MAO:802/14

ASIAN TAUSTA

Vantaan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 13.6.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta vakuutuspalvelujen hankinnasta neljän kalenterivuoden mittaiselle sopimuskaudelle ja mahdollisille kahdelle vuoden mittaiselle optiokaudelle.

Vantaan kaupunginhallitus on 16.9.2013 tekemällään hankintapäätöksellä § 20 sulkenut If Vahinkovakuutusyhtiö Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinnut Vantaan kaupungin lakisääteisen tapaturmavakuutuksen sekä vapaaehtoisen ryhmätapaturma- ja matkavakuutuksen osalta Pohjola Vakuutus Oy:n tarjouksen sekä Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen lakisääteisen tapaturmavakuutuksen ja matkavakuutuksen osalta LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiön tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin kuusi miljoonaa euroa.

Markkinaoikeus on 15.11.2013 antamallaan päätöksellä hylännyt Vantaan kaupungin vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

If Vahinkovakuutusyhtiö Oy (jäljempänä myös If) on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen osa-alueen 1, lakisääteinen tapaturmavakuutus sekä vapaaehtoinen ryhmätapaturma- ja matkavakuutus osalta, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on sulkenut Ifin tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Ifin tarjous on ollut sekä tarjouspyynnön sanamuodon että tarkoituksen mukainen. If on tarjouspyynnön mukaisesti nimenomaisesti todennut tarjouksessaan, että tarjotut vakuutusratkaisut ovat saatettavissa voimaan kokonaan uusina vakuutuksina. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että tarjotun vakuutuksen on alettava kokonaan uutena vakuutuksena tai että vakuutus on laskettava kokonaan uutena vakuutuksena. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään ilmoitettu, että vain sellainen vakuutustarjous hyväksytään, missä vakuutusmaksun laskenta alkaa kuin uudessa vakuutuksessa ilman aikaisemman vakuutusratkaisun vaikutusta.

Tarjouspyynnön ilmaisussa "vakuutusratkaisun tulee olla saatettavissa voimaan kokonaan uutena vakuutuksena" on ollut kysymys yhdestä hankittavalle vakuutusratkaisulle asetetusta teknisestä vaatimuksesta. Tarjotulla vakuutusratkaisulla on tullut olla se vakuutustekninen ominaisuus, että ratkaisu on voitava saattaa voimaan uutena vakuutuksena. Tämän vaatimuksen Ifin tarjoama vakuutus on täyttänyt, mikä on myös todettu Ifin tarjouksessa.

Tarjouspyynnön tulee olla syrjimätön ja tasapuolinen kaikille tarjoajille. Nykyiselle toimittajalle ei saa antaa vanhaan asiakassuhteeseen perustuvaa etua eikä tätä voida millään tavalla suosia. Ifin vaatimuksissa ei ole kysymys tästä.

Toimittajan vaihtumisesta voi aiheutua hankintayksikölle todellisia ja merkittäviä kustannuksia. Se, että aikaisempi toimittaja voi näin saada tosiasiallista hinnoitteluetua, ei ole kiellettyä, jos tämä perustuu hankintayksikön kannalta todennettavissa oleviin, olennaisiin seikkoihin. Tarjouspyynnön perusteella on selvitettävä hankintayksikölle todellisuudessa edullisin tarjous. Aikaisemmalle toimittajalle voi olla mahdollista hinnoitella palvelu muita tarjoajia edullisemmin. Tämä ei tarkoita sitä, että tarjouspyyntö tuottaisi aikaisemmalle tarjoajalle perusteetonta etua.

Lakisääteisen tapaturmavakuutuksen hinnoittelu perustuu tapaturmavakuutuslain 35 §:ään ja vakuutusyhtiön sen nojalla vahvistamiin maksuperusteisiin. Jos vakuutusmaksu tai vakuutuksen perusteella maksettavien korvausten määrä on siihen riittävän suuri, tulee myös vakuutuksenottajan oma vahinkotilasto ottaa huomioon vakuutusmaksua määrättäessä. Nyt kysymyksessä olevat vakuutukset täyttävät edellä kerrotut erikoistariffoitavuuden edellytykset.

Erikoistariffoidun vakuutuksen päättyessä esimerkiksi vakuutuksen siirtyessä toiseen vakuutusyhtiöön, syntyy aina tilanne, jossa uusi alkava vakuutus maksutasoltaan poikkeaa siitä, miten vakuutusmaksu olisi käyttäytynyt vanhan vakuutuksen jatkuessa. Senhetkisen vakuutusyhtiön on omassa hinnoittelussaan omien maksuperusteidensa rajoissa voitava arvioida, onko asiakkaan edun ja mahdollisimman riskivastaavan hinnoittelun mukaista jatkaa vakuutuksen hinnoittelua tilastohistorian katkeamatta vai aloittaa laskenta täysin alusta. Koska tämä tarjoajan arviointimahdollisuus perustuu hankintayksikön kannalta vallitseviin tosiseikkoihin ja todellisiin hankinnan kustannuksiin sekä edellä mainittuun erityislainsäädäntöön, kysymys ei ole siitä, että tarjouspyyntö tuottaisi vanhaan asiakassuhteeseen liittyvää perusteetonta etua tai että se syrjisi muita tarjoajia.

