MAO:758-760/14
ASIAN TAUSTA
Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valtuusto on 17.6.2014 tekemällään päätöksellä § 5 muun ohella hyväksynyt sairaanhoitopiirin hallituksen esityksen palvelutasoksi vuosille 2015-2018. Kysymyksessä olevan palvelutasopäätöksen mukaan ensihoitopalvelun toteuttajana sairaanhoitopiirin alueella 1 on Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos ja alueella 2 Jokilaaksojen pelastuslaitos.
Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ja Oulun kaupungin alainen Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos ovat 1.9.2014 tehneet sairaanhoitopiirin ensihoitopalvelun vuosia 2015-2018 koskevan palvelutasopäätöksen mukaista sairaanhoitopiirin aluetta 1 koskevan yhteistoimintasopimuksen ensihoitopalvelun toteuttamisesta ajalle 1.1.2015-31.12.2017, sisältäen option ajalle 1.1.-31.12.2018.
Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ja Ylivieskan kaupungin alainen Jokilaaksojen pelastuslaitos ovat 28.8.2014 tehneet sairaanhoitopiirin ensihoitopalvelun vuosia 2015-2018 koskevan palvelutasopäätöksen mukaista sairaanhoitopiirin aluetta 2 koskevan yhteistoimintasopimuksen ensihoitopalvelun toteuttamisesta ajalle 1.1.2015-31.12.2017, sisältäen option ajalle 1.1.-31.12.2018.
Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ilmoituksen mukaan sekä Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen että Jokilaaksojen pelastuslaitoksen kanssa tehdyn sopimuksen arvo on kummankin sopimuksen osalta arviolta 32.000.000 euroa.
ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA
Valitukset
Vaatimukset
Med Group Ensihoitopalvelu Oy, Siikalatvan Sairaankuljetus Oy ja 9Lives Oy ovat kukin samansisältöisissä valituksissaan vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen ja velvoittaa Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän (jäljempänä myös Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiiri sekä sairaanhoitopiiri) korjaamaan virheellisen menettelynsä järjestämällä asiassa tarjouskilpailu sekä kieltää sairaanhoitopiiriä noudattamasta virheellistä menettelyä.
Med Group Ensihoitopalvelu Oy, Siikalatvan Sairaankuljetus Oy ja 9Lives Oy ovat lisäksi vaatineet, että markkinaoikeus lyhentää Pohjois Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja Oulu Koillismaan välillä 1.9.2014 tehdyn yhteistoimintasopimuksen sekä Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja Jokilaaksojen pelastuslaitoksen välillä 28.8.2014 tehdyn yhteistoimintasopimuksen päättymään siten, että sopimukset eivät tule voimaan 1.1.2015 sekä määrää sairaanhoitopiirin maksamaan valtiolle seuraamusmaksun. Siltä varalta, että sanotut seuraamukset ovat vaihtoehtoisia, valittajat ovat tältä osin ensisijaisesti vaatineet, että markkinaoikeus määrää sopimuskauden lyhentämisestä.
Med Group Ensihoitopalvelu Oy, Siikalatvan Sairaankuljetus Oy ja 9Lives Oy ovat vielä vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa Pohjois Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan niiden arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut kunkin osalta erikseen 8.556 eurolla viivästyskorkoineen.
Perusteet
Pohjois Pohjanmaan sairaanhoitopiiri on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti päättäessään hankkia ensihoitopalvelut yksinomaan Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitokselta sekä Jokilaaksojen pelastuslaitokselta (jäljempänä yhdessä myös pelastuslaitokset) hankintaa kilpailuttamatta. Sairaanhoitopiirin päätös merkitsee, ettei ensihoitopalveluita vuoden 2015 alusta lukien sairaanhoitopiirin alueella lainkaan kilpailuteta ja että yksityiset sairaankuljetusyritykset, jotka tällä hetkellä tuottavat samoja palveluita sairaanhoitopiirin alueella, suljetaan kokonaan pois kyseisiltä markkinoilta. Pelastuslaitosten kanssa tehtävien ensihoitopalvelua koskevien sopimusten arvo on huomattava ja saattaa neljän vuoden ajalla nousta jopa yli 100 miljoonaan euroon. Ensihoitopalvelua koskevan järjestelyn yhteydessä tultaneen ostamaan jossain määrin myös ensihoitopalveluihin kuulumattomia potilassiirtopalveluja. Ensihoitopalvelut kuuluvat julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) liitteen B mukaisiin palveluihin.
Kysymyksessä oleva yhteistoimintajärjestely on luonteeltaan hankintasäännösten piiriin kuuluva ostopalveluhankinta. Kysymys ei ole hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle jäävästä hankintaviranomaisten välisestä yhteistyöstä eikä niin sanotusta sidosyksikköhankinnasta.
Kun hankinnat on tehty kilpailuttamatta, on kysymys ollut laittomista suorahankinnoista, joista ei ole julkaistu suorahankintailmoitusta. Valittajilla on kullakin asiassa valitusoikeus, koska ne ovat ensihoito- ja potilassiirtoja tuottavia yrityksiä, jotka olisivat voineet osallistua tarjouskilpailuun, mikäli sellainen olisi järjestetty.
Ensihoitopalvelun järjestäminen ei kuulu pelastuslaitosten, vaan sairaanhoitopiirin vastuulle. Pelastuslaitos voi terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin mukaisesti suorittaa ensihoitopalveluun kuuluvia tehtäviä, jos palvelun järjestämisestä on sovittu yhteistoiminnassa sairaanhoitopiirin kanssa. Hankintasäännösten näkökulmasta tämä edellyttää kuitenkin, että niin sanotun horisontaalisen yhteistyön kriteerit täyttyvät. Mikäli näin ei ole, ei pelastuslaitoksen asema eroa ensihoitopalvelujen osalta yksityisestä palveluntuottajasta. Terveydenhuoltolain säännöksillä ei voida poiketa hankintasäännöksistä, joissa tyhjentävästi listataan suorahankintamahdollisuudet. Ennalta suunnitellut, kiireettömät potilassiirrot eivät kuulu laissa määriteltyjen ensihoitopalveluiden piiriin eikä terveydenhuoltolaki sääntele niiden järjestämistä.
Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä muotoutuneet niin sanotun horisontaalisen yhteistyön edellytykset eivät täyty käsillä olevassa asiassa. Ensihoito- ja potilassiirtopalveluja hoitamista ei ole asetettu molempien osapuolten velvollisuudeksi eikä sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten välisessä yhteistyössä näin ollen ole kysymys aidosta yhteistyöstä ja yhteisen julkisen palvelutehtävän suorittamisesta, vaan vastikkeellisesta ostopalvelusta, jossa sairaanhoitopiiri hankkii pelastuslaitoksilta alueensa ensihoitopalvelut sekä potilassiirtokuljetukset. Pelastuslaitokset toimivat taloudellisina toimijoina ja ne saavat sopimuksilla etua sellaisiin yrityksiin nähden, joilla olisi edellytykset hoitaa sama palvelu. Kysymyksessä ovat kilpaillut markkinat, joilla toimii useita yksityisiä toimijoita. Hankinnan tekeminen kilpailuttamatta vääristää kilpailua ja kiertää hankintasäännöksiä.
Pelastuslaitokset eivät ole myöskään sairaanhoitopiirin sidosyksikköjä, koska ne eivät ole sairaanhoitopiirin määräysvallassa eivätkä valvonnan alaisena, eivätkä ne harjoita pääosaa toiminnastaan sairaanhoitopiirin kanssa.
Sairaanhoitopiiri on menetellyt virheellisesti myös tehdessään pelastuslaitosten kanssa yhteistoimintasopimukset asian käsittelyn ollessa kesken markkinaoikeudessa. Sanotuissa yhteistoimintasopimuksissa ei ole kysymys väliaikaisjärjestelyistä ottaen huomioon, että sopimukset on tehty samalle hankintakaudelle kuin muutoksenhaun kohteena olevassa hankintapäätöksessä, sisältäen option vuodelle 2018. Markkinaoikeus tullee antamaan ratkaisunsa asioissa hyvissä ajoin ennen vuoden 2015 alkua, eikä väliaikaisille järjestelyille tältä osin ole ollut edes tarvetta, koska palveluille on olemassa tuottajat asian käsittelyn ajaksi. Sopimuksia ei ole rajoitettu päättymään tuomioistuimen ratkaisuun tai siihen, kun virhe aiemmassa hankintamenettelyssä on muutoksenhaun johdosta annetun ratkaisun perusteella korjattu. Sopimusten mukaan niiden irtisanominen edellyttää, että tuomioistuin velvoittaisi sairaanhoitopiirin irtisanomaan sopimukset ja tällöinkin noudatettava irtisanomisaika on sopimusten irtisanomislausekkeen mukaan huomattavan pitkä, 12 kuukautta. Valittajien oikeussuoja edellyttää sopimuskauden lyhentämistä siten, etteivät sopimukset tule voimaan.
Seuraamusmaksun määrää arvioitaessa on otettava huomioon sairaanhoitopiirin menettely, jolla se on pannut hankintapäätöksen täytäntöön tekemällä yhteistoimintasopimukset sen jälkeen, kun markkinaoikeus on antanut nimenomaisen ilmoituksen asiaan sovellettavasta kiellosta tehdä hankintasopimus asian markkinaoikeuskäsittelyn aikana. Lisäksi hankintapäätöksellä suljetaan yksityiset palveluntuottajat useiksi vuosiksi ja mahdollisesti pysyvästi pois sairaanhoitopiirin alueen ensihoitopalvelujen markkinoilta.
Vastine
Vaatimukset
Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on yhteisesti asioissa 2014/671-673 antamassaan vastineessa vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valitukset tutkimatta ja toissijaisesti hylkää ne. Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut lisäksi, että markkinaoikeus velvoittaa valittajat yhteisvastuullisesti korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 12.223,92 eurolla viivästyskorkoineen.
Perusteet
Yhteistoimintasopimuksissa ei ole kysymys hankintasäännöksissä tarkoitetuista hankintasopimuksista, vaan ensihoitopalvelun järjestämisestä terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin mukaisessa yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen kanssa. Mikäli yhteistoimintasopimukset kuitenkin katsotaan hankintasopimuksiksi, ovat kysymyksessä niin sanotut sidosyksikköhankinnat. Lisäksi yhteistoimintasopimukset täyttävät myös muun ohella uudessa hankintadirektiivissä säännellyn viranomaisten sallitun yhteistyön edellytykset. Hankintasäännökset eivät näin ollen tule sovellettavaksi. Käsillä on lisäksi ollut hankintasäännösten mukainen suorahankintaperuste, ja sairaanhoitopiirillä näin ollen joka tapauksessa ollut oikeus tehdä sopimukset kilpailuttamatta.
Yhteistoimintasopimukset koskevat yksinomaan ensihoitopalvelua eivätkä niin sanotut kiireettömät potilassiirrot, jotka on kilpailutettu erikseen, kuulu sopimusten piiriin. Yhteistoimintasopimukset koskevat näin ollen niin sanottuja toissijaisia palveluhankintoja, joiden osalta kilpailuttamisvelvoite perustuu yksinomaan kansalliseen hankintalakiin ja asia on näin ollen ratkaistava ensisijaisesti terveydenhuoltolain säännösten perusteella. Kysymyksessä saattaa olla myös palvelukonsessio, jota hankintadirektiivi ei lainkaan koske.
Terveydenhuoltolaissa, joka on hankintalain voimaantulon jälkeen säädetty erityislaki, on nimenomaisesti säädetty sairaanhoitopiirien kuntayhtymille mahdollisuus järjestää ensihoitopalvelut yhteistoimintana alueen pelastuslaitoksen kanssa ilman hankintasäännösten mukaista kilpailutusta. Sanotun lain perusteluissa kyseistä järjestämistapaa on perusteltu muun ohella hyödyillä henkilöstön ja kaluston osalta.
Valitusten kohteena olevissa yhteistyöjärjestelyissä osapuolina olevat pelastuslaitokset eivät toimi markkinoilla eivätkä ne myy palveluita muille tahoille. Molemmat pelastuslaitokset ovat osa kunnallista organisaatiota, eikä niitä ole yhtiöitetty. Yhteistyöjärjestelyt eivät vaaranna kilpailuneutraliteettia.
Kysymys on sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten välisestä aidosta yhteistyöstä, joka palvelee järjestelyssä mukana olevien yhteisiä tavoitteita. Sairaanhoitopiiri ja pelastuslaitokset ovat hankintayksiköitä, joilla ei ole taloudellista tai kaupallista luonnetta. Yhteistoimintasopimuksissa ei ole mukana yksityisiä tahoja. Yhteistoimintasopimuksilla varmistetaan sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten yhteisen julkisen tehtävän suorittaminen. Ensihoitopalvelu liittyy sekä sairaanhoitopiirin että pelastuslaitosten laissa säädettyihin tehtäviin, vaikka pelastuslaitoksilla ei olekaan niitä koskevaa järjestämisvelvollisuutta.
