MAO:801/14

ASIAN TAUSTA

Vaasan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 26.6.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta vakuutuspalvelujen hankinnasta 1.1.2014 alkavalle, toistaiseksi voimassa olevalle sopimuskaudelle.

Vaasan kaupunginhallituksen yleisjaosto on 16.9.2013 tekemällään hankintapäätöksellä § 133 sulkenut If Vahinkovakuutusyhtiö Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinnut lakisääteisten tapaturmavakuutusten toimittajaksi LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiön.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 1,3 miljoonaa euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

If Vahinkovakuutusyhtiö Oy (jäljempänä myös If) on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen koskien lakisääteisten tapaturmavakuutusten kilpailuttamista, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksun.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on sulkenut Ifin tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen tarjouskilpailusta.

Ifin tarjous on ollut sekä tarjouspyynnön sanamuodon että tarkoituksen mukainen. If on tarjouspyynnön mukaisesti nimenomaisesti todennut tarjouksessaan, että tarjotut vakuutusratkaisut ovat saatettavissa voimaan kokonaan uusina vakuutuksina. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että tarjotun vakuutuksen on alettava kokonaan uutena vakuutuksena tai että vakuutus on laskettava kokonaan uutena vakuutuksena. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään ilmoitettu, että vain sellainen vakuutustarjous hyväksytään, missä vakuutusmaksun laskenta alkaa kuin uudella vakuutuksella ilman aikaisemman vakuutusratkaisun vaikutusta.

Tarjouspyynnön ilmaisussa "vakuutusratkaisun tulee olla saatettavissa voimaan kokonaan uutena vakuutuksena" on ollut kysymys yhdestä hankittavalle vakuutusratkaisulle asetetusta teknisestä vaatimuksesta. Tarjotulla vakuutusratkaisulla on tullut olla se vakuutustekninen ominaisuus, että ratkaisu on voitava saattaa voimaan uutena vakuutuksena. Tämän vaatimuksen Ifin tarjoama vakuutus on täyttänyt, mikä on myös todettu Ifin tarjouksessa.

Tarjouspyynnön tulee olla syrjimätön ja tasapuolinen kaikille tarjoajille. Nykyiselle toimittajalle ei saa antaa vanhaan asiakassuhteeseen perustuvaa etua eikä tätä voida millään tavalla suosia. Ifin vaatimuksissa ei ole kysymys tästä.

Toimittajan vaihtumisesta voi aiheutua hankintayksikölle todellisia ja merkittäviä kustannuksia. Se, että aikaisempi toimittaja voi näin saada tosiasiallista hinnoitteluetua, ei ole kiellettyä, jos tämä perustuu hankintayksikön kannalta todennettavissa oleviin, olennaisiin seikkoihin. Tarjouspyynnön perusteella on selvitettävä hankintayksikölle todellisuudessa edullisin tarjous. Aikaisemmalle toimittajalle voi olla mahdollista hinnoitella palvelu muita tarjoajia edullisemmin. Tämä ei tarkoita sitä, että tarjouspyyntö tuottaisi aikaisemmalle tarjoajalle perusteetonta etua.

Lakisääteisen tapaturmavakuutuksen hinnoittelu perustuu tapaturmavakuutuslain 35 §:ään ja vakuutusyhtiön sen nojalla vahvistamiin maksuperusteisiin. Jos vakuutusmaksu tai vakuutuksen perusteella maksettavien korvausten määrä on siihen riittävän suuri, tulee myös vakuutuksenottajan oma vahinkotilasto ottaa huomioon vakuutusmaksua määrättäessä. Nyt kysymyksessä olevat vakuutukset täyttävät edellä kerrotut erikoistariffoitavuuden edellytykset.