Tarjouspyynnön on taattava se, että tarjoajat pyrkivät hinnoitteluvapautensa puitteissa laskemaan hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti parhaan mahdollisen ratkaisun. Hankintayksikön on pystyttävä tarjouspyynnön perusteella vertailemaan saatuja tarjouksia niin, että tarjoajia kohdellaan tasapuolisesti ja että vertailun tulos osoittaa hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti edullisimman ratkaisun. Näin ei ole nyt tapahtunut.

Hankintayksiköiden tai niiden puolesta toimivien vakuutusmeklareiden toteuttamissa lukemattomissa vakuutusten kilpailutuksissa vastaavalla tavalla laskettuja tarjouksia ei ole pidetty vertailukelvottomina, vaan tarjousten vertailu on pystytty toteuttamaan ilman, että tarjoajien yhdenvertainen kohtelu olisi vaarantunut. Vastaavalla tavalla laskettu tarjous on myös usein valittu.

Kysymyksessä on joka tapauksessa ollut vaatimus, jonka tarkan määrittämisen olisi tullut tapahtua jo tarjouspyynnössä. Vastuu mahdollisista tarjouspyynnön epäselvyyksistä ja tulkinnanvaraisuuksista on lähtökohtaisesti hankintayksiköllä.

Ifin tarjouksen hylkääminen on ollut tarjoajan kannalta ennalta arvaamatonta ottaen huomioon tarjouspyynnössä nimenomaisesti valittu sanamuoto ja aikaisemmin vakuutuskilpailutuksissa noudatettu käytäntö. Ifin tarjous ei ole sisältänyt varaumia eikä se ole ollut ehdollinen, vaan laskettu tarjous on ollut kokonaisuudessaan Ifiä sitova. If on laskenut hankintayksikölle parhaan mahdollisen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisesti. Ifin tarjouspyynnön mukainen tarjous on ollut selkeästi kokonaistaloudellisesti edullisin.

Vastine

Vaatimukset

Vantaan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.600 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö on laadittu niin selväksi, että sen perusteella tarjoajat ovat voineet antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnön vaatimus koskien tarjottavan vakuutusratkaisun hinnoittelua on ollut selkeä, suhteellinen ja tasapuolinen. Lisäksi vaatimus on ollut markkinoilla toimiville palveluntarjoajille helposti ymmärrettävä sekä sisällöltään että tarkoitukseltaan. Tarjouspyynnössä käytetty sanamuoto on ollut yksiselitteinen.

Hankintayksiköllä on laaja harkintavalta vertailussa käytettävien perusteiden suhteen. Hankintayksikkö ei ole miltään osin velvoitettu ottamaan huomioon toimittajan vaihtumisesta mahdollisesti aiheutuvia kustannuksia.

Lakisääteisen tapaturmavakuutuksen osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjousta pyydetään vuoden 2014 maksuperusteen mukaisesti ja niin, että tarjouslaskennassa ensimmäisen vakuutuskauden tulee alkaa 1.1.2014. Lisäksi on edellytetty, että tarjotun vakuutusratkaisun tulee olla saatettavissa voimaan kokonaan uutena vakuutuksena tarjouspyynnön mukaisilla maksuperusteilla ilman aiemmin voimassa olleen vakuutusratkaisun vaikutusta.

Hankintayksikön tarkoituksena on ollut hankkia kokonaan uusi vakuutusratkaisu. Voimassa ollut vakuutusratkaisu on päättynyt 31.12.2013. Osa voimassa olleen vakuutuksen varauksista puretaan niin sanotun jälkiseurannan aikana. Voimassa ollut vakuutusratkaisu ei ole ollut sellaisenaan siirrettävissä muuhun vakuutusyhtiöön.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tulkinnanvaraiset, epäselvät ja puutteelliset tarjoukset hylätään tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun takaamiseksi. Tarjous ei ole saanut olla ehdollinen eikä se ole saanut sisältää varaumia.

Ifin tarjous on tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Ifin tarjous on ollut ehdollinen ja sisältänyt varaumia. Ifin tarjous ei ole ollut vertailukelpoinen muiden tarjousten kanssa sisällön puutteellisuuden vuoksi, ja puutteet ovat olleet sellaisia, joita ei ole voitu pyytää täsmentämään tarjousten jättämisen määräajan jälkeen tarjoajien tasapuolisen ja yhdenvertaisen kohtelun vaarantumatta.