Yhteistyöjärjestelyn myötä sekä sairaanhoitopiirille että pelastuslaitoksille syntyviä synergiahyötyjä, joita muodostuu muun ohella henkilöstön ja kaluston käytössä, ei ole mahdollista saavuttaa muilla sopimusjärjestelyillä. Palvelut joustavat tarpeiden mukaan ja ovat korkeatasoisia johtuen muun ohella paloasemien sijainnista ja henkilöstön osaamisesta ja resursseista esimerkiksi poikkeusolosuhteissa. Yhteistyöjärjestelyllä mahdollistetaan myös toimialueelle yhtäläinen palvelutaso ja ensihoitotoiminnan kehittäminen.
Pelastuslaitosten näkökulmasta merkitystä on myös sillä, että tehtävät vahvistavat henkilöstön osaamista, mistä on apua myös muissa pelastuslaitoksen tehtävissä. Osapuolten välinen yhteistyö, kuten koulutus, operatiivinen työ ja hälytysohjeiden laatiminen on tiivistä ja tavoitteena on toiminnan jatkuva kehittäminen. Osapuolet voivat tarvittaessa tehdä hyvinkin nopeasti muutoksia palveluihin yhteisten tavoitteiden mukaisesti. Pelastuslaitosten johtosäännöissä on myös huomioitu toiminnan laadukkuus, tehokkuus ja taloudellisuus.
Yhteistyön toteuttamista säätelevät ainoastaan yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset. Sairaanhoitopiiri tekee palvelutasopäätöksen ja valvoo sitä. Osapuolten tavoitteet toiminnan suhteen ovat samat, ja ensihoitoa toteutetaan vain sairaanhoitopiirin toiminta-alueella. Markkinoilla ei edes ole edellytyksiä ottaa kyseisiä palveluja hoitoonsa. Yhteistoimintasopimuksissa on elementtejä, joista ei olisi voitu sopia yksityisen toimijan kanssa. Toisaalta sopimuksista puuttuu tyypillisiä hankintasopimuksiin kuuluvia sopimusehtoja, kuten vahingonkorvauslausekkeet tai virheen määrittelyä koskevat lausekkeet.
Yhteistoimintasopimuksilla ei myöskään aseteta mitään yksityistä palveluntarjoajaa sen kilpailijoita parempaan asemaan. Sairaanhoitopiiri tai pelastuslaitokset eivät tarjoa ensihoitopalveluja markkinoille eivätkä yhteistoimintasopimukset mahdollista sitä, että pelastuslaitokset käyttäisivät ulkopuolisia palveluntarjoajia alihankkijoina.
Yhteistoimintasopimukset eivät sisällä taloudellisen voiton tai hyödyn elementtiä eivätkä pelastuslaitokset saa hankintasäännöksissä hankintasopimuksen osalta tarkoitettua taloudellista vastiketta. Pelastuslaitoksilla ei aiheudu järjestelystä merkittävää riskiä. Vuosittaista korvaussummaa tarkistetaan jälkikäteen vahvistetun tilinpäätöksen perusteella. Pelastuslaitokset eivät tavoittele toiminnallaan voittoa, vaan niiden sopimuksenmukainen korvaus kattaa ainoastaan niille ensihoitopalvelun järjestämisestä aiheutuvat kulut. Yhteistoimintasopimusten ei-kaupallinen sekä niiden tarkoituksen ja tavoitteiden yleisen edun mukainen luonne ilmenee selvästi muun ohella omakustannusperiaatteesta.
Yhteistoimintasopimusten mukaan ensihoitohenkilöstö on pelastuslaitoksen palveluksessa ja joko virka- tai työsuhteessa Jokilaaksojen pelastuslaitoksen osalta Ylivieskan kaupunkiin ja Oulu-Koillismaan pelastuslaitoksen osalta Oulun kaupunkiin, eikä palveluntuottajaksi näin ollen voi missään roolissa tulla kolmas, esimerkiksi yksityinen yritys.
Yhteistoimintasopimusten määräys riitojen käsittelystä hallinto-oikeudessa ilmentää järjestelyn luonnetta viranomaisten välisenä yhteistyönä. Pelastuslaitokset on yhteistoimintasopimuksissa velvoitettu osallistumaan myös tutkimustyöhön, mikä poikkeaa kaupallisista sopimuksista. Osapuolten tavoitteena on resurssien tehokas käyttö, mitä ilmentää muun ohella osapuolten sitoumukset vastavuoroisesti toistensa käytössä olevien tietojärjestelmien käyttöön.
Järjestelyn yleisiä tavoitteita korostaa myös yhteistoimintasopimusten liitteiden määräys, jonka mukaan molemmat osapuolet muun ohella huolehtivat siitä, että henkilöstöä on saatavilla riittävästi myös poikkeusoloissa ja että ne anovat ja yhteen sovittavat ennalta tarvittavat vapautukset varausmenettelystä Puolustushallinnolta.
Yhteistoimintasopimuksissa on kysymys hankintasäännösten mukaisesta sidosyksikköhankinnasta, koska sairaanhoitopiirin jäsenkunnilla on käytännössä määräysvalta suhteessa pelastuslaitoksiin ja ainakin Oulu-Koillismaan pelastuslaitokseen. Huomionarvoista on, että uuden hankintadirektiivin sääntely mahdollistaa sidosyksikköpoikkeuksen soveltamisen myös samojen kuntien määräysvallassa olevien yksiköiden välisiin sopimuksiin.
Sairaanhoitopiirin jäsenkunnista ainoastaan yksi ei ole mukana kummassakaan pelastuslaitoksessa. Jokilaaksojen pelastuslaitos on osa Ylivieskan kaupungin organisaatiota, ja ainoastaan yksi sen yhteistoimintakunnista ei ole sairaanhoitopiirin jäsenkunta. Oulu-Koillismaan pelastuslaitos on Oulun kaupungin liikelaitos, ja kaikki sen yhteistoimintakunnat ovat myös sairaanhoitopiirin jäsenkuntia.