Erikoistariffoidun vakuutuksen päättyessä esimerkiksi vakuutuksen siirtyessä toiseen vakuutusyhtiöön, syntyy aina tilanne, jossa uusi alkava vakuutus maksutasoltaan poikkeaa siitä, miten vakuutusmaksu olisi käyttäytynyt vanhan vakuutuksen jatkuessa. Senhetkisen vakuutusyhtiön on omassa hinnoittelussaan omien maksuperusteidensa rajoissa voitava arvioida, onko asiakkaan edun ja mahdollisimman riskivastaavan hinnoittelun mukaista jatkaa vakuutuksen hinnoittelua tilastohistorian katkeamatta vai aloittaa laskenta täysin alusta. Koska tämä tarjoajan arviointimahdollisuus perustuu hankintayksikön kannalta vallitseviin tosiseikkoihin ja todellisiin hankinnan kustannuksiin sekä edellä mainittuun erityislainsäädäntöön, kysymys ei ole siitä, että tarjouspyyntö tuottaisi vanhaan asiakassuhteeseen liittyvää perusteetonta etua tai että se syrjisi muita tarjoajia.

Tarjouspyynnön on taattava se, että tarjoajat pyrkivät hinnoitteluvapautensa puitteissa laskemaan hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti parhaan mahdollisen ratkaisun. Hankintayksikön on pystyttävä tarjouspyynnön perusteella vertailemaan saatuja tarjouksia niin, että tarjoajia kohdellaan tasapuolisesti ja että vertailun tulos osoittaa hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti edullisimman ratkaisun. Näin ei ole nyt tapahtunut.

Hankintayksiköiden tai niiden puolesta toimivien vakuutusmeklareiden toteuttamissa lukemattomissa vakuutusten kilpailutuksissa vastaavalla tavalla laskettuja tarjouksia ei ole pidetty vertailukelvottomina, vaan tarjousten vertailu on pystytty toteuttamaan ilman, että tarjoajien yhdenvertainen kohtelu olisi vaarantunut. Vastaavalla tavalla laskettu tarjous on myös usein valittu.

Kysymyksessä on joka tapauksessa ollut vaatimus, jonka tarkan määrittämisen olisi tullut tapahtua jo tarjouspyynnössä. Vastuu mahdollisista tarjouspyynnön epäselvyyksistä ja tulkinnanvaraisuuksista on lähtökohtaisesti hankintayksiköllä.

Ifin tarjouksen hylkääminen on ollut tarjoajan kannalta ennalta arvaamatonta ottaen huomioon tarjouspyynnössä nimenomaisesti valittu sanamuoto ja aikaisemmin vakuutuskilpailutuksissa noudatettu käytäntö. Ifin tarjous ei ole sisältänyt varaumia eikä se ole ollut ehdollinen, vaan laskettu tarjous on ollut kokonaisuudessaan Ifiä sitova. If on laskenut hankintayksikölle parhaan mahdollisen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisesti. Ifin tarjouspyynnön mukainen tarjous on ollut selkeästi kokonaistaloudellisesti edullisin.

Vastine

Vaatimukset

Vaasan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Hankintayksikön päätös sulkea Ifin tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena on ollut hankintasäännösten mukainen.

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjousta vuoden 2014 maksuperusteen mukaisesti siten, että ensimmäinen vakuutuskausi alkaa 1.1.2014. Tarjotun vakuutusratkaisun on tullut olla saatettavissa voimaan kokonaan uutena vakuutuksena tarjouspyynnön mukaisilla maksuperusteilla ilman aiemmin voimassa olleen vakuutusratkaisun vaikutusta. Tarjous ei ole saanut olla ehdollinen tai sisältää varaumia.

Tarjouspyynnössä asetettu vaatimus on ollut selkeä, suhteellinen ja tasapuolinen. Lisäksi vaatimus on ollut markkinoilla toimiville palveluntarjoajille helposti ymmärrettävä sekä sisällöltään että tarkoitukseltaan. Tarjouspyynnön vaatimuksessa ei ole ollut kyse pelkästään vakuutusteknisestä yksityiskohdasta.