If on valituksessaan katsonut, että sen tarjous olisi ollut tarjouspyynnön mukainen sillä perusteella, että sen tarjoama vakuutusratkaisu olisi ollut saatettavissa voimaan kokonaan uutena vakuutuksena.

If on tarjouksessaan ilmoittanut seuraavaa: "Tarjoamamme vakuutusratkaisut ovat haluttaessa saatettavissa voimaan kokonaan uusina vakuutuksina. Tällöin vakuutusmaksu lasketaan vuoden 2014 maksuperusteiden mukaan kuten alkava vakuutus lasketaan. Alkavan vakuutusratkaisun maksutaso on todennäköisesti tarjouksessa lasketusta maksutasosta merkittävästi poikkeava. Mikäli vakuutuksenottaja haluaa alkavan vakuutusratkaisun 1.1.2014 alkaen, tulee tästä ilmoittaa vakuutusyhtiölle viimeistään 30.11.2013. Tässä tapauksessa nyt voimassaolevat vakuutukset päätetään 31.12.2013 ja niihin sovelletaan maksuperusteen mukaista run off -seurantaa mikäli niihin sellainen on sisältynyt."

Valituksessaan If on katsonut, ettei tarjouspyynnössä ole edellytetty "että tarjotun vakuutuksen on alettava kokonaan uutena vakuutuksena tai että vakuutus on laskettava kokonaan uutena vakuutuksena". Edelleen If on katsonut, että tarjouspyynnön vaatimuksissa on ollut kyse pelkästään yhdestä vakuutusteknisestä ominaisuudesta, jonka mukaan hankintayksikkö olisi vain varannut mahdollisuuden halutessaan saattaa vakuutus voimaan uutena vakuutuksena.

Kyseessä ei ole ollut Ifin väittämin tavoin vakuutustekninen ominaisuus, vaan hinnoittelua koskeva olennainen vaatimus, jolla on varmistettu tarjoajien tasapuolinen ja yhdenvertainen kohtelu. Muut vakuutusyhtiöt ovat voineet tarjota vain kokonaan uutena alkavaa vakuutusratkaisua, eikä hankintayksikkö ole asettanut senhetkistä sopimuskumppania eriarvoiseen asemaan. Hankintayksikkö ei ole antanut vaatimukselle sen sanamuodosta poikkeavaa merkitystä.

Voimassaolevan vakuutusratkaisun vuosittaiseen maksutasoon vaikuttavat sopimussuhteen aikana toteutuneet vahingot ja muun muassa vakuutusyhtiön sopimussuhteen aikana ennakkoon asiakkaaltaan rahastoon keräämät toteutuneiden tai vielä tuntemattomien vahinkojen varaukset. Edellä esitetyn mukaisesti tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjottu vakuutusratkaisu tulee olla saatettavissa voimaan kokonaan uutena vakuutuksena ilman aiemmin voimassa olleen vakuutusratkaisun vaikutusta. If on laskenut tarjouksensa voimassa olleen vakuutusratkaisunsa pohjalta hyödyntäen vakuutusratkaisun maksutasoon vaikuttavaa voimassa olleen vakuutuksen tarkempaa sisältöä ja maksuhistoriaa. Muilla tarjoajilla ei ole ollut tarjouslaskennassaan käytettävissä vastaavia tietoja, eikä Ifin tarjous eri perusteilla laskettuna ole ollut vertailukelpoinen muiden tarjousten kanssa.

Ifin tarjoama vakuutusratkaisu ei ole ollut saatettavissa voimaan uutena vakuutusratkaisuna ilman aiemmin voimassa olleen vakuutusratkaisun vaikutusta. If on nimenomaisesti tarjouksessaan edellyttänyt, että mikäli näin tehtäisiin, hankintayksikön tulisi Ifin asettamassa määräajassa pyytää uutena alkavaa vakuutusratkaisua ja tällöin vakuutusratkaisun maksutaso poikkeaisi todennäköisesti merkittävästi tarjotusta maksutasosta. Lisäksi If on asettanut edellytykseksi voimassa olleen vakuutusratkaisun päättämisen 31.12.2013 siihen mahdollisesti sisältyvine run off -seurantoineen.

Ifin ilmoitus siitä, että pyydetyn vakuutusratkaisun maksutaso olisi todennäköisesti merkittävästi poikkeava annetusta voimassa olleen vakuutusratkaisun pohjalta lasketusta maksutasosta, ei ole antanut hankintayksikölle lainkaan vertailtavaa maksutasoa. Ifin tarjouksessa ei ole kerrottu, mikä uutena voimaansaatettavan vakuutuksen maksutaso olisi. Tarjouksen sanamuodon perusteella voidaan myös päätellä, että Ifin tarjoama vakuutusratkaisu ja esitetyt laskelmat ovat perustuneet voimassa olleen vakuutusratkaisun jatkumiseen. Ifin tarjouslaskelma ei siten ole koskenut pyydettyä, uutena alkavaa vakuutusratkaisua. Valituksessa ei ole otettu kantaa siihen, miten ja minkä sisältöisenä tällaista ehdollista vakuutusratkaisua olisi yleensäkään voitu verrata muihin tarjouksiin.

