35 prosenttia ja "vertailussa korkeimmat henkilöiden kokemuksen vertailupisteet saavat 35 pistettä". Muiden tarjousten pisteet lasketaan seuraavalla kaavalla: tarjouksen pisteet / korkeimmat pisteet x 35. Tarjoajien on tullut nimetä kehittäjätiimi tarjouspyynnön liitteeseen 10 ja täyttää tiedot kustakin henkilöstä ja näiden tehtävärooleista. Tässä yhteydessä tarjouspyynnössä on viitattu tarjouspyynnön liitteestä 10 ilmeneviin teknologioiden/osaamisalueiden pisteytyksiin, kokemustasoihin ja niiden kertoimiin (välilehdet Henkilöt ja Kokemus). Lisäksi on todettu seuraavaa:

"Välilehdellä Yhteispisteet henkilöiden pisteet lasketaan yhteen tehtävärooleittain: lasketaan yhteen kuhunkin tehtävärooliin nimettyjen henkilöiden saamat pisteet. Sen jälkeen kullekin tehtäväroolille lasketaan tähän rooliin nimettyjen henkilöiden pisteistä keskiarvo. Lopulta lasketaan yhteen kaikkien tehtäväroolien keskiarvot. Yhteenlasketuista keskiarvoista muodostuu tarjouksen vertailuperusteet tässä kriteerissä."

Tarjouspyynnön mukaan lopuksi lasketaan yhteen tarjousten hintapisteet, toteutussuunnitelmasta annetut pisteet sekä henkilöiden osaamisen ja kokemuksen pisteet.

Asian arviointi

Hankintapäätöksen mukaan hankintayksikkö on saanut määräaikaan mennessä 12 tarjousta. Hankintayksikkö on sulkenut seitsemän tarjoajaa tarjouskilpailusta. Tämän jälkeen tarjousten vertailuun on hyväksytty viisi tarjousta, joista yksi on ollut valittajan ja yksi Reaktor Innovations Oy:n.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on hankintasäännösten mukaisesti arvioinut tarjoajien soveltuvuuden ennen tarjousten vertailua.

Tarjouskilpailussa toiseksi sijoittunut valittajan tarjous on saanut hinnan osalta 33,68 pistettä, hinnaltaan halvin tarjous 40 pistettä ja hinnan osalta viimeiseksi sijoittunut ja hinnaltaan kallein voittaneen tarjoajan Reaktor Innovations Oy:n tarjous 22,28 pistettä. Viimeksi mainitun tarjoajan tarjous on saanut sekä toteutussuunnitelman että henkilöiden kokemuksen osalta täydet pisteet. Valittajan tarjous on saanut toteutumissuunnitelman osalta 15 pistettä ja henkilöiden kokemuksen osalta 28,96 pistettä. Hinnan, toteutussuunnitelman ja henkilöiden kokemuksen perusteella valittajan tarjous on saanut 77,64 ja voittaneen tarjoajan tarjous 82,28 yhteispistettä täydestä sadasta yhteispisteestä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on hankintasäännösten mukaisesti antanut tarjousvertailussa hinnalle ennalta ilmoittamansa 40 prosentin painoarvon.

Valittajan mukaan hankintayksikkö on käyttänyt ammatillista pätevyyttä koskevia soveltuvuusvaatimuksia myös laadun vertailuperusteina.

Markkinaoikeus toteaa, että soveltuvuusvaatimukset ja tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet voivat vaihdella hankinnan kohteesta riippuen. Teknisen ja ammatillisen pätevyyden osalta hankintayksiköt voivat asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankinnan toteuttamiseksi asianmukaisesti. Toisaalta sopimuksen toteuttamiseen osoitetun henkilöstön pätevyys ja kokemus voi vaikuttaa sopimuksen toteutuksen laatuun. Palveluiden toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden kokemusta ja osaamista koskevat seikat voivat hankinnasta riippuen tulla arvioitavaksi myös hankintasäännösten mukaisina ja hankinnan kohteeseen liittyvinä vertailuperusteina. Henkilöiden kokemusta ja osaamista koskevia seikkoja ei siten voida yleisesti pitää yksinomaan tarjoajien soveltuvuuteen liittyvinä tekijöinä.

Keskeistä on, että hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä on selvästi yksilöitävä, miltä osin tarjoajilta edellytettyjä ominaisuuksia ja pyydettyjä selvityksiä on tarkoitus käyttää tarjoajien soveltuvuusarvioinnissa ja miltä osin tarjousten vertailussa.