Hankintasäännökset eivät mahdollista sitä, että voimassaolevan sopimuksen sopimuskumppania suositaan tai tälle annetaan tarjousmenettelyssä etuoikeuksia muihin tarjoajiin verrattuna. Tämän vuoksi ja jotta yleensäkään tapaturmavakuutuksen osalta voitaisiin saada vertailukelpoisia tarjouksia, tarjouspyynnössä on edellytetty tarjouksen tekemistä kokonaan uudesta vakuutuksesta ilman aiemmin voimassa olleen vakuutusratkaisun vaikutusta ja ilman mitään varaumia tai reunaehtoja.

Voimassaolevan vakuutusratkaisun vuosittaiseen maksutasoon vaikuttavat sopimussuhteen aikana toteutuneet vahingot ja muun muassa vakuutusyhtiön sopimussuhteen aikana ennakkoon asiakkaaltaan rahastoon keräämät toteutuneiden tai vielä tuntemattomien vahinkojen varaukset. Muilla tarjoajilla ei ole tietoa voimassaolevan vakuutuksen tarkemmasta sisällöstä tai maksuhistoriasta.

Vakuutuskilpailutuksen tarkoituksena on ollut hankkia kokonaan uusi vakuutusratkaisu. Tämä on merkinnyt sitä, että voimassa ollut vakuutus on kilpailutuksen johdosta päättynyt 31.12.2013. Tällöin myös osa voimassa olleen vakuutuksen varauksista puretaan niin sanotun jälkiseurannan aikana. Voimassa ollut vakuutusratkaisu ei sellaisenaan ole ollut siirrettävissä toiseen vakuutusyhtiöön.

Tarjouspyynnön yksityiskohtaisilla vaatimuksilla on haluttu hankintasäännösten mukaisesti varmistaa kaikkien tarjoajien tasapuolinen ja yhdenvertainen kohtelu, koska toisin kuin senhetkinen sopimuskumppani, muut potentiaaliset tarjoajat voivat yleensäkin tarjota vain kokonaan uutena alkavaa vakuutusratkaisua. Ne eivät voi hyödyntää tai muutoinkaan perustaa tarjoustaan voimassaolevan vakuutusratkaisun jatkumiseen tai huomioida senhetkisen sopimuskumppanin sopimusaikanaan keräämien maksujen ja rahastojen tai niiden purkamisen mahdollisia maksuvaikutuksia tulevien vuosien vakuutusmaksuihin.

Ifin tarjouksessa on ilmoitettu, että "Tarjottu vakuutusratkaisu on haluttaessa saatettavissa voimaan kokonaan uusina vakuutuksina. Tällöin vakuutusmaksu lasketaan vuoden 2014 maksuperusteiden mukaan, kuten alkava vakuutus lasketaan. Alkavan vakuutusratkaisun maksutaso on todennäköisesti tarjouksessa lasketusta maksutasosta merkittävästi poikkeava."

Ifin tarjouksen sanamuodot ovat tulkittavissa niin, että If ei ole halunnut suoraan tarjota tai edes sitoutua uutena alkavaan vakuutusratkaisuun, vaan on tyytynyt ainoastaan toteamaan sellaisen olevan maksutasoltaan merkittävästi tarjouksesta poikkeava. Tätä maksutasoa ei ole kuitenkaan kerrottu tarjouksessa. Tarjouksen sanamuodon perusteella voidaan myös päätellä, että Ifin tarjoama vakuutusratkaisu ja esitetyt laskelmat ovat perustuneet voimassa olleen vakuutusratkaisun jatkumiseen. Ifin tarjouslaskema ei siten ole koskenut pyydettyä, uutena alkavaa vakuutusratkaisua.

If on tarjouksessaan myös edellyttänyt, että "Mikäli vakuutuksenottaja haluaa alkavan vakuutusratkaisun 1.1.2014 alkaen, tulee tästä ilmoittaa vakuutusyhtiölle viimeistään 30.11.2013. Tässä tapauksessa nyt voimassaolevat vakuutukset päätetään 31.12.2013 ja niihin sovelletaan maksuperusteen mukaista run off -seurantaa, mikäli niihin sellainen on sisältynyt."

