MAO:799/14

ASIAN TAUSTA

Espoon kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 22.5.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella ja 25.5.2013 julkaistulla lisätietoilmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta vakuutuspalvelujen hankinnasta 1.1.2014 alkavalle, toistaiseksi voimassa olevalle sopimuskaudelle.

Espoon kaupungin strategia ja talous -yksikön rahoitusjohtaja on 28.8.2013 tekemällään hankintapäätöksellä § 31 sulkenut If Vahinkovakuutusyhtiö Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta kaikkien hankinnan osa-alueiden osalta sekä valinnut hankinnan osa-alueen 1 b, henkilövakuutukset osalta toimittajaksi LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiön ja varatoimittajaksi Pohjola Vakuutus Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 12 miljoonaa euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä muuten pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

If Vahinkovakuutusyhtiö Oy (jäljempänä myös If) on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen osa-alueen 1 b, henkilövakuutukset osalta kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on sulkenut Ifin tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena ja hyväksynyt voittaneen tarjoajan tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen tarjousten vertailuun.

Ifin tarjous on ollut sekä tarjouspyynnön sanamuodon että tarkoituksen mukainen. If on tarjouspyynnön mukaisesti nimenomaisesti todennut tarjouksessaan, että tarjotut vakuutusratkaisut ovat saatettavissa voimaan kokonaan uusina vakuutuksina. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että tarjotun vakuutuksen on alettava kokonaan uutena vakuutuksena tai että vakuutus on laskettava kokonaan uutena vakuutuksena. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään ilmoitettu, että vain sellainen vakuutustarjous hyväksytään, jossa vakuutusmaksun laskenta alkaa kuin uudessa vakuutuksessa ilman aikaisemman vakuutusratkaisun vaikutusta.

Tarjouspyynnön ilmaisussa "vakuutusratkaisun tulee olla saatettavissa voimaan kokonaan uutena vakuutuksena" on ollut kysymys hankittavalle vakuutusratkaisulle asetetusta teknisestä vaatimuksesta. Tarjotulla vakuutusratkaisulla on tullut olla se vakuutustekninen ominaisuus, että ratkaisu on ollut voitava saattaa voimaan uutena vakuutuksena. Tämän vaatimuksen Ifin tarjoama vakuutus on täyttänyt, mikä on myös todettu Ifin tarjouksessa.

Hankintapäätöksen mukaan Ifin tarjous ei ole ollut vertailukelpoinen muiden tarjousten kanssa. Kuitenkaan lukemattomissa muissa vakuutusten kilpailutuksissa vastaavalla tavalla laskettuja tarjouksia ei ole pidetty vertailukelvottomina, vaan tarjousten vertailu on pystytty toteuttamaan ilman, että tarjoajien yhdenvertainen kohtelu olisi vaarantunut. Vastaavalla tavalla laskettu tarjous on myös usein valittu.

Vastuu mahdollisista tarjouspyynnön epäselvyyksistä ja tulkinnanvaraisuuksista on hankintayksiköllä. Ifin tarjouksen hylkääminen on ollut tarjoajan kannalta ennalta arvaamatonta ottaen huomioon tarjouspyynnön sanamuoto ja aikaisemmin vakuutuskilpailutuksissa noudatettu käytäntö.

Ifin tarjous ei ole sisältänyt varaumia eikä se ole ollut ehdollinen, vaan tarjous on kokonaisuudessaan ollut Ifiä sitova. Ifin tarjous on myös ollut kokonaistaloudellisesti edullisin.

Hankintayksikön olisi tullut sulkea voittaneen tarjoajan tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen on tullut olla sitovana voimassa 31.12.2013 saakka. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on vapaaehtoisten henkilövakuutusten osalta ilmoitettu, että tarjous on voimassa 18.7.2013 saakka. Tarjous ei siten ole ollut voimassa tarjouspyynnössä esitetyn vaatimuksen mukaisesti 31.12.2013 saakka, eikä se ole ollut voimassa myöskään hankintapäätöstä tehtäessä.

Vastine

Vaatimukset

Espoon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.600 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintamenettely on ollut kaikilta osin kaikkia tarjoajia kohtaan tasapuolista ja syrjimätöntä. Hankintamenettelyn perustana on ollut avoimuus. Tarjouspyyntö on ollut selkeä ja yksiselitteinen.

Tarjouspyynnössä on nimenomaisesti ilmoitettu, että tarjousta pyydetään vuoden 2014 maksuperusteen mukaisesti ja että ensimmäisen vakuutuskauden tulee alkaa 1.1.2014. Tarjouspyynnön mukaan tarjotun vakuutusratkaisun on tullut olla sellainen, että se voidaan saattaa voimaan uutena vakuutuksena 1.1.2014 alkaen ilman aiemmin voimassa olleen vakuutusratkaisun vaikutusta. Tarjouspyynnön mukaan tarjous ei ole saanut olla ehdollinen eikä se ole saanut sisältää varaumia.

