MAO:874/14

ASIAN TAUSTA

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 17.1.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta tiesääennustepalvelujen hankinnasta ajalle 1.6.2014–31.5.2015 ja mahdolliselle optiokaudelle 1.6.2015–31.5.2016.

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 7.5.2014 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Ilmatieteen laitoksen tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 200.000 euroa.

Markkinaoikeus on 11.7.2014 antamallaan päätöksellä hylännyt Ilmatieteen laitoksen vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Foreca Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.474 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikön olisi tullut hylätä voittaneen tarjoajan poikkeuksellisen alhainen tarjous.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessaan ilmoittama hinta on ollut selvästi alhaisempi kuin palveluntarjoamisesta aiheutuvat kustannukset. Lisäksi sen nyt kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä antamassaan tarjouksessa ilmoittama hinta on ollut huomattavasti alhaisempi kuin vuonna 2010 täysin vastaavista tiesääennustepalveluista ilmoitettu tarjoushinta. Voittaneen tarjoajan vuoden 2010 tarjoushinta on ollut 188.600 euroa vuodessa ja valittajan tarjoama hinta 79.750 euroa vuodessa.

Nyt kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä voittaneen tarjoajan tarjoama kokonaishinta on ollut yhden vuoden sopimuskaudelta 70.836 euroa ja optiokaudelta 61.836 euroa. Valittajan tarjoama kokonaishinta on ollut yhden vuoden sopimuskaudelta 83.750 euroa ja optiokaudelta 87.900 euroa.

Valittaja on nyt kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä laskenut tarjoushintansa niin alas kuin on ollut mahdollista ilman, että toiminta muodostuisi tappiolliseksi. Valittajan tarjoama hinta on ollut kustannusvastaava eli kyseisellä hinnalla valittaja ei oleta tekevänsä voittoa.

Voittaneen tarjoajan noin 15 prosenttia valittajaa alhaisempi tarjoushinta ei ole voinut olla edes kustannusvastaava. Ei ole mahdollista, että voittanut tarjoaja pystyisi kattamaan tarjoamistaan palveluista aiheutuneet kustannukset tarjoamallaan hinnalla.

Voittanut tarjoaja on liikenne- ja viestintäministeriön tulosohjauksessa toimiva laitos, jonka rahoituksesta valtaosa tulee muusta kuin liiketaloudellisesta toiminnasta. Julkisten yksiköiden osallistumisella tarjoajana hankintamenettelyihin ei tule aiheuttaa kilpailun vääristymistä yksityisiin tarjoajiin nähden. Voittanutta tarjoajaa velvoittaa kilpailulain 4 a luvussa määritelty kilpailuneutraliteettivelvollisuus, joka edellyttää elinkeinotoiminnassa toimimista liiketaloudellisin periaattein, kun kilpaillaan yksityisten yritysten kanssa samoilla markkinoilla. Voittanut tarjoaja on rikkonut hinnoittelussaan kilpailuneutraliteettivelvoitettaan, koska sen tarjouksenmukainen hinnoittelu ei ole ollut kustannusvastaavaa. Kilpailu markkinoilla on vääristynyt.

Hankintayksikön olisi tullut pyytää voittaneelta tarjoajalta lisäselvitystä alhaisen tarjoushinnan takia ennen hankintapäätöksen tekoa, koska sen nyt kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä ilmoittama hinta on ollut yli 60 prosenttia alhaisempi kuin vuonna 2010. Lisäksi on ollut ilmeistä, että voittaneen tarjoajan tarjoushintaa ei ole asetettu liiketaloudellisin perustein. Syrjimättömyysvelvoitteen nojalla hankintayksikön olisi tullut suhtautua voittaneen tarjoajan alhaiseen hintaan erityisellä tarkkuudella, koska kyseessä on pääasiassa julkisin varoin toimiva yksikkö.