Edellä todetun perusteella ja tarjouspyyntöä kokonaisuutena arvioiden markkinaoikeus katsoo, että alalla ammattimaisesti toimivan tarjoajan on tullut tarjottujen henkilöiden pätevyysvaatimusten perusteella ja toisaalta henkilöiden kokemusta koskevasta vertailuperusteesta ymmärtää, mitä seikkoja hankintayksikkö tulee toisaalta tarjoajan soveltuvuuden ja toisaalta henkilöiden kokemusta koskevan vertailuperusteen osalta arvioimaan. Tarjoajat ovat vertailuperusteen "Henkilöiden kokemus" osalta voineet tarjouspyynnön perusteella riittävällä tavalla ennakoida, millä seikoilla on merkitystä mainitun vertailuperusteen osalta. Tätä johtopäätöstä tukee se, että asiassa saadun selvityksen perusteella hankintamenettelyyn osallistuneet 12 tarjoajaa eivät ole esittäneet hankintayksikölle kysymyksiä näiltä osin, vaikka muista tarjouspyyntöön liittyvistä seikoista on esitetty lukuisia kysymyksiä hankintayksikölle Mainittu seikka ei myöskään ole estänyt valittajaa osallistumasta tarjouskilpailuun ja hankintayksikkö on katsonut valittajan täyttäneen tarjoajien soveltuvuudelle asetetut vaatimukset.

Hankintapäätöksestä tai siihen liitetystä tarjousten vertailutaulukosta ei sinänsä ilmene, mihin tarjousten piste-erot vertailuperusteena olleen henkilöiden kokemuksen osalta perustuvat. Kun henkilöiden kokemuksesta on kuitenkin saanut pisteitä vain kokemusvuosien määrän perusteella ja tarjoaja on taulukkoa täyttäessään voinut seurata pisteiden karttumista ja kokeilla, millaisella kokoonpanolla saa parhaat pisteet, taulukossa oleva matemaattiseen kaavaan pohjautuva vertailu ei ole tältä osin, puuttuvasta sanallisesta perustelemisesta huolimatta, ollut hankintasäännöksissä tarkoitetuin tavoin virheellinen.

Valittaja on vertailuperusteena olleen toteutussuunnitelman osalta esittänyt, että se on liian yleinen ja yksilöimätön, antaen liian suuren harkintavallan hankintayksikölle.

Hankintayksikkö on toteutussuunnitelmien vertailun osalta todennut seuraavan.

Voittaneen tarjoajan on todettu kuvanneen muun ohella ryhmän toimintamallin selkeästi. SCRUM-menetelmän kuvaus on vertailun mukaan yksityiskohtainen, tiivis ja selkeä. Kyseisessä tarjouksessa on keskitytty menetelmän soveltamiseen hankintayksikön projektiin. Hyötyinä tai lisäarvoina hankintayksikön projektille on mainittu mittarit ja seurattavuus, toiminnan läpinäkyvyys, riskien vähentäminen ja web-analytiikka. Vertailun mukaan teknologiavalintoihin liittyen tarjoajan toteutussuunnitelma myös erottuu edukseen siten, että luetteloinnin sijaan on ehdotettu valintoja ja perusteltu ne. Tarjoajan aiempi kokemus välittyy muun muassa pitkälle vietynä näkemyksenä SCRUM-työskentelystä, projektin seuraamiseen käytettyjen mittarien esittelynä ja kypsänä teknologioiden arviointina. Tarjoajan suunnitelman laajuus, kattavuus, uskottavuus, oikeisiin asioihin keskittyminen sekä konkreettiset ehdotukset hankintayksikön projektille jokaisella alueella a–d nostivat suunnitelman selvästi parhaaksi.