Tarjouspyynnön vaatimus on johtunut siitä, että hankintamenettelyn aikana hankintayksiköllä on ollut voimassa oleva lakisääteinen tapaturmavakuutus. Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa vakuutus on ollut vuodesta 2002 saakka voimassa valittajayhtiössä. Voimassaolevan vakuutusratkaisun vuosittaiseen maksutasoon vaikuttavat sopimussuhteen aikana toteutuneet vahingot ja muun muassa vakuutusyhtiön ennakkoon keräämät toteutuneiden tai vielä tapahtumattomien vahinkojen varaukset. Muilla vakuutusyhtiöillä ei ole tietoa voimassaolevan vakuutuksen tarkemmasta sisällöstä tai maksuhistoriasta.

Vakuutuskilpailutuksen tarkoituksena on ollut hankkia kokonaan uusi vakuutusratkaisu. Tämä on merkinnyt sitä, että voimassa ollut vakuutus on kilpailutuksen johdosta päättynyt 31.12.2013, ja vakuutuksen varauksia puretaan kolmen vuoden jälkiseurannan aikana. Tarjouspyynnön yksityiskohtaisilla vaatimuksilla on haluttu varmistaa kaikkien tarjoajien tasapuolinen ja yhdenvertainen kohtelu, koska muut vakuutusyhtiöt voivat tarjota vain uutena alkavaa vakuutusratkaisua. Ne eivät voi hyödyntää tai muutoinkaan perustaa tarjoustaan voimassaolevan vakuutusratkaisun jatkumiseen tai sen aikana toteutuneeseen vahinkomenoon tai huomioida senhetkisen vakuutusyhtiön sopimusaikanaan keräämien maksujen ja varausten tai niiden purkamisen mahdollisia maksuvaikutuksia tulevien vuosien maksuihin. Edellyttämällä, että tarjoajien tulee tarjota vakuutuspalvelua ilman aiemman vakuutuksen vaikutusta, on hankintayksikön senhetkisen sopimuskumppanin ja muiden potentiaalisten markkinoilla toimivien palveluntarjoajien kilpailunedellytykset pyritty yhdenmukaistamaan.

Tarjouspyynnössä asetettu vaatimus on ollut selkeä, suhteellinen ja tasapuolinen. Lisäksi vaatimus on ollut markkinoilla toimiville palveluntarjoajille helposti ymmärrettävä sekä sisällöltään että tarkoitukseltaan. Hankintayksikön on tullut perustaa kaikki hankintamenettelyn aikana tehtävät ratkaisut julkaistuun tarjouspyyntöön ja saatuihin tarjouksiin. Alan muissa tarjouskilpailussa noudatetut menettelyt eivät ole saaneet vaikuttaa hankintayksikön ratkaisuihin. Lisäksi 11.4.2013 käydyssä teknisessä vuoropuhelussa kullekin tarjoajalle on ilmoitettu, että kilpailutuksella haetaan täysin uutta vakuutusratkaisua ja että voimassa ollut vakuutus päätetään.

Valittajan tarjouksessa on todettu, että "Tarjoamamme vakuutusratkaisut ovat haluttaessa saatettavissa voimaan kokonaan uusina vakuutuksina. Tällöin vakuutusmaksu lasketaan vuoden 2014 maksuperusteiden mukaan, kuten alkava vakuutus lasketaan. Alkavan vakuutusratkaisun maksutaso on todennäköisesti tarjouksessa lasketusta maksutasosta merkittävästi poikkeava." Valittajan tarjouksen sanamuoto on osoittanut selkeästi, että valittaja ei ole halunnut suoraan tarjota tai edes sitoutua uutena alkavaan vakuutusratkaisuun, vaan se on ainoastaan todennut sellaisen olevan maksutasoltaan merkittävästi tarjouksesta poikkeava. Tätä maksutasoa ei kuitenkaan ole ilmoitettu tarjouksessa. Valittajan tarjoama vakuutusratkaisu ja esitetyt laskelmat ovat perustuneet sillä hetkellä voimassa olleen vakuutusratkaisun jatkumiseen. Valittajan tarjouslaskelma ei siten ole koskenut tarjouspyynnössä pyydettyä, uutena alkavaa vakuutusratkaisua.