Tarjouksen sanamuoto on tältä osin ollut selkeästi ehdollinen ja sisältänyt varaumia. If on edellyttänyt, että hankintayksikön tulisi tarjouskilpailun jälkeen määräajassa pyytää uutena alkavaa vakuutusratkaisua, jonka maksutaso tarjouksen mukaan olisi kuitenkin merkittävästi jotain muuta kuin mitä tarjouksessa on ilmoitettu. Lisäksi tarjoaja on asettanut edellytykseksi voimassa olleen vakuutusratkaisun päättämisen 31.12.2013 siihen mahdollisesti sisältyvine run off -seurantoineen.

Valituksessa ei ole otettu kantaa siihen, miten ja minkä sisältöisenä tällaista ehdollista vakuutusratkaisua olisi voitu verrata muihin tarjouksiin. Ifin tarjouksen sanamuodot ja tarjouksessa esitetyt ehdolliset varaumat ovat johtaneet siihen, että Ifin tarjous ei tosiasiallisesti ole sisältänyt mitään vertailukelpoista vakuutusratkaisua, jota olisi voitu yhdenvertaisesti ja tasapuolisesti vertailla muiden tarjousten kanssa. Ifin tarjouksen puutteet ovat olleet sellaisia, joita ei olisi voitu pyytää täsmentämään tarjouksille varatun määräajan jälkeen tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaarantumatta.

Tarjottavaa vakuutusratkaisua koskevat vaatimukset on ilmoitettu yksiselitteisesti tarjouspyynnössä. Hankintayksikkö ei ole sidottu muissa vakuutuskilpailutuksissa mahdollisesti noudatettuun erilaiseen käytäntöön. Väite siitä, että Ifin tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta olisi ollut ennalta arvaamatonta, on siten perusteeton.

Kuultavan lausunto

LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Hankintapäätös ja Ifin tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta on tapahtunut tarjouspyynnön ja hankintasäännösten mukaisilla perusteilla.

If on laskenut tarjouksensa tarjouspyynnön vastaisesti voimassa olleen vakuutusratkaisunsa pohjalta hyödyntäen vakuutusratkaisun maksutasoon vaikuttavaa voimassa olleen vakuutuksen tarkempaa sisältöä ja maksuhistoriaa. Muilla tarjoajilla ei ole ollut tarjouslaskennassaan käytettävissä kyseisiä tietoja, eikä Ifin tarjous eri perusteilla laskettuna siten ole ollut vertailukelpoinen muiden tarjousten kanssa. Hankintayksikön tarkoituksena on ollut tarjouspyynnössä esitetyin tavoin hankkia kokonaan uusi vakuutusratkaisu, minkä vuoksi tarjoajia on pyydetty laskemaan tarjouksensa maksutaso ilman aiemmin voimassa olleen vakuutusratkaisun vaikutusta. Vaatimukset on ilmaistu tarjouspyynnössä selkeästi ja alalla toimijoille helposti ymmärrettävällä tavalla, eikä niissä ole ollut kyse pelkästään teknisestä yksityiskohdasta.

Ifin tarjous on ollut ehdollinen ja sisältänyt varaumia. If on edellyttänyt, että hankintayksikön tulisi tarjouskilpailun jälkeen määräajassa pyytää uutena alkavaa vakuutusratkaisua, jonka maksutaso tarjouksen mukaisesti olisi kuitenkin merkittävästi jotain muuta kuin mitä tarjouksessa on ilmoitettu. Lisäksi tarjoaja on asettanut edellytykseksi voimassaolevan vakuutusratkaisun päättämisen 31.12.2013 siihen mahdollisesti sisältyvine run off -seurantoineen.