Valittajan tarjouksen osalta on puolestaan mainittu, että kehittäjäryhmän kokoonpanon perusteet jäävät hyvin yleiselle tasolle ja vastaamatta on jäänyt useita keskeisiä kysymyksiä, jotka vaikuttavat kehittäjäryhmän toimintakykyyn. Ryhmän osaamisen kehittymistä ei ole kuvattu. Tarjoaja esittelee SCRUM-mallin lyhyesti, eikä suunnitelmassa ole kuvattu toimintamallia nimenomaan hankintayksikön projektissa. Teknologiavalintoihin liittyen menetelmäkuvaus on huolellista, ja ehdotetuissa ratkaisuissa on osin eksoottisiakin teknologioita, vaikka osin niiden soveltuvuudesta ei voitu vakuuttua. Toteutuksen kuvauksessa ehdotuksia ja lisäarvoja tai hyötyjä ei tule esiin siten kuin parhaaksi arvioidussa suunnitelmassa. Aikataulutus on kuvattu uskottavasti. Riskien arviointi ja hallintakeinot on kuvattu suppeammin kuin muissa suunnitelmissa. Suunnitelman voidaan arvioida olevan perustasoa parhaaksi arvioituun suunnitelmaan verrattuna.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätöksen perusteluista on hankintasäännöksissä edellytetyin tavoin käynyt ilmi, mihin toteutussuunnitelmien piste-erot perustuvat, eikä vertailuperusteena ollut toteutussuunnitelma ole ollut valituksessa väitetyin tavoin epämääräinen, epäselvä, tulkinnanvarainen tai soveltuvuusvaatimuksiin sekoittuva taikka henkilöiden kokemusta koskevan vertailuperusteen kanssa päällekkäinen. Hankintayksikön menettely ei ole siten ollut valittajan väittämällä tavalla virheellistä.

Hankinnan väliaikainen järjestäminen

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnasta on tehty valitus markkinaoikeuteen, hankintayksikkö voi järjestää hankinnan väliaikaisesti tilaamalla sen hankintamenettelyyn osallistuneelta tai aiemmalta toimittajalta, jollei hankintaa voida sen luonteen vuoksi lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Säännöksen esitöiden mukaan (HE 190/2009 vp s. 68) hankinnan väliaikainen järjestäminen edellyttää arviota siitä, onko hankinnan tarve välitön vai voidaanko hankinta lykätä muutoksenhaun ajaksi. Tarve hankinnan välittömälle järjestämiselle on lähtökohtaisesti esimerkiksi tilanteessa, jossa hankinnassa on kyse sellaisesta palveluhyödykkeestä, jota hankintayksikkö tarvitsee tehtäviensä hoitamisessa. Hankintayksikkö voi järjestää hankinnan väliaikaisesti muun ohella hankintamenettelyyn osallistuneelta tarjoajalta. Hankintayksikkö voi kussakin yksittäistapauksessa hankinnan luonteen huomioon ottaen valita toimittajan tarkoituksenmukaisella tavalla.

Hankintalain 93 §:n 2 momentin mukaan hankinnan väliaikainen järjestäminen ei saa estää sitä, että valittajan vaatimuksesta markkinaoikeuden päätöksellä voidaan kumota hankintayksikön päätös osaksi tai kokonaan, kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä tai velvoittaa hankintayksikkö korjaamaan virheellinen menettelynsä. Säännöksen esitöiden mukaan (HE 190/2009 vp s. 68) säännöksessä käytännössä edellytetään, että hankintayksikkö rajoittaa väliaikaisjärjestelyn päättymään tuomioistuimen antamaan ratkaisuun tai viimeistään silloin, kun virhe aiemmassa hankintamenettelyssä on muutoksenhaun johdosta annetun ratkaisun perusteella korjattu.

Hankinnan kohteena on ollut kehittäjäryhmä, joka Ylioppilastutkintolautakunnan käynnistämän Digabi-projektin ohjauksessa toteuttaa sähköiseen ylioppilastutkintoon tarvittavan järjestelmän. Markkinaoikeus toteaa, että kysymyksessä olevan hankinnan tarve on ollut välitön, eikä sitä ole voitu lykätä muutoksenhaun ajaksi. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan sopimus on tehty väliaikaisesti markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi tarjouskilpailuun osallistuneen tarjoajan kanssa. Hankintayksikön menettely ei ole siten ollut valittajan väittämällä tavalla virheellistä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan, olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Markkinaoikeus katsoo, ottaen huomioon asian laatu, laajuus ja merkitys hankintayksikölle sekä hankintayksikön oikeudenkäyntikulujen määrä suhteessa valittajan oikeudenkäyntikulujen määrään, että hankintayksikön vaatimus on määrältään kohtuullinen. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut vaatimuksen mukaan. Kohtuutonta olisi myös jos kuultava joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan kuultavan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Solita Oy:n korvaamaan Ylioppilastutkintolautakunnan oikeudenkäyntikulut 15.039,65 eurolla viivästyskorkoineen ja Reaktor Innovations Oy:n oikeudenkäyntikulut 9.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Reima Jussila ja Jukka Vanto.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 23.5.2017 taltionumero 2421.