Valittajan tarjouksessa on myös todettu, että "Mikäli vakuutuksenottaja haluaa alkavan vakuutusratkaisun 1.1.2014 alkaen, tulee tästä ilmoittaa vakuutusyhtiölle viimeistään 30.11.2013. Tässä tapauksessa nyt voimassaolevat vakuutukset päätetään 31.12.2013 ja niihin sovelletaan maksuperusteen mukaista run off -seurantaa, mikäli niihin sellainen on sisältynyt. Vaihtoehtojen vertailun helpottamiseksi on tarjouksen erillisellä liitteellä esitetty esimerkkilaskelmia vakuutusmaksujen kehityksestä olettaen, että tarkastelujaksolla sattuu vakava tapaturma tai ei."

Valittajan tarjouksen sanamuoto on edellä mainituilta osin ollut selkeästi ehdollinen ja sisältänyt varaumia. Valittaja on edellyttänyt, että hankintayksikön tulee tarjouskilpailun jälkeen määräajassa pyytää uutena alkavaa vakuutusratkaisua, jonka maksutaso kuitenkin olisi merkittävästi jotain muuta kuin mitä tarjouksessa on ilmoitettu. Lisäksi valittaja on asettanut edellytykseksi voimassa olleen vakuutusratkaisun päättämisen 31.12.2013 siihen mahdollisesti sisältyvine run off

-seurantoineen. Tarjouksessa ei ole otettu kantaa siihen, miten ja minkä sisältöisenä tällaista ehdollista vakuutusratkaisua voitaisiin verrata muihin tarjouksiin jälkikäteen ja tarjoajan edellyttämän, viimeistään 30.11.2013 tehtävän ilmoituksen jälkeen, kun tarjousaika ja kilpailutusmenettely ovat joka tapauksessa päättyneet jo ennen kyseistä ajankohtaa.

Valittajan tarjouksen sanamuodot ja tarjouksessa olleet varaumat ovat johtaneet siihen, että tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Valittajan tarjous ei ole tosiasiallisesti sisältänyt vertailukelpoista vakuutusratkaisua, jota olisi voitu yhdenvertaisesti ja tasapuolisesti vertailla muiden tarjousten kanssa.

Valittajan tarjouksen sanamuoto on mahdollistanut vakuutuksen voimaansaattamisen uutena tai vanhana. Tarjous on siten ollut tarjouspyynnön vastainen, koska tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjous tulee antaa uutena vakuutuksena ilman aiemmin voimassa olleen vakuutusratkaisun vaikutusta. Hankintayksiköllä on siten ollut velvollisuus sulkea valittajan tarjous tarjouskilpailusta.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Tarjouksen sivulla 1 on ilmoitettu, että tarjous on tarjouspyynnön mukaisesti kokonaisuudessaan voimassa 31.12.2013 saakka.

Kuultavien lausunnot

LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

If on laskenut tarjouksensa tarjouspyynnön vastaisesti voimassa olleen vakuutusratkaisunsa pohjalta hyödyntäen vakuutusratkaisun maksutasoon vaikuttavaa voimassa olleen vakuutuksen tarkempaa sisältöä ja maksuhistoriaa. Muilla tarjoajilla ei ole ollut tarjouslaskennassaan käytettävissä kyseistä tietoja, eikä Ifin tarjous eri perusteilla laskettuna siten ole ollut vertailukelpoinen muiden tarjousten kanssa. Hankintayksikön tarkoituksena on ollut tarjouspyynnössä esitetyin tavoin hankkia kokonaan uusi vakuutusratkaisu, minkä vuoksi tarjoajia on pyydetty laskemaan tarjouksensa maksutaso ilman aiemmin voimassa olleen vakuutusratkaisun vaikutusta. Vaatimukset on ilmaistu tarjouspyynnössä selkeästi ja alalla toimijoille helposti ymmärrettävällä tavalla, eikä niissä ole ollut kyse pelkästään teknisestä yksityiskohdasta.

Ifin tarjous on ollut ehdollinen ja sisältänyt varaumia. If on edellyttänyt, että hankintayksikön tulisi tarjouskilpailun jälkeen määräajassa pyytää uutena alkavaa vakuutusratkaisua, jonka maksutaso tarjouksen mukaisesti olisi kuitenkin merkittävästi jotain muuta kuin mitä tarjouksessa on ilmoitettu. Lisäksi If on asettanut edellytykseksi voimassaolevan vakuutusratkaisun päättämisen 31.12.2013 siihen mahdollisesti sisältyvine run off -seurantoineen.

Ifin vakuutusratkaisulle ilmoittama voimassa olleen vakuutusratkaisun perusteella laskettu hinta ei ole ollut vertailukelpoinen muiden pyydetyn mukaisesti laskettujen tarjousten kanssa, eikä tarjottu vakuutusratkaisu ole ollut saatettavissa voimaan kokonaan uutena vakuutuksena, vaan uutena voimaan saatettavasta ratkaisusta olisi pitänyt pyytää Ifiltä erillinen tarjous. Tarjouksessa ei ole kerrottu, mikä uutena voimaansaatettavan vakuutuksen maksutaso olisi. Näin ollen If ei ole antanut tarjouksessaan pyydetylle uudelle vakuutusratkaisulle lainkaan hintaa, jota olisi ollut mahdollista vertailla muiden tarjousten kanssa.

