MAO:815/14

ASIAN TAUSTA

KL-Kuntahankinnat Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 18.2.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta terveydenhuollon hoitotarvikkeiden yhteishankinnasta ajalle 7.4.2014–6.4.2018.

KL-Kuntahankinnat Oy:n toimitusjohtaja on 25.3.2014 tekemällään hankintapäätöksellä muun ohella sulkenut Bayer Oy:n, Coloplast Oy:n, Oy SCA Hygiene Products Ab:n ja Steripolar Oy:n tarjouskilpailusta ja valinnut OneMed Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 16.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Bayer Oy, Coloplast Oy, Oy SCA Hygiene Products Ab ja Steripolar Oy (jäljempänä yhdessä valittajat) ovat vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittajat ovat toissijaisesti vaatineet, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan niille hyvitysmaksua.

Lisäksi valittajat ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön toimittamaan valittajille jäljennöksen OneMed Oy:n sekä Mediq Suomi Oy:n tarjousasiakirjoista ja niiden liitteistä mukaan lukien rivikohtaiset tuote- ja hintatiedot.

Valittajat ovat vaatineet vielä, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan niiden yhteiset arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 30.253,20 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouskilpailu on toteutettu hankintasäännösten vastaisesti, koska hankinnan kohde ei muodosta tarkoituksenmukaista kokonaisuutta vallitseva markkinatilanne sekä kilpailuolosuhteet huomioon ottaen. Tarjouspyynnön ehdot ovat myös syrjineet pienempiä ja rajallista tuotevalikoimaa edustavia yrityksiä.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia kokonaisuudesta, joka on käsittänyt terveydenhuollon hoitotarvikkeet sekä niihin liittyvät hyllytyspalvelut ja kotiinkuljetukset. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että osatarjouksia ei hyväksytä, joten tarjoajien on tullut tarjota kaikkia tarjouspyynnössä ilmoitettuja tuotteita ja edellä mainittuja palveluja. Tarjouspyyntö on koskenut myös tuotteita, joiden pakolliseksi vaatimukseksi asetettu koko on määritelty tietyn valmistajan tuotteiden kokojen mukaan sekä tuotteita, joilla on vain yksi valmistaja.

Sailab ry on sairaala- ja laboratorioalan tavarantoimittajien yhdistys, jonka jäsenistä 85 yritystä toimii hankinnan kohteeseen kuuluvien terveydenhuollon hoitotarvikkeiden markkinoilla. Näistä 85 yrityksestä ainoastaan kaksi on tuotevalikoimansa puolesta voinut kattaa hankinnan kohteena olevan tuotevalikoiman ja vastata tarjouspyynnön referenssivaatimuksiin. Yhtä tai useampaa hankinnan kohteeseen kuuluvaa tuoteryhmää edustavalla yrityksellä ei ole ollut käytännössä mahdollisuutta täyttää tarjouspyynnön pakollisia vaatimuksia.

Valittajat ovat eri yhteistyöjärjestelyin pyrkineet aikaansaamaan hankinnan kohteena olevat tuotteet kattavan valikoiman. Tarjouspyynnön pakollisten vaatimusten täyttäminen olisi edellyttänyt yhteistyötä lukuisten eri terveydenhuollon hoitotarvikkeiden alalla toimivien yritysten välillä, minkä järjestely on vaikeaa suhteellisen lyhyellä aikataululla. Tarjouskilpailuun osallistuminen olisi edellyttänyt käytännössä yhteistyötä jommankumman tarjousten vertailuun edenneen tarjoajan kanssa. Hankinnan kohtuuton laajuus on johtanut siihen, että ainoastaan markkinoilla toimivilla tukkureilla on ollut todelliset mahdollisuudet menestyä tarjouskilpailussa.

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä. Tarjouspyyntö on sisältänyt olennaisia epäselvyyksiä ja puutteita hankinnan kokonaisarvon, hankintavolyymien sekä järjestelyissä mukana olevien asiakkaiden osalta. Tämä on huomattavasti vaikeuttanut tuotteiden hinnoittelua. Tarjouspyynnön sisältämien tietojen perusteella ei ole voinut antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä on hankintasäännösten ja avoimuusperiaatteen vastaisesti laiminlyöty riittävästi yksilöidä puitejärjestelyn ostajatahot. Yhteishankintana toteutettavaan puitejärjestelyyn liittyvien hankintayksiköiden määrällä ja niihin liittyvillä tiedoilla on huomattava merkitys tarjoajalle tämän laatiessa tarjousta.