Edelleen Ifin tarjouksesta on käynyt ilmi, että tarjouksen liitteenä ollut esimerkkilaskelma ei ole koskenut pyydettyä, vuoden 2014 alusta uutena alkavaa vakuutusta, vaan että uutena alkavan vakuutuksen tarpeesta on pitänyt ilmoittaa ja sopia Ifin kanssa erikseen. Ifin tarjoama esimerkkilaskelma ei siten niin ikään ole ollut vertailukelpoinen muiden tarjoajien antamien esimerkkilaskelmien kanssa, jotka ovat perustuneet vuoden 2014 alusta uutena alkavaan vakuutusturvaan.

Muut vakuutuskilpailut ja niissä noudatetut käytännöt eivät ole relevantteja tämän asian ratkaisemisen kannalta. Hankinnan kohteena olevaa vakuutusratkaisua koskevat vaatimukset on esitetty selkeästi ja yksiselitteisesti tarjouspyynnössä. Väite Ifin tarjouksen hylkäämisen ennalta arvaamattomuudesta on siten perusteeton.

Kuultavien lausunnot

LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Hankintapäätös ja Ifin tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta on tapahtunut tarjouspyynnön ja hankintasäännösten mukaisilla perusteilla.

If on laskenut tarjouksensa tarjouspyynnön vastaisesti voimassa olleen vakuutusratkaisunsa pohjalta hyödyntäen vakuutusratkaisun maksutasoon vaikuttavaa voimassa olleen vakuutuksen tarkempaa sisältöä ja maksuhistoriaa. Muilla tarjoajilla ei ole ollut tarjouslaskennassaan käytettävissä kyseisiä tietoja, eikä Ifin tarjous eri perusteilla laskettuna siten ole ollut vertailukelpoinen muiden tarjousten kanssa. Hankintayksikön tarkoituksena on ollut tarjouspyynnössä esitetyin tavoin hankkia kokonaan uusi vakuutusratkaisu, minkä vuoksi tarjoajia on pyydetty laskemaan tarjouksensa maksutaso ilman aiemmin voimassa olleen vakuutusratkaisun vaikutusta. Vaatimukset on ilmaistu tarjouspyynnössä selkeästi ja alalla toimijoille helposti ymmärrettävällä tavalla, eikä niissä ole ollut kyse pelkästään teknisestä yksityiskohdasta.

Ifin tarjous on ollut ehdollinen ja sisältänyt varaumia. If on edellyttänyt, että hankintayksikön tulisi tarjouskilpailun jälkeen määräajassa pyytää uutena alkavaa vakuutusratkaisua, jonka maksutaso tarjouksen mukaisesti olisi kuitenkin merkittävästi jotain muuta kuin mitä tarjouksessa on ilmoitettu. Lisäksi tarjoaja on asettanut edellytykseksi voimassaolevan vakuutusratkaisun päättämisen 31.12.2013 siihen mahdollisesti sisältyvine run off -seurantoineen.

Ifin vakuutusratkaisulle ilmoittama voimassa olleen vakuutusratkaisun perusteella laskettu hinta ei ole ollut vertailukelpoinen muiden pyydetyn mukaisesti laskettujen tarjousten kanssa, eikä tarjottu vakuutusratkaisu ole ollut saatettavissa voimaan kokonaan uutena vakuutuksena, vaan uutena voimaan saatettavasta ratkaisusta olisi pitänyt pyytää Ifiltä erillinen tarjous. Tarjouksessa ei ole kerrottu, mikä uutena voimaansaatettavan vakuutuksen maksutaso olisi. Näin ollen If ei ole antanut tarjouksessaan pyydetylle uudelle vakuutusratkaisulle lainkaan hintaa, jota olisi ollut mahdollista vertailla muiden tarjousten kanssa.

Pohjola Vakuutus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 500 eurolla viivästyskorkoineen.

Tarjouspyyntö on ollut selkeä ja yksiselitteinen sekä laadittu tavalla, joka huomioi tarjoajien tasapuolisen kohtelun ja tarjousten vertailukelpoisuuden.