LähiTapiolan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen. Tarjouksen sivulla 1 on todettu, että tarjous on kokonaisuudessaan kaikkien

osa-alueiden osalta voimassa 31.12.2013 saakka. Vapaaehtoisia henkilövakuutuksia koskevaan osaan on epähuomiossa jäänyt virheellinen päivämäärä tarjouksen voimassaololle. Tarjousta ei ole tämän kirjoitusvirheen perusteella voitu katsoa tarjouspyynnön vastaiseksi.

Pohjola Vakuutus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 500 eurolla viivästyskorkoineen.

Tarjouspyyntö on ollut selkeä ja yksiselitteinen sekä laadittu tavalla, joka huomioi tarjoajien tasapuolisen kohtelun ja tarjousten vertailukelpoisuuden.

Tarjouspyynnössä on yksiselitteisesti edellytetty, että tarjoaja tekee tarjouslaskelmat lakisääteisen tapaturmavakuutuksen vakuutusmaksuista vuosille 2014−2023 siten, että ensimmäinen vakuutuskausi alkaa 1.1.2014. Aikaisempia vakuutuskausia ei näin ollen ole saanut sisällyttää tarjouslaskelmiin. Hankintayksikkö on lisäksi tarjouspyynnössä edellyttänyt, että tarjotun vakuutusratkaisun tulee olla saatettavissa voimaan kokonaan uutena vakuutuksena tarjouspyynnön mukaisilla maksuperusteilla ilman aiemmin voimassa olleen vakuutusratkaisun vaikutusta. Näin ollen tarjotun vakuutusratkaisun on tullut joka tapauksessa olla sisällöltään sellainen, ettei voimassa oleva vakuutusratkaisu vaikuta tarjotun ratkaisun sisältöön. Kyseinen vaatimus ei siten ole ollut vakuutuksen teknistä toteutusta koskeva vaatimus.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajien on tullut tehdä tarjouslaskelmat "kokonaan uutena alkavana vakuutuksena". Mikäli hankintayksikön tarkoitus olisi ollut, että myös jatkuva vakuutusratkaisu olisi vertailussa mukana, olisi vertailun tasapuolisuuden vuoksi myös jatkuvan vakuutuksen jälkiseurannan maksuvaikutus tullut huomioida kaikkien yhtiöiden osalta sellaisena kuin se toteutuisi vakuutusyhtiön vaihtuessa. Ellei tätä maksuvaikutusta huomioida, on tarjouspyyntö muita vakuutusyhtiöitä syrjivä senhetkisen vakuuttajan eduksi.

Ifin tarjous ei ole sisältänyt lainkaan vertailukelpoista laskelmaa alkavan lakisääteisen tapaturmavakuutuksen vakuutusmaksusta. Lisäksi tarjous on sisältänyt vakuutusmaksua koskevan varauman. Ifin tarjouksessa on todettu, että vakuutusratkaisut ovat haluttaessa saatettavissa voimaan uusina vakuutuksina. Tämä on kuitenkin edellyttänyt ilmoitusta vakuutusyhtiölle. Lisäksi tarjouksessa on todettu, että vakuutusratkaisun maksutaso on todennäköisesti tarjouksessa lasketusta maksutasosta merkittävästi poikkeava. Vakuutusmaksu on siten ollut avoin muutoksille.

Hankintayksikkö on menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden ja tarjouspyynnön mukaisesti sulkiessaan Ifin tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että tarjouslaskennalle hankintapäätöksessä asetetut vaatimukset eivät ole olleet tapaturmavakuutuslain, eivätkä siten koko hankinnan kannalta perusteltuja. Hankintamenettely on ollut tapaturmavakuutuslain mukaisen hinnoitteluvapauden vastainen ja hankintasäännösten vastaisesti rajoittanut perusteettomasti kilpailua. Hankintamenettely on syrjinyt Ifiä, eikä se ole ollut omiaan selvittämään, mikä tarjouksista on hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti edullisin.

Lakisääteisen tapaturmavakuutuksen hinnoittelu perustuu tapaturmavakuutuslain 35 §:ään ja vakuutusyhtiön sen nojalla vahvistamiin maksuperusteisiin. Tapaturmavakuutuslaki on pakottavaa lainsäädäntöä. Se, miten kukin yhtiö huomioi vahinkohistoriaa tarjouslaskennassaan, on yhtiön ja sen maksuperusteiden alainen asia, johon hankintayksikkö ei voi tarjouspyynnöllään vaikuttaa. Maksuperuste on tapaturmavakuutuslain edellyttämä, vakuutusyhtiötä sitova dokumentti, joka kuvaa sitä, miten maksun laskennan tulee tapahtua. Maksuperustetta tulee soveltaa samalla tavoin jokaiseen hinnoittelutapaukseen, eikä hankintayksikön laatima tarjouspyyntö voi vaikuttaa sen soveltamiseen.