Ennalta sitoutuneiden asiakkaiden arvioitu terveydenhuollon hoitotarvikkeiden hankinnan arvo on tarjouspyynnön mukaan ollut noin neljä miljoonaa euroa. Tarjouspyynnön mukaan puitesopimukseen ja avoimeen puitejärjestelyyn voi kuitenkin myöhemmin liittyä mukaan muita kuin tarjouspyynnön liitteessä mainittuja asiakkaita. Tarjouspyyntö ei ole sisältänyt mitään tietoa näiden potentiaalisten asiakkaiden määrästä, koosta, tarvitsemista tuotteista ja hankintavolyymeistä. Myös ennalta sitoutuneiden asiakkaiden osalta tarjouspyynnössä ilmoitetut arvioidut hankintavolyymit ylittävät huomattavasti realistiset arviot.

Tarjouspyynnön valintaperusteena ollut halvin hinta ei edistä laadukkaiden hankintojen tekemistä, ja lisäksi se on ollut valittajia syrjivä, kun se yhdistetään muihin edellä mainittuihin tarjouspyynnön epäkohtiin.

Hankintapäätös on ollut puutteellisesti perusteltu. Hankintapäätöksessä on ilmoitettu ainoastaan tarjousten vertailuun edenneiden tarjoajien yhteenlasketut kokonaishinnat. Hankintapäätöksen perustelujen perusteella on ollut mahdotonta varmistua valintaperusteen oikeasta soveltamisesta.

Valittajien on hankintamenettelyn oikeellisuudesta varmistuakseen saatava tieto paitsi tarjousvertailussa olleiden tarjoajien kokonaishinnoista myös tarjousten rivikohtaisista tuotetiedoista ja yksikköhinnoista sekä muista tarjousasiakirjojen ehdoista.

Vastine

Vaatimukset

KL-kuntahankinnat Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat yhteisvastuullisesti korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 9.125 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankinnan kohteen määritteleminen kuuluu hankintayksikön harkintavaltaan eikä hankinnan kohdetta ole määritelty syrjivästi tai hankintasäännösten vastaisesti. Tarjouspyynnössä on määritelty hankinnan kohde hankintayksikön asiakkaiden todellisten laadullisten ja määrällisten tarpeiden mukaisesti.

Hankintasäädökset eivät velvoita hankintayksiköitä sallimaan osatarjouksia, vaan niiden salliminen on hankintayksikön harkintavallassa. Hankintayksikkö on päätynyt pyytämään kokonaistarjousta muun ohella siitä syystä, että osatarjousten käsittely lisää prosessikustannuksia ja useiden sopimusten ylläpitäminen taas sopimuskauden hallinnollisia kustannuksia. Lisäksi suuremman kokonaisuuden hankintahinta on pääsääntöisesti edullisempi kuin useasta osasta kootun kokonaisuuden.

Hankintayksikkö on koko hankintaprosessin ajan pyrkinyt korostamaan sitä, että tarjoajat voivat tehdä yhteistarjouksia tai käyttää alihankkijoita. Tarjoajille on myös varattu ennakkoilmoituksen julkaisusta lukien tavanomaista pidempi aika yhteistyökumppaneiden etsimiseen tai ryhmittymän muodostamiseen.

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Valittajien tarjousten puutteet eivät ole liittyneet niihin tarjouspyynnön kohtiin, joita valittajat väittävät epäselviksi tai puutteellisiksi. Myöskään puitejärjestelyä ei ole määritelty virheellisesti. Hankintasäännökset eivät edellytä, että puitejärjestelyyn olisi valittava useita toimijoita. Puitejärjestelyn osapuolina ovat koko sopimuskauden hankintayksikkö ja voittanut tarjoaja.

Hankintayksikkö on Suomen Kuntaliitto ry:n omistama yhteishankintayksikkö. Hankintasäädösten mukaan yhteishankintayksiköiden tulee harjoittaa toimintaansa suhteessa omistajina oleviin hankintayksiköihin. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu hankintayksikön asiakkaat. Tarjouspyynnössä on nimetty hankintaan jo sitoutuneet asiakkaat ja näiden arvioidut vuosiostot. Tarjouspyynnössä ei ole siten jäänyt epäselväksi puitejärjestelyn osapuolet eikä se, kenelle palveluita tulisi tarjota. Järjestelyyn todennäköisimmin osallistuvista asiakkaista on annettu riittävät tiedot tarjousten mitoittamisen ja hinnoittelun arvioinnin mahdollistamiseksi.