Mikäli hankintayksikkö olisi toiminut hankintasäännösten mukaisesti ja kohdellut tarjoajia syrjimättömällä tavalla, valittajan tarjous olisi ollut ainoa hyväksyttävä tarjous. Valittaja olisi voittanut tarjouskilpailun.

Vastine

Vaatimukset

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.748 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on saanut määräaikaan mennessä kaksi tarjousta. Valittajan tarjouksen kokonaistarjoushinta on ollut 83.750 euroa ja voittaneen tarjoajan tarjouksen kokonaistarjoushinta 70.836 euroa.

Voittaneen tarjoajan tarjoushinta ei ole ollut poikkeuksellisen alhainen. Hankintayksiköllä ei ole ollut vähäisen hintaeron eikä tarjousasiakirjojen perusteella perusteltua syytä pitää voittaneen tarjoajan tarjoushintaa poikkeuksellisen alhaisena. Hankintayksikön pitkäaikaisen kokemuksen vastaavien hankintojen kilpailuttamisesta perusteella voittaneen tarjoajan tarjoushinta ei ole ollut poikkeuksellisen alhainen.

Se, että vuonna 2010 järjestetyssä tiesääennustepalveluja koskeneessa tarjouskilpailussa voittaneen tarjoajan hintataso on poikennut nyt kysymyksessä olevan hankinnan hintatasosta, ei voi olla peruste sille, että voittaneen tarjoajan tarjoushinnan katsottaisiin olevan poikkeuksellisen alhainen.

Hankintayksikkö ei ole pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvitystä tarjouksen perusteista eikä ole hylännyt sen tarjousta poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella. Hankintayksiköllä ei ole ollut perustetta olettaa, että voittanut tarjoaja ei kykenisi toimimaan riittävän laadukkaasti tarjouksessaan ilmoittamalla hinnalla. Hankintayksiköllä ei ole myöskään ollut perusteita epäillä, että voittaneen tarjoajan tarjoama hinta olisi johtunut tarjoajan saamasta lainvastaisesta valtiontuesta. Hankintayksikkö on tarjouksen hintaa arvioidessaan menetellyt tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskevan vaatimuksen mukaisesti.

Kuultavan lausunto

Ilmatieteen laitos on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla.

Nyt kysymyksessä olevalla alalla on vuoden 2010 jälkeen tapahtunut oleellisia muutoksia, jotka ovat vaikuttaneet suoraan kustannusrakenteeseen. Vuosina 2010 ja 2014 kilpailutettujen tarjousten kustannusperusteet poikkeavat siten merkittävästi toisistaan.

Hankintayksikkö ei ole pyytänyt kuultavalta selvitystä sen tarjoaman hinnan perusteista, ja vaikka selvitystä olisikin pyydetty, olisi kuultava kyennyt luotettavalla tavalla osoittamaan kykynsä toteuttaa hankinta tarjoamallaan hinnalla. Kuultavan tarjouksen hinnoittelu on tehty liiketaloudellisin perustein. Tarjoushinta on ollut katteellinen. Kuultavan ja valittajan tarjousten ensimmäisen vuoden 15 prosentin hintaero on kilpailutuksissa normaali ja jopa pienehkö.

Hankintayksikölle hankintasäännöksissä annettu mahdollisuus hylätä tarjous valtiontukeen perustuen liittyy nimenomaisesti lainvastaiseen valtiontukeen. Kuultava ei ole saanut Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklassa määriteltyä laitonta valtiontukea.

Vastaselitys

Foreca Oy on vastaselityksessään muun ohella esittänyt, että hankintasäännökset antavat hankintayksikölle harkintavaltaa sen suhteen hylkääkö se tarjouksen, joka on hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen lainvastaisen valtiontuen vuoksi. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että hankintayksiköllä olisi oikeus valita tarjouskilpailun voittajaksi sellainen tarjous, jonka hinnan voidaan perustellusti epäillä muodostuneen huomattavan alhaiseksi laittoman valtiontuen johdosta. Mikäli hankintayksikkö tällaisessa tilanteessa valitsee sanotun tarjouksen tarjouskilpailun voittajaksi, menettely syrjii muita tarjoajia.