Vahinkohistorian katkaiseminen ja alkavana laskeminen ei sinänsä ole suoranaisesti lain vastaista. Sen on perustuttava kuitenkin vakuutusyhtiön omaan harkintaan, sen oman hinnoitteluvapauden puitteissa.

Nyt kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä omaksuttu ajatus siitä, että lakisääteisen tapaturmavakuutuksen hankinta merkitsisi aina vakuutuksen tilastohistorian katkaisua, on selkeästi ristiriidassa tapaturmavakuutuslain erikoismaksuisia vakuutuksia koskevien hinnoitteluperiaatteiden kanssa. Koko erikoismaksujärjestelmän tarkoituksena on edistää työturvallisuustyötä ja luoda taloudellinen kannustin työtapaturmien torjunnalle. Tämän tavoitteen mukaista ei ole se, että hinnoittelun pohjana oleva vahinkotilasto aina kilpailutustilanteessa ikään kuin pyyhkiytyy pois ja hinnoittelu alkaa uudelleen puhtaalta pöydältä.

If on tarjonnut alkavana laskettuja vakuutuksia tarjouskilpailuissa muun muassa vuonna 2013. Tällöin alkavana laskemiseen on kuitenkin ollut joitakin erityisiä perusteita ja se on ollut asiakkaan edun mukaista. Nyt kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä alkavana laskeminen ei olisi ollut asiakkaan edun mukaista. Tämän vuoksi If ei ole sellaista myöskään tarjonnut.

Niin sanottu jatkuvana laskeminen ei tuo senhetkiselle vakuutusyhtiölle suinkaan automaattisesti erityistä etua, vaan usein se voi olla myös tarjoajalle vertailussa haitallista.

Koska tarjousten laskennalle asetetut vaatimukset eivät ole olleet hankinnan kannalta perusteltuja, hankintamenettelyn avulla ei ole myöskään voitu selvittää, mikä tarjouksista on hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti edullisin. Jos hankintapäätöksessä mainittu toteutuisi ja hankintayksikkö hyväksyisi vain maksunlaskennan kannalta uutena alkavat vakuutukset, hankintayksikkö ei voisi koskaan valita vaihtoehtoa, missä vakuutusmaksun laskenta jatkuu aikaisempaa tilastohistoriaa hyödyntäen. Kilpailutus johtaisi siis aina uutena alkavaan vakuutukseen, jossa ei olisi huomioitu aikaisempaa vahinkohistoriaa.

Tapaturmavakuutusten kilpailutuksissa on ollut tavanomaista, että uusi yhtiö, tai senhetkinen yhtiö alkavaa vakuutusta tarjotessaan, käyttää tarjouksessaan niin sanottua vahinkomenon porrastusta. Myös nyt kysymyksessä olevassa tarjouspyynnössä on esitetty vahinkomenon porrastus. Vaikka jatkuvassa vakuutuksessa keskeneräisten vahinkojen varaus on hieman erilainen kuin alkavassa, se ei merkitse tarjousten vertailukelvottomuutta. Senhetkisellä vakuutusyhtiöllä on alusta asti laskelmallaan myös suurempi korvausmeno, joka vastaa keskeneräisten vahinkojen varausta. Tarjoukset ovat tällöin erittäin hyvin vertailukelpoisia. Näin suoritettu tarjousten vertailu on ollut vakuutusmarkkinoilla täysin vakiintunut käytäntö.

Kilpailutuksen kohteena ovat olleet vakuutuspalvelut 1.1.2014 alkaen. Ifin vuodesta 2014 alkaen tarjoaman ratkaisun sisällöllä ei ole mitään vaikutusta jälkiseurantamaksujen määrään, joka perustuu 31.12.2013 päättyneeseen vakuutusratkaisuun. Ifin tarjouksessa ei ole ollut vakuutusmaksua koskevaa varausta, eikä maksu ole ollut avoin muutoksille.

If on tarjonnut jatkuvaa vakuutusratkaisua, koska se tässä tapauksessa on yhtiön käsityksen mukaan ollut asiakkaan edun mukaista. If on kuitenkin jättänyt tarjouspyynnön mukaisesti asiakkaalle option aloittaa kausi alkavana vakuutusratkaisuna. If ei ole esittänyt alkavan vakuutusratkaisun vakuutusmaksua tarjouksessa, koska sen käsityksen mukaan tarjouspyyntö on mahdollistanut sanamuotonsa mukaisesti myös jatkuvan vakuutusratkaisun tarjoamisen.