Ifin vakuutusratkaisulle ilmoittama voimassa olleen vakuutusratkaisun perusteella laskettu hinta ei ole ollut vertailukelpoinen muiden pyydetyn mukaisesti laskettujen tarjousten kanssa, eikä tarjottu vakuutusratkaisu ole ollut saatettavissa voimaan kokonaan uutena vakuutuksena, vaan uutena voimaan saatettavasta ratkaisusta olisi pitänyt pyytää Ifiltä erillinen tarjous. Tarjouksessa ei ole kerrottu, mikä uutena voimaansaatettavan vakuutuksen maksutaso olisi. Näin ollen If ei ole antanut tarjouksessaan pyydetylle uudelle vakuutusratkaisulle lainkaan hintaa, jota olisi ollut mahdollista vertailla muiden tarjousten kanssa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että tarjouslaskennalle hankintapäätöksessä asetetut vaatimukset eivät ole olleet tapaturmavakuutuslain, eivätkä siten koko hankinnan kannalta, perusteltuja. Hankintamenettely on ollut tapaturmavakuutuslain mukaisen hinnoitteluvapauden vastainen ja hankintasäännösten vastaisesti rajoittanut perusteettomasti kilpailua. Hankintamenettely on syrjinyt Ifiä, eikä se ole ollut omiaan selvittämään, mikä tarjouksista on hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti edullisin.

Lakisääteisen tapaturmavakuutuksen hinnoittelu perustuu tapaturmavakuutuslain 35 §:ään ja vakuutusyhtiön sen nojalla vahvistamiin maksuperusteisiin. Tapaturmavakuutuslaki on pakottavaa lainsäädäntöä. Se, miten kukin yhtiö huomioi vahinkohistoriaa tarjouslaskennassaan, on yhtiön ja sen maksuperusteiden alainen asia, johon hankintayksikkö ei voi tarjouspyynnöllään vaikuttaa. Maksuperuste on tapaturmavakuutuslain edellyttämä, vakuutusyhtiötä sitova dokumentti, joka kuvaa sitä, miten maksun laskennan tulee tapahtua. Maksuperustetta tulee soveltaa samalla tavoin jokaiseen hinnoittelutapaukseen, eikä hankintayksikön laatima tarjouspyyntö voi vaikuttaa sen soveltamiseen.

Vahinkohistorian katkaiseminen ja alkavana laskeminen ei sinänsä ole suoranaisesti lain vastaista. Sen on perustuttava kuitenkin vakuutusyhtiön omaan harkintaan, sen oman hinnoitteluvapauden puitteissa.

Nyt kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä omaksuttu ajatus siitä, että lakisääteisen tapaturmavakuutuksen hankinta merkitsisi aina vakuutuksen tilastohistorian katkaisua, on selkeästi ristiriidassa tapaturmavakuutuslain erikoismaksuisia vakuutuksia koskevien hinnoitteluperiaatteiden kanssa. Koko erikoismaksujärjestelmän tarkoituksena on edistää työturvallisuustyötä ja luoda taloudellinen kannustin työtapaturmien torjunnalle. Tämän tavoitteen mukaista ei ole se, että hinnoittelun pohjana oleva vahinkotilasto aina kilpailutustilanteessa ikään kuin pyyhkiytyy pois ja hinnoittelu alkaa uudelleen puhtaalta pöydältä.

If on tarjonnut alkavana laskettuja vakuutuksia tarjouskilpailuissa muun muassa vuonna 2013. Tällöin alkavana laskemiseen on kuitenkin ollut joitakin erityisiä perusteita ja se on ollut asiakkaan edun mukaista. Nyt kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä alkavana laskeminen ei olisi ollut asiakkaan edun mukaista. Tämän vuoksi If ei ole sellaista myöskään tarjonnut.

Niin sanottu jatkuvana laskeminen ei tuo senhetkiselle vakuutusyhtiölle suinkaan automaattisesti erityistä etua, vaan usein se voi olla myös tarjoajalle vertailussa haitallista.