Hankintayksiköllä on oikeus määrittää tarjousten valintaperuste. Tarjouskilpailussa laatu on varmistettu hankinnan kohteelle asetetuilla vähimmäisvaatimuksilla.

Hankintapäätös on perusteltu hankintasäännösten mukaisesti. Hankintapäätöksessä on ilmoitettu tarjouspyynnön mukaisten tarjousten kokonaisvertailuhinnat.

Valittajien pyytämissä tiedoissa on kyse liikesalaisuuksista eikä näillä tiedoilla ole vaikutusta valittajien oikeusturvaan. Valittajilla ei ole oikeutta saada nähdäkseen sellaisia hintatietoja, joita ei ole käytetty tarjousten vertailussa.

Kuultavan lausunto

OneMed Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat yhteisvastuullisesti korvaamaan sen oikeudenkäynti- ja asianosaiskulut 37.575 eurolla viivästyskorkoineen.

Tarjouspyynnön kohde on muodostanut tarkoituksenmukaisen kokonaisuuden. Tarjouspyynnössä ei ole asetettu sellaisia ehtoja, jotka olisivat vaarantaneet tarjoajien tasavertaisen ja syrjimättömän kohtelun. Tarjouspyyntö ei ole myöskään ollut epäselvä tai puutteellinen. Halvimman hinnan käyttäminen vertailuperusteena on ollut tarkoituksenmukaista eikä hankintapäätös ole ollut epäselvä tai puutteellinen.

Valittajat eivät ole täyttäneet tarjoajille asetettuja referenssivaatimuksia eivätkä niiden tarjoukset ole olleet tarjouspyynnön mukaisia. Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajien tarjoukset tarjouskilpailusta.

OneMed Oy:n tarjouksessa ilmoitetut rivihinnat kuuluvat sen liikesalaisuuksiin, eikä niitä tule luovuttaa valittajille.

Vastaselitys

Yhteenliittymän tai alihankinnan kautta tarjoaminen ei ole ollut hankinnassa realistinen vaihtoehto. Tarjouspyynnössä on vaadittu 12 eri tuoteryhmää ja 5.000 eri tarvikenimikettä. Hankinnan kohteen tuotteet kattava ryhmittymä olisi edellyttänyt vähintään 10–12 yrityksen osallistumista ryhmittymään.

Muutoksenhaun kohteena olevassa tarjouskilpailussa on niputettu yhteen noin kymmenen aikaisemmin erikseen kilpailutettua kokonaisuutta yhdeksi hankintakokonaisuudeksi. Näin isojen kokonaisuuksien kilpailuttaminen on terveydenhuollon tarvikkeiden markkinoilla harvinaista eikä tarjoajilla ole ollut riittäviä tietoja tarjousten mitoittamiseen ja hinnoittelun arvioimisen mahdollistamiseksi. Väitteelle menettelyllä saavutettavista kustannussäästöistä ei ole tukea.

Hankintayksikön asiakkaista ei ole ollut saatavilla tietoa hankintayksikön ilmoittamasta Internet-osoitteesta. Tarjouspyynnössä on myös ilmoitettu, että asiakkaina voi olla myös hankintayhteistyösopimuksen kautta muita julkisia hankintayhteisöjä. Näin ollen mikä tahansa julkinen hankintayksikkö voi olla hankintayksikön asiakas. Sen lisäksi, että hankintayksikön asiakaskunta on jäänyt epäselväksi, tietoa ei ole myöskään annettu puitesopimukseen mahdollisesti myöhemmin sitoutuvista ostajista tai näiden potilasmääristä tai asukasluvuista. Epätietoisuutta on lisännyt entisestään se, että hankintayksikön yleisten sopimusehtojen mukaan sen asiakkaiden ei tarvitse sitoutua yhteishankintaan koko sopimuskauden ajaksi.

Puitejärjestelyä on käytetty hankintasäännösten vastaisesti kilpailua vääristävällä, rajoittavalla ja estävällä tavalla. Tarjouspyynnön mukainen puitejärjestely ei täytä hankintasäännösten vaatimusta puitesopimuksen tekemisestä alkuperäisten osapuolten kesken. Tarjouspyynnön perusteella ei ole ollut mahdollista välittömästi identifioida ketkä ovat puitesopimuksen ostajia. Tarjouspyynnön puitejärjestely on paitsi kansallisten hankintasäännösten myös hankintadirektiivin ja avoimuusperiaatteen vastainen.

Muut kirjelmät

KL-Kuntahankinnat Oy on lisävastineissaan esittänyt muun ohella, ettei asiassa valituksen johdosta varsinaisesti ole edes kysymys siitä, ettei tarjouskilpailuun osallistuneilla tarjoajilla, valittajat mukaan lukien, olisi ollut tarvittavat ja riittävät tiedot tarjouksen tekemistä varten.