Tarjouspyynnössä on todettu muun ohella seuravaa: "Tarjouslaskennassanne ensimmäinen vakuutuskausi tulee alkaa 1.1.2014. Tarjotun vakuutusratkaisun tulee olla saatettavissa voimaan uutena vakuutuksena ilman aiemmin voimassa olleen vakuutusratkaisun vaikutusta." Kyseinen vaatimus ei ole liittynyt millään tavoin siihen, miten vahinkohistoriaa tulisi huomioida tarjousta laskettaessa, vaan se on liittynyt ainoastaan siihen, miltä aikajaksolta hankintayksikkö haluaa vakuutusmaksulaskelmat esitettävän.

Muut kirjelmät

Espoon kaupunki on antamassaan lisävastineessa todennut muun ohella, että tarjouspyynnön liitteenä ovat olleet vakiintuneen käytännön mukaisesti vahinkotilastot toteutuneista vahingoista vuosilta 2008–2013. Kaikilla tarjoajilla on siten ollut yhtäläiset tiedot ja mahdollisuudet huomioida todellinen vahinkohistoria tarjouslaskennassaan.

If Vahinkovakuutusyhtiö Oy on antamassaan lisävastaselityksessä todennut muun ohella, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä, eikä se ole ollut omiaan tuottamaan vertailukelpoisia tarjouksia.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 40 §:n esitöissä (HE 50/2006 vp s. 86) on todettu muun ohella, että tarjouspyynnön tarkoituksena on hankinnan kohteen ja sen toteuttamiseen liittyvien seikkojen kuvaaminen siten, että sen perusteella saadaan lopullisia, yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia, joiden perusteella tarjouksia voidaan tasapuolisesti verrata.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä 44 ja 45 §:ssä säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta. Lisäksi valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut lakisääteistä tapaturmavakuutusta koskevien vaatimusten osalta hankintasäännösten vastainen.

Espoon kaupunki on pyytänyt tarjouksia vakuutusturvan hankkimisesta toistaiseksi voimassa olevalle sopimuskaudelle. Tarjouspyynnön mukaan hankinnan osa-alueen 1 b, henkilövakuutukset ovat muodostaneet lakisääteinen tapaturmavakuutus, yksityistapaturma- ja matkavakuutus sekä vakuutusyhtiön asiantuntijapalvelut henkilövakuutuksissa.

Tarjouspyynnön kohdan "Hankinnan kohde ja kuvaus" alakohdassa "Tarjouspyynnön tausta ja tarkoitus" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Kaupungilla ja If Vahinkovakuutusyhtiö Oy:llä on kaudelle 1.1.2010−31.12.2013 voimassa hankintalain mukaisesti kilpailutettu sopimus vakuutuspalvelujen järjestämisestä. Sopimuksen rauetessa tulee kaupungilla olla voimassa asianmukaisesti suunniteltu ja kilpailutettu uusi vakuutusturva 1.1.2014 alkaen. Siksi kaupunki kilpailuttaa nyt vakuutuksensa. Vakuutukset hankitaan toistaiseksi voimassa olevalle sopimuskaudelle. Ensimmäinen vakuutuskausi on 1.1.2014−31.12.2014."

Tarjouspyynnön kohdassa "Osatarjoukset ja vaihtoehtoiset tarjoukset" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tarjouksen on sisällettävä kaikki pyydetyt vakuutuslajit ja vaihtoehdot, tai muutoin tarjous joudutaan hylkäämään tarjouspyynnön vastaisena. Osatarjoukset eivät saa olla ehdollisia eivätkä riippuvaisia toisistaan. Vaihtoehtoisia tarjouksia ei oteta huomioon."

Tarjouspyynnön liitteen 1 b "Henkilövakuutuskorin tarjouspyyntö" kohdassa 2.1 "Lakisääteisen tapaturmavakuutuksen täsmennykset" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Pyydämme tarjoustanne vuoden 2014 maksuperusteen mukaisesti.

Tarjouslaskennassanne ensimmäinen vakuutuskausi tulee alkaa 1.1.2014. Tarjotun vakuutusratkaisun tulee olla saatettavissa voimaan kokonaan uutena vakuutuksena tarjouspyynnön mukaisilla maksuperusteilla ilman aiemmin voimassa olleen vakuutusratkaisun vaikutusta. Tarjous ei saa olla ehdollinen eikä tarjous saa sisältää varaumia.