Molempien pelastuslaitosten osalta niin sanottu isäntäkunta on siten yksi pelastuslaitoksen yhteistoimintasopimuksen osapuolina olevista kunnista. Isäntäkunta hoitaa sovitut tehtävät muiden sopijakuntien puolesta. Pelastuslaitosten hallintoa ja valvontaa toteuttaa kummankin osalta yhteistyökuntien yhteinen toimielin, pelastuslaitoksen johtokunta, johon yhteistoimintakunnat valitsevat jäsenet. Pelastuslaitokset kohdistavat toimintansa lähes kokonaan yhteistoimintasopimuksessa mukana oleville kunnille.
Sairaanhoitopiiri on joka tapauksessa voinut tehdä ensihoitopalveluja koskevan hankinnan pelastuslaitoksilta kilpailuttamatta, koska ainoastaan pelastuslaitoksilla on ollut teknisistä syistä mahdollisuus toteuttaa hankinta. Pelastuslaitoksilla on riittävä kokemus sekä ajoneuvo- ja henkilöstökapasiteetti sairaanhoitopiirin palvelutason edellyttämään ensihoitopalveluun, eikä vastaavia resursseja ole ollut saatavilla markkinoilla.
Vaatimus sairaanhoitopiirin velvoittamisesta kilpailuttaa hankinta ei ole lainmukainen ottaen huomioon muun ohella, että sairaanhoitopiirillä on oikeus hoitaa ensihoitopalvelut joko kokonaan tai osaksi omana työnään.
Mahdollisessa seuraamusharkinnassa on otettava huomioon, että kysymys on toissijaisista palveluista, joiden osalta tehottomuusseuraamus ei tule kysymykseen. Seuraamusmaksun sekä sopimuskauden lyhentämisen osalta tulee tässä asiassa hankintasäännösten sanamuodosta johtuen kysymykseen vain jompikumpi sanotuista seuraamuksista. Kysymyksessä saattaa olla lisäksi palvelukonsessio, johon ei voida lainkaan kohdistaa tehottomuusseuraamusta, sopimuskauden lyhentämistä tai seuraamusmaksua. Sopimuskauden lyhentämistä harkittaessa on huomioon otettava lisäksi jäljellä olevan sopimuskauden pituus sekä sairaanhoitopiirin mahdollisuus järjestää lain mukainen kattava ensihoitopalvelu koko toiminta-alueelle. Huomioon on otettava vielä, että sairaanhoitopiiri on pyrkinyt menettelemään vilpittömästi ja parhaan käsityksensä mukaisesti, eikä sen tarkoituksena ole ollut kiertää hankintasäännöksiä.
Hankintasäännösten mukainen täytäntöönpanokielto ei sovellu käsillä olevaan tapaukseen. Sairaanhoitopiiri ei kuitenkaan ole pannut muutoksenhaun kohteena olevaa päätöstä täytäntöön, vaan on toteuttanut lakisääteisen ensihoitopalvelujen järjestämistä koskevan velvoitteensa väliaikaisin yhteistyöjärjestelyin. Sairaanhoitopiiri on tehnyt väliaikaisen yhteistyösopimuksen sairaanhoitopiirin eteläisen alueen 2 osalta Jokilaaksojen pelastuslaitoksen kanssa 28.8.2014 ja pohjoisen alueen 1 osalta Oulu-Koillismaan pelastuslaitoksen kanssa 1.9.2014. Sopimukset ovat voimassa 1.1.201531.12.2017 ja niihin sisältyy yhden vuoden optio. Väliaikaiset järjestelyt ovat olleet tarpeen, koska kilpailutuksen järjestäminen vuoden 2014 kuluessa ei ole aikataulullisesti realistinen mahdollisuus. Väliaikaiset sopimukset mahdollistavat kuitenkin hankintasäännösten mukaisten reaalikeinojen soveltamisen asiaan.
Kuultavien lausunnot
Ylivieskan kaupunki/Jokilaaksojen pelastuslaitos on yhteisesti asioissa 2014/671–673 antamassaan lausunnossa vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valitukset.
Sairaanhoitopiirin ja Jokilaaksojen pelastuslaitoksen välinen yhteistoimintasopimus ei ole suorahankintasopimus, vaan siinä on kysymys terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin ja pelastuslain 27 §:n mukaisesta ensihoitopalvelun järjestämistä koskevasta yhteistoiminnasta. Yhteistoimintasopimus täyttää niin sanotun horisontaalisen yhteistyön kriteerit.
Sekä sairaanhoitopiiri että kuntien yhteistoiminta pelastustoimen alueen osalta ovat kuntalain 10 luvussa tarkoitettuja kuntien yhteistoiminnan muotoja. Alueen kunnat käytännössä rahoittavat osaltaan sekä sairaanhoitopiirin terveydenhuollon mukaisen ensihoidon järjestämisen että pelastuslaitosten pelastustoiminnan.
Jokilaaksojen pelastuslaitoksen johtokunnassa on edustus kaikista kysymyksessä olevan pelastustoimialueen kunnista ja kaikki alueen kunnat, noin 3.000 asukkaan Reisjärven kuntaa lukuun ottamatta, kuuluvat Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin alueeseen. Jokilaaksojen pelastuslaitoksen ensihoito toimii nettobudjetoituna tulosyksikkönä ja sen toimintaan ja talouteen kuuluvat kaikki ensihoidon välittömät ja välilliset menot, jotka kohdistetaan aiheuttamisperiaatteella. Ensihoitoon kuuluvat tulot kohdennetaan ensihoitoon, ja siten ne vaikuttavat ensihoidon nettokustannuksiin menoja vähentäen.
Jokilaaksojen pelastuslaitos ei toimi markkinoilla eikä myy palveluja muille. Jokilaaksojen pelastuslaitoksen ensihoitotoiminnalla ei ole kaupallisia tarkoituksia eikä sillä tavoitella voittoa. Sopimuksen mukaan pelastuslaitos raportoi sairaanhoitopiirille talouden ja toiminnan, suoritteiden sekä toiminnan laadun toteutumisesta yhteistoimintasopimuksen mukaisesti sekä on jatkuvasti yhteydessä sairaanhoitopiirin ensihoitokeskukseen ja kenttäjohtoon.