Tarjouspyynnössä on yksiselitteisesti edellytetty, että tarjoaja tekee tarjouslaskelmat lakisääteisen tapaturmavakuutuksen vakuutusmaksuista vuosille 2014−2023 siten, että ensimmäinen vakuutuskausi alkaa 1.1.2014. Aikaisempia vakuutuskausia ei näin ollen ole saanut sisällyttää tarjouslaskelmiin. Hankintayksikkö on lisäksi tarjouspyynnössä edellyttänyt, että tarjotun vakuutusratkaisun tulee olla saatettavissa voimaan kokonaan uutena vakuutuksena ilman aiemmin voimassa olleen vakuutusratkaisun vaikutusta. Näin ollen tarjotun vakuutusratkaisun on tullut joka tapauksessa olla sisällöltään sellainen, ettei voimassa oleva vakuutusratkaisu vaikuta tarjotun ratkaisun sisältöön. Kyseinen vaatimus ei siten ole ollut vakuutuksen teknistä toteutusta koskeva vaatimus.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajien on tullut tehdä tarjouslaskelmat "kokonaan uutena alkavana vakuutuksena". Mikäli hankintayksikön tarkoitus olisi ollut, että myös jatkuva vakuutusratkaisu olisi vertailussa mukana, olisi vertailun tasapuolisuuden vuoksi myös jatkuvan vakuutuksen jälkiseurannan maksuvaikutus tullut huomioida kaikkien yhtiöiden osalta sellaisena kuin se toteutuisi vakuutusyhtiön vaihtuessa. Ellei tätä maksuvaikutusta huomioida, on tarjouspyyntö muita vakuutusyhtiöitä syrjivä senhetkisen vakuuttajan eduksi.

Hankintayksikkö on menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden ja tarjouspyynnön mukaisesti sulkiessaan Ifin tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Ifin tarjous ei ole sisältänyt lainkaan vertailukelpoista laskelmaa alkavan lakisääteisen tapaturmavakuutuksen vakuutusmaksusta. Lisäksi tarjous on sisältänyt vakuutusmaksua koskevan varauman. Ifin tarjouksessa on todettu, että vakuutusratkaisut ovat haluttaessa saatettavissa voimaan uusina vakuutuksina. Tämä on kuitenkin edellyttänyt ilmoitusta vakuutusyhtiölle. Lisäksi tarjouksessa on todettu, että vakuutusratkaisun maksutaso on todennäköisesti tarjouksessa lasketusta maksutasosta merkittävästi poikkeava. Vakuutusmaksu on siten ollut avoin muutoksille.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että tarjouslaskennalle hankintapäätöksessä asetetut vaatimukset eivät ole olleet tapaturmavakuutuslain, eivätkä siten koko hankinnan kannalta, perusteltuja. Hankintamenettely on ollut tapaturmavakuutuslain mukaisen hinnoitteluvapauden vastainen ja hankintasäännösten vastaisesti rajoittanut perusteettomasti kilpailua. Hankintamenettely on syrjinyt Ifiä, eikä se ole ollut omiaan selvittämään, mikä tarjouksista on hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti edullisin.

Lakisääteisen tapaturmavakuutuksen hinnoittelu perustuu tapaturmavakuutuslain 35 §:ään ja vakuutusyhtiön sen nojalla vahvistamiin maksuperusteisiin. Tapaturmavakuutuslaki on pakottavaa lainsäädäntöä. Se, miten kukin yhtiö huomioi vahinkohistoriaa tarjouslaskennassaan, on yhtiön ja sen maksuperusteiden alainen asia, johon hankintayksikkö ei voi tarjouspyynnöllään vaikuttaa. Maksuperuste on tapaturmavakuutuslain edellyttämä, vakuutusyhtiötä sitova dokumentti, joka kuvaa sitä, miten maksun laskennan tulee tapahtua. Maksuperustetta tulee soveltaa samalla tavoin jokaiseen hinnoittelutapaukseen, eikä hankintayksikön laatima tarjouspyyntö voi vaikuttaa sen soveltamiseen.

Vahinkohistorian katkaiseminen ja alkavana laskeminen ei sinänsä ole suoranaisesti lain vastaista. Sen on perustuttava kuitenkin vakuutusyhtiön omaan harkintaan, sen oman hinnoitteluvapauden puitteissa.

Nyt kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä omaksuttu ajatus siitä, että lakisääteisen tapaturmavakuutuksen hankinta merkitsisi aina vakuutuksen tilastohistorian katkaisua, on selkeästi ristiriidassa tapaturmavakuutuslain erikoismaksuisia vakuutuksia koskevien hinnoitteluperiaatteiden kanssa. Koko erikoismaksujärjestelmän tarkoituksena on edistää työturvallisuustyötä ja luoda taloudellinen kannustin työtapaturmien torjunnalle. Tämän tavoitteen mukaista ei ole se, että hinnoittelun pohjana oleva vahinkotilasto aina kilpailutustilanteessa ikään kuin pyyhkiytyy pois ja hinnoittelu alkaa uudelleen puhtaalta pöydältä.