Pyydämme selvittämään vuoden 2014 ennakkomaksun ja arvion lopullisesta vakuutusmaksusta annetuilla korvausmeno-olettamilla. Pyydämme myös vakuutusmaksuskenaariot taulukoituna Exceliin vuosilta 2014−2023."

If on tarjouksensa kohdassa 3.1 "Lakisääteinen tapaturmavakuutus" ilmoittanut muun ohella seuraavaa:

"Maksuissa on huomioitu asiakashyvitykset ja lakisääteiset lisät.

Maksut on määritetty vuoden 2014 maksuperusteiden mukaisesti.

Ennakkomaksu on laskettu tarjousta tehtäessä tiedossa olevien palkka- ja vahinkotilastojen pohjalta. Ensimmäisen vuoden lopullinen maksu lasketaan käyttäen toteutunutta palkkajakaumaa sekä vahinkotilastoa.

Tarjoamamme vakuutusratkaisut ovat haluttaessa saatettavissa voimaan kokonaan uusina vakuutuksina. Tällöin vakuutusmaksu lasketaan vuoden 2014 maksuperusteiden mukaan kuten alkava vakuutus lasketaan. Alkavan vakuutusratkaisun maksutaso on todennäköisesti tarjouksessa lasketusta maksutasosta merkittävästi poikkeava. Mikäli vakuutuksenottaja haluaa alkavan vakuutusratkaisun 1.1.2014 alkaen, tulee tästä ilmoittaa vakuutusyhtiölle viimeistään 30.11.2013. Tässä tapauksessa nyt voimassaolevat vakuutukset päätetään 31.12.2013 ja niihin sovelletaan maksuperusteen mukaista run off -seurantaa mikäli niihin sellainen on sisältynyt."

Hankintayksikkö on 28.8.2013 tekemällään hankintapäätöksellä sulkenut Ifin tarjouksen tarjouskilpailusta muun ohella hankinnan osa-alueen 1 b, henkilövakuutukset osalta. Hankintapäätöksessä on todettu Ifin tarjouksen osalta seuraavaa:

"If Vahinkovakuutusyhtiö Oy:n tarjous sisälsi tarjouspyynnön vastaisia ehtoja. Tarjousta pyydettiin vuoden 2014 maksuperusteen mukaisesti ja niin, että tarjouslaskennassa ensimmäinen vakuutuskausi alkaa 1.1.2014. Lisäksi pyydettiin, että tarjottu vakuutusratkaisu tulee olla saatettavissa voimaan kokonaan uutena vakuutuksena tarjouspyynnön mukaisilla maksuperusteilla ilman aiemmin voimassa olleen vakuutusratkaisun vaikutusta. Tarjous ei saanut olla ehdollinen eikä sisältää varaumia.

If tarjosi kuitenkin nykyiseen, heillä vuosia voimassa olleeseen vakuutukseen perustuvia maksuja. Se vahvisti, että vakuutus on saatettavissa voimaan pyynnön mukaisesti uutena, mutta alkavan vakuutusratkaisun maksutaso on todennäköisesti tarjouksessa lasketusta maksutasosta merkittävästi poikkeava.

If ei kuitenkaan kertonut, mikä uutena voimaansaatettavan vakuutuksen maksu olisi, vaan antoi esimerkkilaskelman liitteenä. If:n tarjouksessa on ilmoitettu, että tarjouksessa oleva esimerkkilaskelma ei koske pyydettyä, uutena alkavaa vakuutusta sellaisenaan, vaan uudesta vakuutuksesta ja sen maksutasosta pitäisi ilmoittaa ja sopia tarjoajan kanssa erikseen. If:n tarjous ei ole tarjouspyynnön mukainen eikä sisällöltään myöskään vertailukelpoinen muiden tarjousten kanssa.

If Vahinkovakuutusyhtiö Oy:n tarjous on näin ollen tarjouspyynnön vastaisena hylättävä ja suljettava pois tarjousten vertailusta."

Hankintayksikkö on esittänyt, että nyt kysymyksessä olevan vakuutuskilpailutuksen tarkoituksena on ollut hankkia kokonaan uusi vakuutusratkaisu ja että tarjouspyynnön yksityiskohtaisilla vaatimuksilla on haluttu varmistaa kaikkien tarjoajien tasapuolinen ja yhdenvertainen kohtelu. Hankintayksikön mukaan valittajan tarjouksen sanamuodot ja tarjouksessa olleet varaumat ovat johtaneet siihen, että tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Valittajan tarjous ei ole tosiasiallisesti sisältänyt vertailukelpoista vakuutusratkaisua, jota olisi voitu yhdenvertaisesti ja tasapuolisesti vertailla muiden tarjousten kanssa.