Yhteistoimintasopimuksen keskeinen tavoite on tuottaa ensihoitopalvelut terveydenhuoltolaissa edellytetyllä tavoin tehokkaasti ja tarkoituksenmukaisesti huomioiden ensihoidon ruuhkatilanteet. Yhteistoimintasopimuksessa on sovittu toiminnan ja talouden valvonnasta ja seurannasta sekä käytännön yhteistyöstä ensihoitokeskuksen ja alueen kenttäjohdon, erityisesti Ylivieskan paloaseman tiloissa toimivan kenttäjohdon kanssa.
Yhteistoimintasopimus ei koske potilassiirtopalveluja, jotka sairaanhoitopiiri on kilpailuttanut erikseen. Jokilaaksojen pelastuslaitoksen ambulanssit suorittavat vain hätäkeskuksen hätäilmoitusten perusteella tai sairaanhoitopiirin kenttäjohdolta tulevia ensihoitotehtäviä. Pelastuslaitoksen toteuttamat kiireettömät potilassiirrot ovat erittäin harvinaisia ja aina hätäkeskuksen tai sairaanhoitopiirin kenttäjohdon määräämiä tehtäviä. Jokilaaksojen pelastuslaitos on sen sijaan joutunut auttamaan hoitolaitoksia kiireellisten siirtojen toteuttamisessa, potilaan tarvitessa hoitoyksikön hoitoa ja kun siirtoyksikön hoidollinen valmius ei ole riittänyt potilaan turvalliseen siirtoon.
Ensivastepalvelut Jokilaaksojen pelastuslaitos toimittaa koko pelastustoimialueelleen erillisen ensivastesopimuksen perusteella.
Ensihoitopalvelun järjestämisellä yhteistyössä alueen pelastuslaitoksen kanssa saavutetaan merkittäviä hyötyjä muun ohella henkilöstön ja kaluston käytön osalta. Jokilaaksojen pelastuslaitoksen yhteistoiminta sairaanhoitopiirin kanssa on ollut laajaa. Sairaanhoitopiirin kenttäjohto on toiminut Ylivieskan paloaseman tiloissa yhteistyössä ensihoidon ja pelastustoimen henkilöstön kanssa. Kenttäjohdolla on ollut pelastuslaitoksen yhteisiä tiloja käytössään.
Oulun kaupunki/Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos on yhteisesti asioissa 2014/671–673 antamassaan lausunnossa vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.
Sairaanhoitopiirin ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen välinen yhteistoimintasopimus ei ole hankintasäännösten soveltamisalaan kuuluva hankintasopimus, vaan siinä on kysymys terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin sekä pelastuslain 27 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaisesta yhteistoiminnasta.
Yhteistyön osapuolet ovat julkisia yksiköitä, viranomaisia, jotka pyrkivät varmistamaan julkaisen tehtävän hoitamisen mahdollisimman taloudellisesti ja tehokkaasti. Yhteistoimintasopimuksessa ei ole kysymys voiton tavoittelusta, vaan kustannusten keskinäisestä jakamisesta ja yhteisvastuullisuudesta yhteistoimintakuntien kesken ja yhteisiä julkisia tavoitteita palvelevasta aidosta yhteistyöstä.
Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos ei osallistu, eikä voikaan osallistua järjestettävään kilpailutukseen eikä myy kysymyksessä olevia palveluja yhteistoimintasopimuksen ulkopuolisille tahoille eikä näin ollen toimi samanaikaisesti markkinoilla.
Yhteistoimintasopimus ei koske potilassiirtopalveluja ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen yksiköt suorittavat ainoastaan hätäkeskuksen hätäilmoituksen perusteella tai sairaanhoitopiirin kenttäjohdolta tulevia ensihoitotehtäviä.
Pelastuslaitoksen pelastuksen tulosalue tuottaa sairaanhoitopiirin kanssa solmitun erillisen ensivastesopimuksen nojalla ensihoitoa tukevia ensivastepalveluja kymmenen kunnan alueella. Ensihoitokapasiteetin lisääminen on häiriötilanteissa joustavaa, koska käytännöllisesti katsoen kaikki päätoimiset henkilöt on koulutettu ensihoidossa vähintään ensivastetasolle.
Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos on viranomaistoimintoja suorittava kuntien yhteenliittymä, voittoa tavoittelematon kunnallinen liikelaitos, jonka 12 yhteistoimintakuntaa kuuluvat sairaanhoitopiirin jäsenkuntiin. Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos kuuluu Oulun kaupungin organisaatioon ja sen ylintä päätäntävaltaa käyttää Oulun kaupunginhallituksen nimeämä johtokunta, joka on Oulun kaupungin hallinnolliseen organisaatioon kuuluva kuntalain 77 §:n mukainen toimielin, jossa on edustus alueen kunnista. Pelastustoimen yhteistoimintakuntien yhteistyöelimenä toimii valtuustokaudeksi valittava neuvottelukunta, jossa on jäsen kustakin yhteistoimintakunnasta.
Sairaanhoitopiirin kuntayhtymään kuuluu 29 jäsenkuntaa, joista suurin on Oulun kaupunki. Sairaanhoitopiiri kuuluu Oulu-Konserniin, joka muodostuu Oulun kaupungin tytär- ja osakkuusyhtiöistä, säätiöistä ja kuntayhtymistä. Oulun kaupungin omistusosuus sairaanhoitopiiristä on 53 %. Sairaanhoitopiirin ylintä päätösvaltaa käyttää kuntayhtymän valtuusto, joka päättää niistä asioista, jotka kuntalaissa on säädetty valtuuston tehtäviksi. Sekä Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos että sairaanhoitopiiri kuuluvat Oulun kaupungin omistajaohjauksen piiriin ja ne ovat molemmat osaltaan kuntalain 10 luvun 76 ja 77 §:n mukaisia kuntien yhteistoiminnan muotoja.
Ensihoitopalvelujen järjestämisellä yhteistyössä sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen välillä saavutetaan merkittäviä hyötyjä muun ohella henkilöstön ja kaluston käytön osalta. Pelastuslaitos muun ohella hyödyntää toiminnassaan sairaanhoitopiirin kilpailuttamia hoitovälineiden, -laitteiden ja varusten toimittajia. Paloasemien sijainti määräytyy asukas- ja rakennuskannan mukaisesti, jolloin se on optimaalinen myös ensihoidon palveluihin. Paloasemilla on erikoisajoneuvoja potilaiden hakemiseen maastosta kaikkina vuorokauden aikoina, varavoimakoneita, kattava valmiussuunnittelu, viestivälineitä, huoltotarvikkeita sekä henkilökuntaa, joka varmistaa toiminnan myös häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Paloasemilla on valmiina kaluston säilytys- ja huoltotilat sekä toimisto- ja sosiaalitiloja.