If on tarjonnut alkavana laskettuja vakuutuksia tarjouskilpailuissa muun muassa vuonna 2013. Tällöin alkavana laskemiseen on kuitenkin ollut joitakin erityisiä perusteita ja se on ollut asiakkaan edun mukaista. Nyt kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä alkavana laskeminen ei olisi ollut asiakkaan edun mukaista. Tämän vuoksi If ei ole sellaista myöskään tarjonnut.

Niin sanottu jatkuvana laskeminen ei tuo senhetkiselle vakuutusyhtiölle suinkaan automaattisesti erityistä etua, vaan usein se voi olla myös tarjoajalle vertailussa haitallista.

Koska tarjousten laskennalle asetetut vaatimukset eivät ole olleet hankinnan kannalta perusteltuja, hankintamenettelyn avulla ei ole myöskään voitu selvittää, mikä tarjouksista on hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti edullisin. Jos hankintapäätöksessä mainittu toteutuisi ja hankintayksikkö hyväksyisi vain maksunlaskennan kannalta uutena alkavat vakuutukset, hankintayksikkö ei voisi koskaan valita vaihtoehtoa, missä vakuutusmaksun laskenta jatkuu aikaisempaa tilastohistoriaa hyödyntäen. Kilpailutus johtaisi siis aina uutena alkavaan vakuutukseen, jossa ei olisi huomioitu aikaisempaa vahinkohistoriaa.

Tapaturmavakuutusten kilpailutuksissa on ollut tavanomaista, että uusi yhtiö, tai senhetkinen yhtiö alkavaa vakuutusta tarjotessaan, käyttää tarjouksessaan niin sanottua vahinkomenon porrastusta. Myös nyt kysymyksessä olevassa tarjouspyynnössä on esitetty vahinkomenon porrastus. Vaikka jatkuvassa vakuutuksessa keskeneräisten vahinkojen varaus on hieman erilainen kuin alkavassa, se ei merkitse tarjousten vertailukelvottomuutta. Senhetkisellä vakuutusyhtiöllä on alusta asti laskelmallaan myös suurempi korvausmeno, joka vastaa keskeneräisten vahinkojen varausta. Tarjoukset ovat tällöin erittäin hyvin vertailukelpoisia. Näin suoritettu tarjousten vertailu on ollut vakuutusmarkkinoilla täysin vakiintunut käytäntö.

Kilpailutuksen kohteena ovat olleet vakuutuspalvelut 1.1.2014 alkaen. Ifin vuodesta 2014 alkaen tarjoaman ratkaisun sisällöllä ei ole mitään vaikutusta jälkiseurantamaksujen määrään, joka perustuu 31.12.2013 päättyneeseen vakuutusratkaisuun. Ifin tarjouksessa ei ole ollut vakuutusmaksua koskevaa varausta, eikä maksu ole ollut avoin muutoksille.

If on tarjonnut jatkuvaa vakuutusratkaisua, koska se tässä tapauksessa on yhtiön käsityksen mukaan ollut asiakkaan edun mukaista. If on kuitenkin jättänyt tarjouspyynnön mukaisesti asiakkaalle option aloittaa kausi alkavana vakuutusratkaisuna. If ei ole esittänyt alkavan vakuutusratkaisun vakuutusmaksua tarjouksessa, koska sen käsityksen mukaan tarjouspyyntö on mahdollistanut sanamuotonsa mukaisesti myös jatkuvan vakuutusratkaisun tarjoamisen.

Tarjouspyynnössä on todettu muun ohella seuraavaa: "Tarjouslaskennassanne ensimmäinen vakuutuskausi tulee alkaa 1.1.2014. Tarjotun vakuutusratkaisun tulee olla saatettavissa voimaan uutena vakuutuksena ilman aiemmin voimassa olleen vakuutusratkaisun vaikutusta." Kyseinen vaatimus ei ole liittynyt millään tavoin siihen, miten vahinkohistoriaa tulisi huomioida tarjousta laskettaessa, vaan se on liittynyt ainoastaan siihen, miltä aikajaksolta hankintayksikkö haluaa vakuutusmaksulaskelmat esitettävän.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on antanut lisäkirjelmän.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 40 §:n esitöissä (HE 50/2006 vp s. 86) on todettu muun ohella, että tarjouspyynnön tarkoituksena on hankinnan kohteen ja sen toteuttamiseen liittyvien seikkojen kuvaaminen siten, että sen perusteella saadaan lopullisia, yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia, joiden perusteella tarjouksia voidaan tasapuolisesti verrata.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä 44 ja 45 §:ssä säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta. Lisäksi valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut lakisääteistä tapaturmavakuutusta koskevien vaatimusten osalta hankintasäännösten vastainen.