Valittaja on esittänyt, että sen tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen, koska siinä on nimenomaisesti todettu, että tarjotut vakuutusratkaisut ovat saatettavissa voimaan kokonaan uusina vakuutuksina. Valittajan mukaan tarjouspyynnön ilmaisussa "vakuutusratkaisun tulee olla saatettavissa voimaan kokonaan uutena vakuutuksena" on ollut kysymys vakuutusratkaisulle asetetusta teknisestä vaatimuksesta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaan oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeittensa mukaisesti ja sillä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon vaatimus tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Hankinnan kohteelle tarjouspyynnössä asetettavien vaatimusten tulee edellä lausutun perusteella olla hankinnan kannalta perusteltuja eivätkä mainitut vaatimukset saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua.

Tarjouspyynnössä on edellä todetulla tavalla lakisääteisen tapaturmavakuutuksen osalta ilmoitettu, että tarjouslaskennassa ensimmäisen vakuutuskauden tulee alkaa 1.1.2014 ja että tarjotun vakuutusratkaisun tulee olla saatettavissa voimaan kokonaan uutena vakuutuksena tarjouspyynnön mukaisilla maksuperusteilla ilman aiemmin voimassa olleen vakuutusratkaisun vaikutusta. Markkinaoikeus katsoo, että kyseinen vaatimus on ollut selkeä ja tarjoajia kohtaan tasapuolinen ja syrjimätön. Alalla ammattimaisesti toimivan tarjoajan on täytynyt tarjouspyynnön perusteella ymmärtää, että lakisääteinen tapaturmavakuutus on tullut tarjota uutena alkavana vakuutuksena tarjouspyynnön mukaisilla maksuperusteilla. Kysymys ei tältä osin ole ollut pelkästään vakuutusteknisestä vaatimuksesta. Vaatimus on kohdellut kaikkia tarjoajia tasapuolisesti, eikä se ole hankintasäännösten vastaisesti rajoittanut kilpailua. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti hankinnan kohteen määrittelyn osalta.

Tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön sisällöltään selvinä pidettävien vaatimusten mukainen. Sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella valittajan tarjouksessaan lakisääteisen tapaturmavakuutuksen osalta tarjoama vakuutusratkaisu hinnoitteluperusteineen on perustunut sillä hetkellä voimassa olleen vakuutusratkaisun jatkumiseen. Valittajan tarjous ei ole sisältänyt lainkaan tarjouspyynnössä edellytettyä, uutena alkavaa vakuutusratkaisua ja sen hinnan määräytymisen perusteita. Markkinaoikeus katsoo, että valittajan tarjous on siten ollut tarjouspyynnön sisällöltään selvinä pidettävien vaatimusten vastainen. Koska tarjousten vertailu on tarjouspyynnön liitteen 1 b "Henkilövakuutuskorin tarjouspyyntö" kohdan 6 "Tarjousten vertailukriteerit" mukaan perustunut vakuutusten kustannusvaikutuksiin, valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudessa on ollut kysymys tarjouksen sisältöön ja vertailukelpoisuuteen vaikuttavasta seikasta. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Valittaja on lisäksi esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous olisi pitänyt sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena, koska tarjous ei ole kaikilta osin ollut voimassa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla 31.12.2013 saakka.

Tarjouspyynnön mukaan tarjousaika on päättynyt 25.6.2013 ja tarjouksen on tullut olla sitovana voimassa 31.12.2013 saakka.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen sivulla 1, joka on koskenut kaikkia tarjottuja vakuutuksia, on ilmoitettu, että tarjous on kokonaisuudessaan voimassa 31.12.2013 saakka. Vapaaehtoisia henkilövakuutuksia koskeneessa tarjouksen osassa on kuitenkin ilmoitettu, että tarjous on voimassa 18.7.2013 saakka. Voittaneen tarjoajan tarjous on siten sisältänyt tarjouksen voimassaoloehdon osalta ristiriitaisia tietoja.

Ottaen huomioon, että voittanut tarjoaja on tarjouksensa ensimmäisellä sivulla, jossa on nimenomaisesti viitattu hankintayksikön kyseessä olevaa kilpailutusta koskevaan tarjouspyyntöön ilmoittamalla tarjouspyynnön numero 2238/02.08.00/2013, ilmoittanut tarjouksensa olevan kokonaisuudessaan voimassa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla 31.12.2013 saakka, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut katsoa, että tarjous on ollut voimassaoloehdon osalta tarjouspyynnön mukainen. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti, kun se on hyväksynyt voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjousvertailuun.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli hankintayksikkö ja Pohjola Vakuutus Oy joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja Pohjola Vakuutus Oy:n määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa If Vahinkovakuutusyhtiö Oy:n korvaamaan Espoon kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.600 eurolla ja Pohjola Vakuutus Oy:n oikeudenkäyntikulut 500 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Pasi Yli-Ikkelä.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.