Hankintayksikön päätös hankkia kokonaistarjouksen perusteella sekä tarvikkeita että tarvikehankintaan liittyviä palveluja on tosin kaventanut potentiaalisten tarjoajien määrää. Kilpailua on kuitenkin syntynyt, eikä hankintayksikkö ole ylittänyt harkintavaltaansa.

Lisäksi puitejärjestelyyn liittyvistä hankintayksiköistä on tarjouskilpailussa ilmoitettu parhaat mahdolliset tiedot, mitä hankintayksiköllä on ollut saatavissa tarjouskilpailun käynnistämishetkellä. Hankinnan volyymin osalta annetut arviot ovat olleet realistista ja tarjoajat ovat niiden perusteella pystyneet antamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnössä on myös selvästi ilmoitettu, että sitoutuminen vain määräajaksi sopimuskaudesta johtuu siitä, että asiakkailla on ennestään voimassa olevia hankintasopimuksia ja ne siirtyvät käyttämään puitesopimusta sitä mukaa kuin nämä ennestään voimassa olevat sopimukset päättyvät. Yhteishankintayksiköiden tekemät puitejärjestelyt eivät ole täysin avoimia kaikille hankintayksiköille, sillä hankintasäädösten mukaan yhteishankintayksiköt voivat myydä palvelujaan vain omistajilleen.

Tarjouspyynnössä ei ole viitattu KL-Kuntahankinnat Oy:n yleisiin ehtoihin yhteishankinnoissa, vaan niin sanottuihin JYSE-ehtoihin. Hankintayksikön hankintaan sitoutuneet asiakkaat eivät siten voi väärinkäyttää puitejärjestelyä irtautumalla puitesopimuksesta kesken sopimuskauden ja järjestämällä samoista tuotteista oman tarjouskilpailunsa.

OneMed Oy on antanut lisälausuman.

Valittajat ovat muun ohella esittäneet, että tarjoajille asetetut referenssivaatimukset ovat olleet kohtuuttomia ja syrjiviä.

Tarjouspyyntöä ei voida pitää riittävän täsmällisenä silläkään perusteella, että hankintayksikkö esittämällään tavoin voisi myydä palvelujaan vain omistajilleen, ottaen erityisesti huomioon, että tarjouspyynnön mukaan hankintayksikön asiakkaana voivat olla myös muut yksiköt, kuten esimerkiksi evankelis-luterilainen kirkko sekä ortodoksinen kirkko.

Hankintapäätöksen tekemisen jälkeen usea kunta on ilmoittanut joutuvansa liittymään nyt esillä olevaan puitesopimukseen. Näistä kunnista ei ole ollut mainintaa tarjouspyynnössä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Tiedon antaminen asiakirjasta

Valittajat ovat vaatineet, että niille on toimitettava jäljennökset OneMed Oy:n ja Mediq Suomi Oy:n tarjousasiakirjoista ja niiden liitteistä mukaan lukien rivikohtaiset tuote- ja hintatiedot.

Hankintayksikkö on toimittanut kyseisten tarjoajien tarjoukset markkinaoikeudelle. Asiassa on siten tämän valittajien esittämän vaatimuksen osalta kysymys oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 §:ssä tarkoitetun oikeudenkäyntiasiakirjan saamisedellytyksistä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (jäljempänä julkisuuslaki) tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin jättää antamatta julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 tai 6 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan tai avustajallaan ei ole oikeutta julkisessa hankinnassa toisen ehdokkaan tai tarjoajan liike- tai ammattisalaisuutta koskeviin tietoihin. Tieto tarjousten vertailussa käytettävästä hinnasta ja muusta tekijästä on kuitenkin aina annettava.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajille on toimitettu muiden tarjoajien tarjoukset siltä osin kuin niiden ei ole ilmoitettu sisältävän liikesalaisuuksia mukaan lukien vertailussa käytetyt hinnat. Kun otetaan huomioon se, mitä markkinaoikeus jäljempänä toteaa hankintamenettelyn virheellisyydestä, tarjouksissa olevilla liikesalaisuuksiksi ilmoitetuilla tiedoilla ei ole ollut merkitystä asian käsittelyssä markkinaoikeudessa. Tähän nähden markkinaoikeus katsoo, ettei tiedon antamatta jättäminen valittajien vaatimista ja tarjouskilpailuun osallistuneiden tarjoajien liikesalaisuuksinaan pitämistä tarjousasiakirjoista vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista. Näin ollen valittajien esittämä vaatimus tiedon antamisesta asiakirjasta on hylättävä.