Vantaan kaupunki on pyytänyt tarjouksia vakuutusturvan hankkimisesta. Tarjouspyynnön liitteen A "Tarjouspyyntö vakuutuslajeittain" mukaan Vantaan kaupungin ja sen liikelaitosten vakuutusturvan hankinnan osa-alueen 1 ovat muodostaneet lakisääteinen tapaturmavakuutus sekä vapaaehtoinen ryhmätapaturma- ja matkavakuutus.

Tarjouspyynnön liitteen A "Tarjouspyyntö vakuutuslajeittain" kohdassa 1.1 "Lakisääteisen tapaturmavakuutuksen täsmennykset" on todettu lakisääteisen tapaturmavakuutuksen osalta muun ohella seuraavaa:

"Pyydämme tarjoustanne vuoden 2014 maksuperusteen mukaisesti.

Tarjouslaskennassanne ensimmäinen vakuutuskausi tulee alkaa 1.1.2014. Tarjotun vakuutusratkaisun tulee olla saatettavissa voimaan kokonaan uutena vakuutuksena tarjouspyynnön mukaisilla maksuperusteilla ilman aiemmin voimassa olleen vakuutusratkaisun vaikutusta. Tarjous ei saa olla ehdollinen eikä tarjous saa sisältää varaumia.

Pyydämme selvittämään vuoden 2014 ennakkomaksun ja arvion lopullisesta vakuutusmaksusta annetuilla korvausmeno-olettamilla. Pyydämme myös vakuutusmaksuskenaariot taulukoituna Exceliin vuosilta 2014−2023."

Tarjouspyynnön kohdassa 3 "Tarjouksen sisältö, rajoitukset ja minimivaatimukset" on muun ohella alakohdassa 14 todettu, että tarjous ei saa olla ehdollinen ja että se ei saa sisältää varaumia.

Tarjouspyynnön kohdassa 5.2 "Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden tarkistaminen" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tulkinnanvaraiset, epäselvät ja puutteelliset tarjoukset hylätään, jotta voidaan turvata tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu. Tarjouspyynnön vastaiset tarjoukset hylätään."

If on tarjouksensa osan 1 kohdassa 1 "Lakisääteinen tapaturmavakuutus" ilmoittanut muun ohella seuraavaa:

"Tarjottu vakuutusratkaisu on haluttaessa saatettavissa voimaan kokonaan uutena vakuutuksena. Tällöin vakuutusmaksu lasketaan vuoden 2014 maksuperusteiden mukaan kuten alkava vakuutus lasketaan. Alkavan vakuutusratkaisun maksutaso on todennäköisesti tarjouksessa lasketusta maksutasosta merkittävästi poikkeava. Mikäli vakuutuksenottaja haluaa alkavan vakuutusratkaisun 1.1.2014 alkaen, tulee tästä ilmoittaa vakuutusyhtiölle viimeistään 30.11.2013. Tässä tapauksessa nyt voimassaolevat vakuutukset päätetään 31.12.2013 ja niihin sovelletaan maksuperusteen mukaista run off –seurantaa mikäli niihin sellainen on sisältynyt."

Hankintayksikkö on 16.9.2013 tekemällään hankintapäätöksellä sulkenut Ifin tarjouksen tarjouskilpailusta hankinnan osa-alueen 1 osalta. Hankintapäätöksessä on todettu Ifin tarjouksen osalta seuraavaa:

"Pelastuslaitoksen osan 1 sekä Kaupungin osan 1 osalta If Vahinkovakuutusyhtiö Oy on laskenut tarjouksensa tarjouspyynnön vastaisesti aiemmin voimassa olleen vakuutusratkaisunsa pohjalta, eikä tarjous siten ole vertailukelpoinen muiden tarjousten kanssa. If Vahinkovakuutusyhtiö Oy:n tarjouksessa todetaan, että sen tarjoamat vakuutusratkaisut ovat haluttaessa saatettavissa voimaan kokonaan uusina vakuutuksina ja että tällöin alkavan vakuutusratkaisun maksutaso on todennäköisesti tarjouksessa lasketusta maksutasosta merkittävästi poikkeava. Edellä esitetystä johtuen If Vahinkovakuutusyhtiö Oy ei ole antanut lainkaan tarjouspyynnössä pyydettyä hintaa tarjoamalleen vakuutusratkaisulle Pelastuslaitoksen osan 1 sekä Kaupungin osan 1 osalta. Niin ikään If Vahinkovakuutusyhtiö Oy on ilmoittanut tarjouksessaan, että tarjouksen liitteenä on esimerkkilaskelma. Tarjouksesta kuitenkin ilmenee, ettei liitteenä oleva esimerkkilaskelma koske pyydettyä, vuoden 2014 alusta uutena alkavaa vakuutusta, vaan uutena alkavan

vakuutuksen tarpeesta pitäisi ilmoittaa ja sopia määräajassa 30.11.2013 mennessä tarjoajan kanssa erikseen.