Ambulanssihenkilökunnan työkierto eri paloasemilla lisää henkilöstön osaamista ja kokemusta. Tarvittaessa henkilöstöä voidaan esimerkiksi ruuhkatilanteissa käyttää ensihoitoa koskevan yhteistoimintasopimuksen henkilöstön kelpoisuusehtojen mukaisesti yli tulosaluerajojen ja synergiaetuihin kuuluu myös yhteinen tukipalveluorganisaatio, johon lukeutuu talous, hallinto, huolto ja varusteet sekä osallistuminen muun ohella yhteisiin koulutuksiin ja harjoituksiin.
Sairaanhoitopiirin toivomat muutokset toiminnassa, kuten yksiköiden vähentäminen tai lisääminen, voidaan yhteistoiminnassa toteuttaa helposti, kun palvelujen järjestämistä ei sido kilpailutuksessa määritetty laajuus tai kiinteä tarjoushinta.
Yksiköitä koskevat hälytysohjeet laaditaan yhteistyössä ja sairaanhoitopiiri toimittaa hälytysohjeet hätäkeskukselle. Sairaanhoitopiiri vastaa Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen henkilöstön perus- ja ensihoitotason koulutuksesta sekä tenttien järjestämisestä. Sairaanhoitopiiri toteuttaa ensihoidon lääkärivalmiuden, ensihoidon vastuulääkäri- ja kenttäjohtopalvelut sekä vastaa omalta osaltaan ensihoidon viesti- ja tietojärjestelmistä.
Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos raportoi neljännesvuosittain sairaanhoitopiirille yksiköiden käyttöasteet, ensihoidon tehtävät, potilasmäärät, palvelutason alitukset, lisäyksiköiden käytön, reklamaatiot ja niiden käsittelyn, yksiköiden keskimääräiset lähtöviiveet sekä talouden tunnusluvut. Näistä tehtyjen analyysien ja tulkintojen perusteella neuvotellaan yhteistyössä tarvittavista muutoksista.
Kun sekä pelastuslaitos että sairaanhoitopiiri ovat osa samaa julkista organisaatiota, Oulun kaupunkia, ja niiden yhteistoimintakunnat ovat samoja, tulevat toiminnan nettokustannukset samojen yhteistoimintakuntien kustannettaviksi. Lisäksi yhteistyössä hyödynnetään kummankin erityisosaamista.
Edellä kuvatut synergiaedut katoaisivat yhteistoimintasopimuksen irtisanomisen myötä ja muun ohella kustannukset tästä jäisivät molempien sopimusosapuolten yhteistoimintakuntien kannettaviksi.
Suurin hankaluus olisi kuitenkin ensihoidon henkilöstön työllistäminen muualle Oulun kaupunkiin, sillä kuntaliitoksesta johtuen ensihoidon 99 henkilöllä on irtisanomissuoja vuoden 2017 loppuun. Hallinnosta ja huollosta vapautuisi lisäksi noin kolme henkilötyövuotta, millä olisi vaikutusta myös pelastuksen tulosalueelle, esimerkiksi sijaistukset huomioon ottaen. Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos tarvitsee aikaa muun ohella ensihoidon kaluston realisoimiseen sekä irtisanomissuojalla varustetun henkilöstön sijoittamiseen muualle noin 12 kuukautta.
Vastaselitykset
Valittajat ovat antaneet keskenään samansisältöiset vastaselitykset, joissa ne ovat esittäneet muun ohella seuraavaa.
Pelastuslaitokset toimivat markkinoilla tarjotessaan palveluja sairaanhoitopiirille. Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan taloudellinen toiminta kattaa hyödykkeiden, eli tavaroiden ja palvelujen tarjoamisen markkinoilla missä tahansa organisaatio- tai rahoitusmuodossa eikä taloudellisen toiminnan käsite edellytä tosiasiallista kilpailutilannetta yksityisten yritysten välillä. Julkisyhteisön toiminta voidaan katsoa taloudelliseksi toiminnaksi, vaikka yksityisiä kilpailijoita ei olisikaan, ja olennaista onkin se, voisivatko myös yksityiset harjoittaa toimintaa. Toiminnan taloudellinen luonne ei edellytä myöskään sitä, että toiminnalla tavoiteltaisiin voittoa.
Sairaanhoitopiirit määrittelevät ensihoitopalvelun toteuttamisen tavan ja asettavat laadulliset vaatimukset ja pitkälti myös käytettävät sopimusehdot. Sairaanhoitopiirit myös kantavat ensihoitopalvelun kustannukset sekä siinä tilanteessa, kun ensihoitopalveluiden tuottamisesta maksetaan pelastuslaitokselle että kun näiden palvelujen tuottajana toimii yksityinen yritys. Ensihoitopalvelujen tuottamiseen liittyy vahvasti yleinen etu riippumatta siitä, onko tuottajana yksityinen yritys vai pelastuslaitos. Se, että yksityinen tuotanto on luvanvaraista, osaltaan myös korostaa kyseisen palvelun tuotannossa huomioon otettavia yleisen edun vaatimuksia. Pelastuslaitokset kilpailevat samoilla markkinoilla yksityisten yritysten kanssa, joilla on lisäksi ollut perinteisesti Suomessa erittäin suuri rooli ensihoitopalvelujen tarjoajina. Ensihoito ei ole ollut pelastuslaitosten vastuulla oleva tehtävä ja yksityisten ambulanssiyritysten määrä on viime aikoina vähentynyt olennaisesti erityisesti sen johdosta, että sairaanhoitopiirit ovat suosineet vaihtoehtoja, joihin ei ole kuviteltu liittyvän hankalana pidettyä kilpailuttamisvelvollisuutta.
Ensivastetoiminnassa on kysymys ensihoitopalveluihin nähden erillisestä asiasta. Pelastuslaitosten ja sairaanhoitopiirin välillä on myös muuta yhteistyötä liittyen muun ohella suuronnettomuuksiin varautumiseen ja pelastuslaitokset sekä sairaanhoitopiiri voivat luonnollisesti antaa toisilleen virka-apua. Nämä seikat eivät kuitenkaan ole merkityksellisiä arvioitaessa sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten välisen ensihoitopalveluja koskevien suorahankintasopimusten lainmukaisuutta.