Pääasiaratkaisun perustelut

Hankinnan kohteen määrittely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 2 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota tavaroita, palveluita ja rakennusurakointia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti ja suunnitelmallisesti sekä mahdollisimman tarkoituksenmukaisina kokonaisuuksina ympäristönäkökohdat huomioon ottaen. Hankintatoimintaan liittyvien hallinnollisten tehtävien vähentämiseksi hankintayksiköt voivat käyttää puitejärjestelyjä sekä tehdä yhteishankintoja tai hyödyntää muita yhteistyömahdollisuuksia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on muun ohella oltava hankinnan kohteen määrittely.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaan oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeittensa mukaisesti ja laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon vaatimus tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Hankinnan kohteelle tarjouspyynnössä asetettavien vaatimusten tulee edellä lausutun perusteella olla hankinnan kannalta perusteltuja eivätkä mainitut vaatimukset saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia terveydenhuollon hoitotarvikkeiden yhteishankinnasta. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että hankinnan kohteena ovat kaikki ne hoitotarvikkeet, jotka ovat sisältyneet tarjouspyynnössä lueteltuun 12 tuoteryhmään. Hankittavat tuotteet on yksilöity tarkemmin tarjouspyynnön hintaliitteellä, jossa on ilmoitettu 496 eri tuotenimikettä. Tarjouspyynnön mukaan terveydenhuollon hoitotarvikkeet on määritelty Sailab-tarvikenimikkeistön perusteella. Lisäksi tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoajan on tarjottava hyllytyspalvelua ja kotiinkuljetusta. Tarjouspyynnössä on vielä ilmoitettu, että hankintayksikkö valitsee yhden sopimustoimittajan eikä osatarjouksia hyväksytä.

Hankintapäätöksen mukaan hankintamenettelyyn on osallistunut kuusi tarjoajaa. Päätöksen mukaan kaksi tarjoajaa on täyttänyt tarjouspyynnössä asetetut soveltuvuusedellytykset ja niiden tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön mukaisia.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalainsäädännössä ei edellytetä osatarjousten sallimista. Hankintayksikkö on perustellut hankinnan kohteen määrittelyä ja sitä, että osatarjouksia ei hankinnassa sallita muun ohella sillä, että osatarjousten käsittely lisää prosessikustannuksia ja useiden sopimusten ylläpitäminen sopimuskauden hallinnollisia kustannuksia. Lisäksi hankintayksikkö on esittänyt, että suuremman kokonaisuuden hankintahinta on pääsääntöisesti edullisempi kuin useasta osasta kootun kokonaisuuden.

Hankinnan kohteena olleet hoitotarvikkeet sekä hyllytys- ja kotiinkuljetuspalvelut ovat muodostaneet sinänsä laajan, mutta yhteneväisen hankintakokonaisuuden. Markkinaoikeus toteaa lisäksi, ettei hankintamenettelyssä ole kielletty alihankinnan käyttämistä ja tarjoajat ovat voineet osallistua hankintaan myös ryhmittymänä. Hankintamenettelyssä on saatu kaksi tarjousta, jotka ovat täyttäneet tarjouspyynnön vaatimukset. Hankintayksikkö ei käsillä olevissa olosuhteissa ole laiminlyönyt velvollisuuttaan käyttää hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet. Ottaen edelleen huomioon hankintayksikön edellä esittämät taloudellisuuteen ja tarkoituksenmukaisuuteen liittyvät perusteet markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole ylittänyt sillä hankinnan kohteen määrittelyn osalta olevaa harkintavaltaa päättäessään hankkia kysymyksessä olevat tavarat ja palvelut yhtenä kokonaisuutena.

Hankinnan kohteen määrittelystä markkinaoikeus toteaa lisäksi, että hankintalain 44 §:n 1 momentista ilmenevällä tavalla teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun ja tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa. Asiassa ei ole nyt käynyt ilmi, että pakolliseksi vaatimukseksi asetettu koko olisi määritelty joidenkin tuotteiden kohdalla tietyn valmistajan tuotteiden mukaan sillä tavalla, että tämä olisi estänyt valittajien mahdollisuuden menestyä tarjouskilpailussa.