Hankintasäännöksiä ei voida tulkita siten, että hankintayksiköllä olisi rajaton harkintavalta tarjouksen hylkäämisen suhteen tilanteessa, jossa on perusteltuja syitä epäillä tarjoushinnan muodostuneen poikkeuksellisen alhaiseksi laittoman valtiontuen johdosta.

Lisävastine

Hankintayksikkö on antanut lisävastineen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Vaatimuksen tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 94 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden sanotussa pykälässä mainittujen hankintasäännösten vastaisesti. Sen sijaan markkinaoikeus ei ole julkista hankintaa koskevan valituksen käsittelyn yhteydessä toimivaltainen tutkimaan hankintayksikön ja tarjouskilpailuun osallistuneiden tarjoajien toiminnan ja menettelytapojen laillisuutta yleisesti eikä kilpailulainsäädäntöön liittyviä kysymyksiä.

Edellä lausutun huomioon ottaen markkinaoikeus on valituksen johdosta tutkinut sen, onko hankintayksikkö menetellyt valituksen kohteena olevassa hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Pääasiaratkaisun perustelut

Oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä. Sanotun pykälän 3 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä tarjouksen, joka on hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen tarjoajan saaman lainvastaisen valtiontuen vuoksi. Ennen hylkäämispäätöstä tarjoajalle on varattava kohtuullinen aika sen osoittamiseksi, että valtiontuki on myönnetty laillisesti.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 107 ja 108) on edellä mainitun pykälän 1 momentin osalta todettu, että poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen. Hylkäämisen tulee perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla tai muulla ehdolla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Poikkeuksellisen alhainen tarjoushinta

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on pyytänyt 14.3.2014 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia tiesääennustepalveluja koskevasta hankinnasta. Tarjouksen valintaperusteeksi on tarjouspyynnön kohdassa 4 "Tarjousten käsittely" ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteiksi laatu 60 prosentin painoarvolla ja hinta 40 prosentin painoarvolla.

Hankintayksikkö on saanut kaksi tarjousta. Voittaneen tarjoajan tarjoushinta sopimuskaudelta on ollut 70.836 euroa ja mahdolliselta optiokaudelta 61.836 euroa. Valittajan tarjoushinta sopimuskaudelta on ollut 83.750 euroa ja mahdolliselta optiokaudelta 87.900 euroa.

Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintayksikkö ei ole pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvitystä sen antaman tarjouksen perusteista eikä hankintayksikkö ole hylännyt voittaneen tarjoajan tarjousta poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella.

Hankintayksikkö on esittänyt, ettei se ole pitänyt voittaneen tarjoajan tarjoamaa kokonaishintaa poikkeuksellisen alhaisena. Tarjousten välinen hintaero on ollut ainoastaan noin 15 prosenttia, mitä ei voida pitää poikkeuksellisena. Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, ettei sillä ole ollut perusteita olettaa, ettei voittanut tarjoaja kykene toimimaan riittävän laadukkaasti tarjouksessa ilmoittamallaan hinnalla. Hankintayksikön mukaan sillä ei ole myöskään ollut perusteita epäillä, että voittaneen tarjoajan tarjoushinta olisi johtunut tarjoajan saamasta lainvastaisesta valtiontuesta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä ei edellä lausutun perusteella ole velvollisuutta hylätä tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena, hinnan mahdollisen alhaisuuden syystä riippumatta, vaan hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen arvioiko se tarjouksen muita tarjouksia alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvitystä tarjouksen perusteista eikä hylännyt tarjousta hankintalain 63 §:n perusteella hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut ja kuultavan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Foreca Oy:n korvaamaan Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen oikeudenkäyntikulut 1.748 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus velvoittaa Foreca Oy:n korvaamaan Ilmatieteen laitoksen oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen ja Olli Wikberg.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.