Pelastuslaitosten väite siitä, että hankinta on tehtävä suorahankintana, koska kuntalaki estää niitä osallistumasta tarjouskilpailuun, on virheellinen. Pelastuslaitosten tulee joka tapauksessa Euroopan unionin valtiontukisääntelyn johdosta yhtiöittää toimintansa, koska ne jo nykytilassa kilpailevat yksityisten palveluntuottajien kanssa hyötyen olennaisesti konkurssisuojan sekä verovapauksien muodossa asemastaan osana kunnan organisaatiota. Kysymys ei missään olosuhteissa ole hankintalain mukaisesta suorahankintaperusteesta.
Yksityinen sektori tuottaa ensihoitopalveluja tyypillisesti merkittävästi edullisemmalla hinnalla kuin pelastuslaitokset, joiden tarjoama palvelu tulee jopa 30 prosenttia kalliimmaksi sairaanhoitopiirille. Sairaanhoitopiiri laskuttaa kustannukset edelleen kunnilta, eikä se kanna lopullista kustannusta. Toiminnan ja organisaation rakenne ei myöskään palvele kustannustehokasta toimintaa. Kun kilpailutusta ei järjestetä, ei myöskään hyödynnetä mahdollisuutta saada hinta-laatusuhteeltaan parasta palvelua ja samalla suljetaan markkinoita yksityisiltä toimijoilta.
Kysymyksessä ei ole palveluita koskeva käyttöoikeussopimus eli niin sanottu palvelukonsessio. Sairaanhoitopiiri korvaa pelastuslaitoksille ensihoitopalvelun tuottamisesta aihetuvat kustannukset, eikä pelastuslaitoksille jää edes teoreettista riskiä sitä, etteivät kustannukset tulisi katetuiksi. Joka tapauksessa sopimusten päättäminen on mahdollinen seuraamus myös palvelukonsessioiden osalta.
Yhteistoimintasopimukset kuuluvat Euroopan unionin oikeuden soveltamisen alaan siitä huolimatta, että kysymyksessä ovat niin sanotut liitteen B mukaiset palvelut. Merkitystä ei ole myöskään sillä, että terveydenhuoltolaki on säädetty hankintalain jälkeen. Unionin oikeuteen kuuluvien tulkinta- ja etusijaperiaatteiden mukaisesti terveydenhuoltolakia ja pelastuslakia on joko tulkittava siten, että Euroopan unionin oikeuden toteutuminen on mahdollista tai, jos sanotuille säädöksille ei voida antaa unionin oikeuden mukaista tulkintaa, on niiden väistyttävä.
Hankintayksikön sekä pelastuslaitosten mainitsemat synergiahyödyt eivät ole hankintalain mukainen peruste välttää kilpailutusta.
Horisontaalisen yhteistyön yhteistä tehtävää koskevan kriteerin täyttymiseksi ei ole riittävää, että sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten tavoitteet ovat samat, kun kysymys ei ole yhteisen (saman) tehtävän yhteisestä hoitamisesta.
Sen seikan, ettei sopimuksissa ole alihankintalausekkeita, voidaan katsoa korostavan yksityisille toimijoille sopimuksista johtuvia haitallisia vaikutuksia, kun niitä ei voida tämän mukaisesti käyttää edes pelastuslaitosten alihankkijoina.
Merkitystä ei ole sillä, että yhteistoimintasopimukset mahdollisesti sisältävät kaupallisista sopimuksista poikkeavia sopimuslausekkeita. Sillä, että sopimuksiin on riidanratkaisupaikaksi merkitty hallinto oikeus, ei ole arvioinnissa merkitystä.
Mitään estettä ei ole sille, että yksityiset palveluntarjoajat ottaisivat kysymyksessä olevat palvelut hoitoonsa. Suorahankinnan edellytysten kannalta ei merkitystä ole myöskään tehdyillä päivystys- ja kenttätilajärjestelyillä. Suorahankinnalle ei ole ollut myöskään hankintasäännöksissä tarkoitettua niin sanottua kiireperustetta. Muutenkaan ei ole ollut estettä hankkia ensihoitopalveluja markkinoilta kilpailuttamalla.
Uutta hankintadirektiiviä, joka sisältää olennaisen laajennuksen sidosyksikköpoikkeuksen soveltamiseen, ei voida soveltaa ennakollisesti.
Sairaanhoitopiiri on tehnyt asiassa hankintasopimukset siitä huolimatta, että asiaan sovelletaan automaattista täytäntöönpanokieltoa, jota koskevan ilmoituksen markkinaoikeus on lisäksi antanut.
MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU
Perustelut
1. Tarkastelun lähtökohdat ja kysymyksenasettelu
Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 94 §:ssä on säädetty markkinaoikeuden määräämistä seuraamuksista. Säännöksen perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden kyseisessä lainkohdassa mainittujen julkista hankintaa koskevien säännösten tai määräysten vastaisesti.
Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän (jäljempänä myös sairaanhoitopiiri) valtuusto on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellä hyväksynyt vuosien 2015-2018 palvelutasopäätöksen, jossa ensihoito on todettu järjestettäväksi yhteistoiminnassa sairaanhoitopiirin palvelutasopäätöksen mukaisella alueella 1 Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen kanssa ja alueella 2 Jokilaaksojen pelastuslaitoksen kanssa.
Sairaanhoitopiiri on tehnyt sekä Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen että Jokilaaksojen pelastuslaitoksen kanssa yhteistoimintasopimukset ensihoitopalvelun toteuttamisesta 1.1.2015 alkaen (jäljempänä yhdessä yhteistoimintasopimukset tai sopimukset). Yhteistoimintasopimukset ovat voimassa 31.12.2017 saakka ja ne sisältävät option ajalle 1.1.-31.12.2018.
Yhteistoimintasopimukset koskevat ensihoitopalveluja, jotka kuuluvat hankintalain liitteen B mukaisten toissijaisten palveluhankintojen ryhmään 25 terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut.
Valittajat ovat esittäneet, että yhteistoimintasopimuksissa olisi sovittu myös potilassiirtopalvelujen järjestämisestä. Sairaanhoitopiiri on kuitenkin esittänyt, että sanotut palvelut on hankittu erikseen kilpailuttamalla ja toimittanut markkinaoikeudelle tästä selvityksenä 22.3.2013 päivätyn sopimuksen, joka koskee sairaanhoitopiirin ambulanssilla tapahtuvien potilassiirtopalvelujen hankintaa ajalla 1.5.2013-31.4.2017, sisältäen optiokauden 1.5.2017-30.4.2018. Markkinaoikeus katsoo, että sanottu selvitys sekä yhteistoimintasopimusten sanamuodot huomioon ottaen asiassa ei ole perusteita katsoa, että yhteistoimintasopimukset koskisivat myös ensihoitopalveluun kuulumattomia potilassiirtopalveluja.