Hankinnan laajuus

Valittajat ovat esittäneet muun ohella, että hankinnan kokonaisarvo on tarjouspyynnössä jätetty hankintasäännösten vastaisesti avoimeksi, koska tarjouspyynnön mukaan puitesopimukseen voi tarjouspyynnön liitteessä 1 ilmoitettujen puitejärjestelyyn ilmoittautuneiden asiakkaiden lisäksi liittyä myös muita KL-Kuntahankinnat Oy:n asiakkaita, joiden piiri on huomattavan laaja.

Hankintalain 31 §:n 2 momentin mukaan puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä puitejärjestelyn alkuperäisten osapuolten kesken. Pykälän 2 momentin mukaan puitejärjestelyn ehtoihin ei saa tehdä huomattavia muutoksia sen voimassaoloaikana.

Säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 81) on todettu, että järjestelyssä mukana olevista hankintayksiköistä ja niiden sopimusaikana todennäköisesti tekemistä hankinnoista tulisi antaa jo hankinnasta ilmoitettaessa riittävät tiedot.

Hankintalain 31 § perustuu julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY (hankintadirektiivi) puitejärjestelyjä koskevaan 32 artiklaan, jonka 2 kohdan 1 kappaleen mukaan tehdäkseen puitejärjestelyn hankintaviranomaisen on noudatettava kaikissa menettelyn vaiheissa sanotussa direktiivissä tarkoitettuja sääntöjä puitejärjestelyyn perustuvien hankintasopimusten tekoon saakka.

Sanotun kohdan 2 kappaleen mukaan puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset tehdään 3 ja 4 kohdassa säädettyjä menettelyjä noudattaen. Menettelyjä noudatetaan ainoastaan niiden hankintaviranomaisten ja taloudellisten toimijoiden välillä, jotka ovat puitejärjestelyn alkuperäisiä osapuolia.

Hankintayksikkö on viitannut asiassa julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2014/24/EU (uusi hankintadirektiivi) ja siihen, että puitejärjestelyä koskevat säännökset poikkeavat sisällöltään voimassa olevan hankintadirektiivin edellä viitatusta artiklasta.

Uuden hankintadirektiivin puitejärjestelyjä koskevan 33 artiklan 2 kohdan 1 kappaleen mukaan puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä sanotussa kohdassa sekä 3 ja 4 kohdassa säädettyjä menettelyjä noudattaen. Sanotun kohdan 2 kappaleen mukaan kyseisiä menettelyjä voidaan soveltaa ainoastaan sellaisten hankintaviranomaisten, jotka on selvästi yksilöity tätä varten tarjouskilpailukutsussa tai kiinnostuksen vahvistamispyynnössä, ja sellaisten toimijoiden välillä, jotka olivat puitejärjestelyn osapuolia sitä tehtäessä.

Uuden hankintadirektiivin johdanto-osan 60 kappaleessa on todettu, että puitejärjestelyt ovat hyvin yleisesti käytetty väline, jota pidetään tehokkaana hankintamenetelmänä koko Euroopassa. Sen vuoksi tämä väline olisi säilytettävä pitkälti sellaisenaan. On kuitenkin tarpeen selkeyttää joitakin näkökohtia, erityisesti sitä, että hankintaviranomaiset, joita puitejärjestelyssä ei mainita, eivät saisi käyttää tätä välinettä. Sitä varten hankintaviranomaiset, jotka ovat tietyn puitejärjestelyn osapuolina alusta alkaen, olisi ilmoitettava selkeästi joko nimeltä tai muulla keinoin, esimerkiksi viittaamalla tiettyyn hankintaviranomaisten ryhmään selkeästi rajatulla maantieteellisellä alueella, jotta asianomaiset hankintaviranomaiset voidaan tunnistaa helposti ja yksiselitteisesti. Puitejärjestelyn ei myöskään pitäisi olla avoin uusille talouden toimijoille sen jälkeen, kun se on tehty.

Uutta hankintadirektiiviä ei kuitenkaan ole vielä saatettu Suomessa kansallisesti voimaan. Sanotun direktiivin 90 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 18.4.2016.

Oikeuskäytännössä on edellä mainitun kysymyksen osalta katsottu, että puitejärjestelyyn liittyvien tietojen ilmoittamisen hankintasäännösten mukaisuutta arvioitaessa on merkitystä annettava sille, onko hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä annettu tarjoajille riittävät tiedot tarjousten laatimisessa tarvittavien seikkojen arvioimiseksi.