Koska tarjousten laskennalle asetetut vaatimukset eivät ole olleet hankinnan kannalta perusteltuja, hankintamenettelyn avulla ei ole myöskään voitu selvittää, mikä tarjouksista on hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti edullisin. Jos hankintapäätöksessä mainittu toteutuisi ja hankintayksikkö hyväksyisi vain maksunlaskennan kannalta uutena alkavat vakuutukset, hankintayksikkö ei voisi koskaan valita vaihtoehtoa, missä vakuutusmaksun laskenta jatkuu aikaisempaa tilastohistoriaa hyödyntäen. Kilpailutus johtaisi siis aina uutena alkavaan vakuutukseen, jossa ei olisi huomioitu aikaisempaa vahinkohistoriaa.

Tapaturmavakuutusten kilpailutuksissa on ollut tavanomaista, että uusi yhtiö, tai senhetkinen yhtiö alkavaa vakuutusta tarjotessaan, käyttää tarjouksessaan niin sanottua vahinkomenon porrastusta. Myös nyt kysymyksessä olevassa tarjouspyynnössä on esitetty vahinkomenon porrastus. Vaikka jatkuvassa vakuutuksessa keskeneräisten vahinkojen varaus on hieman erilainen kuin alkavassa, se ei merkitse tarjousten vertailukelvottomuutta. Senhetkisellä vakuutusyhtiöllä on alusta asti laskelmallaan myös suurempi korvausmeno, joka vastaa keskeneräisten vahinkojen varausta. Tarjoukset ovat tällöin erittäin hyvin vertailukelpoisia. Näin suoritettu tarjousten vertailu on ollut vakuutusmarkkinoilla täysin vakiintunut käytäntö.

Kilpailutuksen kohteena ovat olleet vakuutuspalvelut 1.1.2014 alkaen. Ifin vuodesta 2014 alkaen tarjoaman ratkaisun sisällöllä ei ole mitään vaikutusta jälkiseurantamaksujen määrään, joka perustuu 31.12.2013 päättyneeseen vakuutusratkaisuun. Ifin tarjouksessa ei ole ollut vakuutusmaksua koskevaa varausta, eikä maksu ole ollut avoin muutoksille.

If on tarjonnut jatkuvaa vakuutusratkaisua, koska se tässä tapauksessa on yhtiön käsityksen mukaan ollut asiakkaan edun mukaista. If on kuitenkin jättänyt tarjouspyynnön mukaisesti asiakkaalle option aloittaa kausi alkavana vakuutusratkaisuna. If ei ole esittänyt alkavan vakuutusratkaisun vakuutusmaksua tarjouksessa, koska sen käsityksen mukaan tarjouspyyntö on mahdollistanut sanamuotonsa mukaisesti myös jatkuvan vakuutusratkaisun tarjoamisen.

Tarjouspyynnössä on todettu muun ohella seuraavaa: "Tarjouslaskennassanne ensimmäinen vakuutuskausi tulee alkaa 1.1.2014. Tarjotun vakuutusratkaisun tulee olla saatettavissa voimaan uutena vakuutuksena ilman aiemmin voimassa olleen vakuutusratkaisun vaikutusta." Kyseinen vaatimus ei ole liittynyt millään tavoin siihen, miten vahinkohistoriaa tulisi huomioida tarjousta laskettaessa, vaan se on liittynyt ainoastaan siihen, miltä aikajaksolta hankintayksikkö haluaa vakuutusmaksulaskelmat esitettävän.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 40 §:n esitöissä (HE 50/2006 vp s. 86) on todettu muun ohella, että tarjouspyynnön tarkoituksena on hankinnan kohteen ja sen toteuttamiseen liittyvien seikkojen kuvaaminen siten, että sen perusteella saadaan lopullisia, yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia, joiden perusteella tarjouksia voidaan tasapuolisesti verrata.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä 44 ja 45 §:ssä säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta. Lisäksi valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut lakisääteistä tapaturmavakuutusta koskevien vaatimusten osalta hankintasäännösten vastainen.

Vaasan kaupunki on pyytänyt tarjouksia vakuutusturvan hankkimisesta toistaiseksi voimassa olevalle sopimuskaudelle.