If Vahinkovakuutus Oy:n tarjoukset Pelastuslaitoksen osan 1 sekä Kaupungin osan 1 osalta eivät ole vertailukelpoisia muiden tarjousten kanssa sisällön puutteellisuuden vuoksi, ja puutteet ovat sellaisia, joita ei voida pyytää täsmentämään tarjousten jättämisen määräajan jälkeen tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaarantumatta. If Vahinkovakuutusyhtiö Oy:n tarjoukset näiden osien kohdalta eivät ole edellä kerrotuin perustein tarjouspyynnön mukaisia ja ne tulee hylätä tarjouspyynnön vastaisina."

Hankintayksikkö on esittänyt, että nyt kysymyksessä olevan vakuutuskilpailutuksen tarkoituksena on ollut hankkia kokonaan uusi vakuutusratkaisu. Hankintayksikön mukaan tarjouspyynnön vaatimus koskien tarjottavan vakuutusratkaisun hinnoittelua on ollut selkeä, suhteellinen ja tasapuolinen. Valittajan tarjous on ollut ehdollinen ja sisältänyt varaumia, eikä se ole ollut vertailukelpoinen muiden tarjousten kanssa.

Valittaja on esittänyt, että sen tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen, koska siinä on nimenomaisesti todettu, että tarjotut vakuutusratkaisut ovat saatettavissa voimaan kokonaan uusina vakuutuksina. Valittajan mukaan tarjouspyynnön ilmaisussa "vakuutusratkaisun tulee olla saatettavissa voimaan kokonaan uutena vakuutuksena" on ollut kysymys yhdestä vakuutusratkaisulle asetetusta teknisestä vaatimuksesta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaan oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeittensa mukaisesti ja sillä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon vaatimus tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Hankinnan kohteelle tarjouspyynnössä asetettavien vaatimusten tulee edellä lausutun perusteella olla hankinnan kannalta perusteltuja eivätkä mainitut vaatimukset saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua.

Tarjouspyynnössä on edellä todetulla tavalla lakisääteisen tapaturmavakuutuksen osalta ilmoitettu, että tarjouslaskennassa ensimmäisen vakuutuskauden tulee alkaa 1.1.2014 ja että tarjotun vakuutusratkaisun tulee olla saatettavissa voimaan kokonaan uutena vakuutuksena tarjouspyynnön mukaisilla maksuperusteilla ilman aiemmin voimassa olleen vakuutusratkaisun vaikutusta. Markkinaoikeus katsoo, että kyseinen vaatimus on ollut selkeä ja tarjoajia kohtaan tasapuolinen ja syrjimätön. Alalla ammattimaisesti toimivan tarjoajan on täytynyt tarjouspyynnön perusteella ymmärtää, että lakisääteinen tapaturmavakuutus on tullut tarjota uutena alkavana vakuutuksena tarjouspyynnön mukaisilla maksuperusteilla. Kysymys ei tältä osin ole ollut pelkästään vakuutusteknisestä vaatimuksesta. Vaatimus on kohdellut kaikkia tarjoajia tasapuolisesti, eikä se ole hankintasäännösten vastaisesti rajoittanut kilpailua. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti hankinnan kohteen määrittelyn osalta.

Tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön sisällöltään selvinä pidettävien vaatimusten mukainen. Sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella valittajan tarjouksessaan lakisääteisen tapaturmavakuutuksen osalta tarjoama vakuutusratkaisu hinnoitteluperusteineen on perustunut sillä hetkellä voimassa olleen vakuutusratkaisun jatkumiseen. Valittajan tarjous ei ole sisältänyt lainkaan tarjouspyynnössä edellytettyä, uutena alkavaa vakuutusratkaisua ja sen hinnan määräytymisen perusteita. Markkinaoikeus katsoo, että valittajan tarjous on siten ollut tarjouspyynnön sisällöltään selvinä pidettävien vaatimusten vastainen. Koska tarjousten vertailu on tarjouspyynnön kohdan 5.3 "Tarjousten vertailu" ja tarjouspyynnön liitteen A "Tarjouspyyntö vakuutuslajeittain OSA 1" kohdan "Tarjousten arviointiperusteet" mukaan perustunut muun ohella vakuutusmaksujen suuruuteen, valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudessa on ollut kysymys tarjouksen sisältöön ja vertailukelpoisuuteen vaikuttavasta seikasta. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli hankintayksikkö ja Pohjola Vakuutus Oy joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja Pohjola Vakuutus Oy:n määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa If Vahinkovakuutusyhtiö Oy:n korvaamaan Vantaan kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.600 eurolla ja Pohjola Vakuutus Oy:n oikeudenkäyntikulut 500 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Pasi Yli-Ikkelä.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.