Tarjouspyynnössä on kohdassa "hankintayksikön esittely" muun ohella ilmoitettu, että KL-Kuntahankinnat Oy on hankintalain 11 §:n tarkoittama Suomen Kuntaliitto ry:n omistama yhteishankintayksikkö, joka vastaa koko kunta-alan kattavien hankintojen kilpailuttamisesta. Kyseisen tarjouspyynnön kohdan mukaan kuntahankinnat muun ohella järjestää hankintalain 31 §:n mukaisia puitejärjestelykilpailutuksia ja kilpailuttaa puitesopimuksia avoimina puitejärjestelyinä, joka mahdollistaa sen, että puitejärjestelyyn voi liittyä tarjouspyynnössä mainittuja asiakkaita koko sopimuskauden aikana. Kuntahankintojen asiakkaita ovat tarjouspyynnön mukaan suomalaiset kunnat, kuntayhtymät, hankintarenkaat, kunnalliset liikelaitokset sekä kuntien omistamat konserniyhtiöt. Tarjouspyynnön mukaan asiakkaina voi hankintayhteistyösopimuksen kautta olla myös muita julkisia hankintayksiköitä kuten Keva sekä Suomen evankelisluterilaisen kirkon ja ortodoksisen kirkon organisaatioita.

Tarjouspyynnön kohdan "hankinnan taustaa" mukaan hankintaan ennalta sitoutuneet asiakkaat ja tuoteryhmät, joista asiakkaat tilaavat tuotteita, on ilmoitettu tarjouspyynnön liitteellä 1. Sanotussa liitteessä sitoutuneiksi asiakkaiksi on ilmoitettu Keski-Suomen sairaanhoitopiiri, Lapinlahden kunta, Parkanon kaupunki ja Sastamalan kaupunki. Liitteessä on ilmoitettu kunkin asiakkaan arvioidut vuosiostot sekä tarkentavia tietoja siitä, milloin Keski-Suomen sairaanhoitopiiri liittyy puitesopimukseen eri tuoteryhmissä voimassaolevien sopimustensa vuoksi. Tarjouspyynnön mukaan etukäteen sitoutuneiden asiakkaiden arvioitu terveydenhuollon hoitotarvikkeiden hankinnan arvo on noin 4.000.000 euroa vuodessa. Kyseisen tarjouspyynnön kohdan mukaan puitesopimukseen ja avoimeen puitejärjestelyyn voi liittyä myöhemminkin mukaan myös muita kuin liitteessä mainittuja asiakkaita.

Markkinaoikeus toteaa, että yhteishankintana toteutettavaan puitejärjestelyyn liittyvien hankintayksiköiden määrällä ja niihin liittyvillä muilla tiedoilla voi olla merkitystä tarjoajalle tämän laatiessa tarjoustaan. Näin ollen järjestelyssä mukana olevat hankintayksiköt tulee lähtökohtaisesti yksilöidä mahdollisimman tarkasti jo hankinnasta ilmoitettaessa.

Nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa tarjouspyynnössä yksilöimättömille tahoille on varattu mahdollisuus liittyä puitesopimukseen sopimuskauden aikana. Tarjouspyyntö on sisältänyt järjestelyssä mukana olevien hankintayksiköiden ja hankinnan laajuuden osalta epävarmuutta edellä sanotusta seikasta johtuen. Tarjouspyynnössä on kuitenkin nimetty hankintaan jo sitoutuneet hankintayksiköt ja ilmoitettu niiden arvioidut vuosiostot. Kaikki tarjoajat ovat antaneet tarjouksensa samojen tarjouspyynnössä annettujen tietojen perusteella eikä hankintamenettely tällä perusteella ole muodostunut epätasapuoliseksi tai syrjiväksi.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä mainitusta hankinnan laajuuteen liittyvästä epävarmuudesta huolimatta hankintayksikön ei voimassa olevan lainsäädännön perusteella ole käsillä olevassa tilanteessa katsottava menetelleen julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti tarjouspyyntöä laatiessaan.

Valittajien sulkeminen tarjouskilpailusta

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp, s. 100) on lain 56 §:n osalta todettu, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien vaatimusten asettamisessa. Menettelyyn voidaan puuttua vain tilanteissa, joissa vaatimukset eivät liity ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla vaarannetaan ehdokkaiden tai tarjoajien tasapuolista kohtelua. Siten hankintayksikkö voi halutessaan edellyttää myös esimerkiksi lakisääteistä ammatillista pätevyyttä korkeampaa pätevyyttä. Tarjoajien valinnassa käytettävien perusteiden on kuitenkin oltava suhteellisia, puolueettomia ja perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta.