Tarjouspyynnön liitteen A "Tarjouspyyntö vakuutuslajeittain OSA 1" kohdassa "Lakisääteisen tapaturmavakuutuksen täsmennykset" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Pyydämme tarjoustanne vuoden 2014 maksuperusteen mukaisesti.

Tarjouslaskennassanne ensimmäinen vakuutuskausi tulee alkaa 1.1.2014.

Tarjotun vakuutusratkaisun tulee olla saatettavissa voimaan kokonaan uutena vakuutuksena tarjouspyynnön mukaisilla maksuperusteilla ilman aiemmin voimassa olleen vakuutusratkaisun vaikutusta.

Tarjous ei saa olla ehdollinen eikä tarjous saa sisältää varaumia.

Pyydämme selvittämään vuoden 2014 ennakkomaksun ja arvion lopullisesta vakuutusmaksusta annetuilla korvausmeno-olettamilla.

Pyydämme myös vakuutusmaksuskenaariot taulukoituna Exceliin vuosilta 2014−2023."

Tarjouspyynnön kohdassa 3 "Tarjouksen sisältö, rajoitukset ja minimivaatimukset" on muun ohella alakohdassa 15 todettu, että tarjous ei saa olla ehdollinen ja ettei se saa sisältää varaumia.

Tarjouspyynnön kohdassa 5.2 "Tarjousten sisällön tarkistaminen" on todettu muun ohella, että tarjouspyynnön vastaiset tarjoukset hylätään.

If on tarjouksensa osan 1 kohdassa 1 "Lakisääteinen tapaturmavakuutus" ilmoittanut muun ohella seuraavaa:

"Maksuissa on huomioitu meklarihyvitys, asiakashyvitykset ja lakisääteiset lisät.

Ennakkomaksut ovat laskettu tarjousta tehtäessä tiedossa olevien palkka- ja vahinkotilastojen pohjalta. Ensimmäisen vuoden lopullinen maksu lasketaan käyttäen toteutunutta palkkajakaumaa sekä vahinkotilastoa.

Tarjoamamme vakuutusratkaisut ovat haluttaessa saatettavissa voimaan kokonaan uusina vakuutuksina. Tällöin vakuutusmaksu lasketaan vuoden 2014 maksuperusteiden mukaan kuten alkava vakuutus lasketaan. Alkavan vakuutusratkaisun maksutaso on todennäköisesti tarjouksessa lasketusta maksutasosta merkittävästi poikkeava. Mikäli vakuutuksenottaja haluaa alkavan vakuutusratkaisun 1.1.2014 alkaen, tulee tästä ilmoittaa vakuutusyhtiölle viimeistään 30.11.2013. Tässä tapauksessa nyt voimassaolevat vakuutukset päätetään 31.12.2013 ja niihin sovelletaan maksuperusteen mukaista run off -seurantaa mikäli niihin sellainen on sisältynyt.

Liitteessä 1 on esitetty esimerkkilaskelma vakuutusmaksun kehityksestä olettaen, että tarkastelujaksolla sattuu vakava tapaturma tai ei."

Hankintayksikkö on 16.9.2013 tekemällään hankintapäätöksellä sulkenut Ifin tarjouksen tarjouskilpailusta. Hankintapäätöksessä on todettu Ifin tarjouksen osalta muun ohella seuraavaa:

"If:n tarjouksesta ilmenee, että tarjouksen liitteenä oleva esimerkkilaskelma ei koske pyydettyä, vuoden 2014 alusta uutena alkavaa vakuutusta, vaan uutena alkavan vakuutuksen tarpeesta pitäisi ilmoittaa ja sopia määräajassa 30.11.2013 mennessä tarjoajan kanssa erikseen. Lisäksi If:n tarjouksesta ilmenee, että uutena alkavan vakuutusratkaisun maksutaso olisi todennäköisesti tarjouksessa lasketusta maksutasosta merkittävästi poikkeava. Tarjouksessa ei kuitenkaan kerrota, mikä uutena voimaansaatettavan vakuutuksen maksutaso olisi.