Hankintalain 59 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa osoittamaan teknisen suorituskykynsä ja ammatillisen pätevyytensä toimittamalla luettelon viimeksi kuluneen enintään kolmen vuoden aikana toteutetuista tärkeimmistä tavarantoimituksista tai palveluista arvoineen, ajankohtineen ja vastaanottajatietoineen.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 103) mukaan referenssejä koskevien selvitysten vaatimisessa ja niihin perustuvien ehdokkaiden tai tarjoajien teknistä kapasiteettia koskevissa vaatimuksissa tulee ottaa huomioon referenssien merkitys hankinnan kohteen kannalta.

Tarjouspyynnössä on edellytetty kahta referenssiä viimeisen kolmen vuoden ajalta. Tarjouspyynnön liitteen 2a mukaan molempien referenssien on tullut sisältää hankinnan kohteena olevia tuoteryhmiä ja tarvikkeita. Kyseisen liitteen mukaan referenssin on tullut sisältää vähintään kahdeksan eri tuoteryhmää ja niihin kuuluvia tarvikkeita. Tuoteryhmien ja tarvikkeiden osalta referensseiltä on edellytetty yli 200.000 euron vuosiarvoa. Lisäksi toisen referenssin on tullut sisältää hyllytyspalvelua.

Markkinaoikeus katsoo, että sanotut referenssivaatimukset ovat liittyneet kysymyksessä olevaan hankintaan ja ne ovat siten olleet perusteltuja hankinnan kohteen kannalta. Referenssivaatimukset ovat sinänsä olleet korkeat, mutta markkinaoikeus katsoo, ettei niitä kuitenkaan ole kysymyksessä olevan hankinnan arvo ja laajuus eri hoitotarvikkeiden osalta huomioon ottaen pidettävä suhteellisuuden vaatimuksen vastaisina. Hankintayksikkö ei näin ollen ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti kysymyksessä olevia soveltuvuusvaatimuksia asettaessaan.

Hankintapäätöksen valittajien poissulkemista koskevista liitteistä käy Bayer Oy:n (liite 3), Oy SCA Hygiene Products Ab:n (liite 5) ja Steripolar Oy:n (liite 6) osalta ilmi, että sanottujen yhtiöiden ilmoittamat referenssit sisältävät ainoastaan yhden tuoteryhmän vaaditun kahdeksan sijaan. Lisäksi mikään Bayer Oy:n ja Oy SCA Hygiene Products Ab:n ilmoittamista referensseistä ei sanottujen liitteiden mukaan sisällä vaadittua hyllytyspalvelua.

Hankintapäätöksen liitteestä 4 käy puolestaan ilmi, että Coloplast Oy on tarjouksessaan ilmoittanut, ettei se täytä soveltuvuusvaatimuksia. Liitteestä käy ilmi edelleen, että Coloplast Oy:n ilmoittama myynnin arvo jää alle vähimmäisvaatimuksen ja että molemmat sanotun yhtiön ilmoittamista referensseistä sisältävät ainoastaan kaksi tuoteryhmää vaaditun kahdeksan sijaan. Kumpikaan ilmoitetuista referensseistä ei sisällä myöskään vaadittua hyllytyspalvelua.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa esitetyn selvityksen mukaan yksikään valittajayhtiöistä ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä asetettuja soveltuvuusvaatimuksia. Valittajat eivät sinänsä ole edes esittäneet, että niiden tarjoukset olisivat täyttäneet tarjouspyynnössä asetetut soveltuvuusvaatimukset tai ettei päätöstä tältä osin olisi perusteltu asianmukaisesti. Hankintayksikkö ei näin ollen ole menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajien tarjoukset tarjouskilpailusta.

Edellä hankintayksikön menettelyn hankintasäännösten mukaisuudesta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajien esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittajat saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittajat on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Kohtuutonta olisi myös, jos kuultava joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittajat on siten lisäksi velvoitettava korvaamaan kuultavan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää Bayer Oy:n, Coloplast Oy:n, Oy SCA Hygiene Products Ab:n ja Steripolar Oy:n vaatimuksen tiedon antamisesta asiakirjasta.

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Bayer Oy:n, Coloplast Oy:n, Oy SCA Hygiene Products Ab:n ja Steripolar Oy:n yhteisvastuullisesti korvaamaan KL-Kuntahankinnat Oy:n oikeudenkäyntikulut 9.125 eurolla ja Onemed Oy:n oikeudenkäyntikulut 10.000 eurolla molemmat määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Sanna Holkeri ja Hannamaria Nurminen.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu täytäntöönpanokieltopäätöksen osalta korkeimmassa hallinto-oikeudessa 11.6.2015 taltionumero 1639.

Asia on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 17.11.2016 taltionumero 4480.