If:n tarjous ei ole tarjouspyynnön mukainen eikä sisällöltään myöskään vertailukelpoinen muiden tarjousten kanssa. Tämän vuoksi If:n tarjous hylätään eikä sitä oteta mukaan tarjousten vertailuun."

Hankintayksikkö on esittänyt, että nyt kysymyksessä olevan vakuutuskilpailutuksen tarkoituksena on ollut hankkia kokonaan uusi vakuutusratkaisu. Hankintayksikön mukaan tarjouspyynnön vaatimus koskien tarjottavan vakuutusratkaisun hinnoittelua on ollut selkeä, suhteellinen ja tasapuolinen. Valittajan tarjous on ollut ehdollinen ja sisältänyt varaumia, eikä se ole ollut vertailukelpoinen muiden tarjousten kanssa.

Valittaja on esittänyt, että sen tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen, koska siinä on nimenomaisesti todettu, että tarjotut vakuutusratkaisut ovat saatettavissa voimaan kokonaan uusina vakuutuksina. Valittajan mukaan tarjouspyynnön ilmaisussa "vakuutusratkaisun tulee olla saatettavissa voimaan kokonaan uutena vakuutuksena" on ollut kysymys yhdestä vakuutusratkaisulle asetetusta teknisestä vaatimuksesta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaan oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeittensa mukaisesti ja sillä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon vaatimus tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Hankinnan kohteelle tarjouspyynnössä asetettavien vaatimusten tulee edellä lausutun perusteella olla hankinnan kannalta perusteltuja eivätkä mainitut vaatimukset saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua.

Tarjouspyynnössä on edellä todetulla tavalla lakisääteisen tapaturmavakuutuksen osalta ilmoitettu, että tarjouslaskennassa ensimmäisen vakuutuskauden tulee alkaa 1.1.2014 ja että tarjotun vakuutusratkaisun tulee olla saatettavissa voimaan kokonaan uutena vakuutuksena tarjouspyynnön mukaisilla maksuperusteilla ilman aiemmin voimassa olleen vakuutusratkaisun vaikutusta. Markkinaoikeus katsoo, että kyseinen vaatimus on ollut selkeä ja tarjoajia kohtaan tasapuolinen ja syrjimätön. Alalla ammattimaisesti toimivan tarjoajan on täytynyt tarjouspyynnön perusteella ymmärtää, että lakisääteinen tapaturmavakuutus on tullut tarjota uutena alkavana vakuutuksena tarjouspyynnön mukaisilla maksuperusteilla. Kysymys ei tältä osin ole ollut pelkästään vakuutusteknisestä vaatimuksesta. Vaatimus on kohdellut kaikkia tarjoajia tasapuolisesti, eikä se ole hankintasäännösten vastaisesti rajoittanut kilpailua. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti hankinnan kohteen määrittelyn osalta.

Tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön sisällöltään selvinä pidettävien vaatimusten mukainen. Sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella valittajan tarjouksessaan lakisääteisen tapaturmavakuutuksen osalta tarjoama vakuutusratkaisu on perustunut sillä hetkellä voimassa olleen vakuutusratkaisun jatkumiseen. Valittajan tarjous ei ole sisältänyt lainkaan tarjouspyynnössä edellytettyä, uutena alkavaa vakuutusratkaisua ja sen hinnan määräytymisen perusteita. Markkinaoikeus katsoo, että valittajan tarjous on siten ollut tarjouspyynnön sisällöltään selvinä pidettävien vaatimusten vastainen. Koska tarjousten vertailu on tarjouspyynnön kohdan 5.3 "Tarjousten vertailu" ja tarjouspyynnön liitteen A "Tarjouspyyntö vakuutuslajeittain OSA 1" kohdan "Tarjousten arviointiperusteet" mukaan perustunut muun ohella vakuutusmaksujen suuruuteen, valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudessa on ollut kysymys tarjouksen sisältöön ja vertailukelpoisuuteen vaikuttavasta seikasta. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Pasi Yli-Ikkelä.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.