Sairaanhoitopiirin ilmoituksen mukaan sekä Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen että Jokilaaksojen pelastuslaitoksen kanssa tehdyn sopimuksen arvo on kummankin sopimuksen osalta noin 32.000.000 euroa. Järjestelyn arvo ylittää siten selvästi hankintalain 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen palveluhankintoja koskevan EU-kynnysarvon.
Arvioitaessa sitä, onko yhteistoimintajärjestelyssä kysymys hankintalaissa tarkoitetusta hankinnasta, jota koskevan valituksen tutkiminen kuuluu markkinaoikeuden toimivaltaan, on näin ollen arvioitava ensinnäkin sitä, onko järjestelyn mukaisissa sopimuksissa kysymys hankintalain 5 §:n 1 ja 4 kohdissa tarkoitetuista sopimuksista, joiden tarkoituksena on palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.
Mikäli kysymyksessä katsotaan olevan hankintalain 5 §:ssä tarkoitetut hankintasopimukset, on seuraavaksi arvioitava, jääkö yhteistoimintajärjestely kuitenkin jonkin kilpailuttamisvelvoitetta koskevan poikkeuksen nojalla hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle. Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että tällaisia poikkeuksia ovat yhtäältä niin sanotut sidosyksikköhankinnat sekä toisaalta viranomaisten välinen yhteisen julkisen tehtävän suorittamiseksi perustettu niin sanottu horisontaalinen yhteistyö.
Mikäli yhteistoimintajärjestely kuuluu hankintasäännösten soveltamisalaan ja markkinaoikeus on näin ollen toimivaltainen tutkimaan sitä koskevat valitukset, on tämän jälkeen arvioitava vielä sitä, onko käsillä ollut hankintasäännösten mukainen peruste suorahankinnan tekemiselle, sekä asiassa mahdollisesti määrättäviä seuraamuksia.
2. Yhteistoimintasopimusten keskeinen sisältö
Sairaanhoitopiiri on muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen ja sen liitteenä olleen, sanotulla päätöksellä hyväksytyn ensihoitopalvelun palvelutasopäätöksen mukaisesti tehnyt Jokilaaksojen pelastuslaitoksen ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen kanssa ensihoitopalvelun järjestämistä koskevat yhteistoimintasopimukset. Sanotut sopimukset ovat käsillä olevan asian arvioinnin kannalta keskenään olennaisesti samansisältöiset.
Yhteistoimintasopimusten mukaan niissä on kysymys terveydenhuoltolain 39 §:ssä tarkoitetusta sopimuksesta ensihoitopalvelun järjestämisestä yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen kanssa sairaanhoitopiirin palvelutasopäätöksen, mainitun sopimuksen sekä sen liitteiden mukaisesti. Pelastuslaitokset sitoutuvat sopimuksilla toteuttamaan ensihoitopalvelua muillakin alueilla, mikäli tarvetta siihen ilmenee hätäkeskuksen hälyttämisen tai kenttäjohtajan päätöksen perusteella.
Yhteistoimintasopimusten tarkoituksena on ylläpitää ensihoitovalmius edellä mainituilla alueilla ja hoitaa palvelun toteuttaminen hätäkeskusten välittämien kiireellisyysluokan A-D ensihoitotehtävien osalta sekä tarvittaessa hoitaa potilaan, hänen läheisensä ja muiden tapahtumaan osallisten ohjaaminen psykososiaalisen tuen piiriin.
Yhteistoimintasopimusten kohteena olevalla ensihoitopalvelulla tarkoitetaan terveydenhuoltolain ja ensihoitoasetuksen mukaisesti määriteltyä ensihoitopalvelua sekä sairaanhoitopiirin palvelutasopäätöksessä ja kysymyksessä olevissa sopimuksissa tarkemmin määriteltyä toimintaa. Ensihoitopalveluun kuuluu myös ensivastetoiminta, josta on todettu laadittavan erilliset sopimukset.
Molemmat yhteistoimintasopimukset ovat voimassa 1.1.2015-31.12.2017. Sopimuksiin sisältyy optio ajalle 1.1.-31.12.2018, jonka käyttämisestä on tehtävä päätös 1.4.2017 mennessä. Sopimukset voidaan irtisanoa kesken sopimuskauden tuomioistuimen niin edellyttäessä. Irtisanomisaika on tällöin 12 kuukautta, ellei tuomioistuin toisin määrää.
Yhteistoimintasopimusten mukaan sairaanhoitopiirin laatimassa palvelutasopäätöksessä määritellään ensihoitopalvelun järjestämistapa, palvelun sisältö, ensihoitopalveluun osallistuvan henkilöstön koulutus, valmius, tavoitteet potilaan tavoittamisajasta ja muut alueen ensihoitopalvelun järjestämisen kannalta tarpeelliset seikat. Sairaanhoitopiiri valvoo palvelutasopäätöksen toteutumista.
Osapuolten tehtävistä on molemmissa yhteistoimintasopimuksissa määrätty, että sairaanhoitopiiri vastaa sen vastuulla olevasta ensihoitopalvelun järjestämisestä alueellaan sekä ensihoidon palvelutasopäätöksen laatimisesta. Sairaanhoitopiiri toteuttaa ensihoitolääkärivalmiuden, ensihoidon vastuulääkäri- ja kenttäjohtopalvelut, muut lääkärijohtoiset asiantuntijapalvelut ja palvelutasosuunnittelun. Lisäksi sairaanhoitopiiri vastaa mahdollisista ensihoidon sähköisistä tietojärjestelmistä siten kuin tietojärjestelmän vastuunjaosta on erikseen sovittu sopimuksen liitteen 5 mukaisesti.
Pelastuslaitos puolestaan toteuttaa yhteistoimintasopimuksen sekä palvelutasopäätöksen mukaisen ensihoitopalvelukokonaisuuden. Pelastuslaitos vastaa ensihoito-organisaatiosta, talous- ja henkilöstöhallinnosta oman organisaationsa osalta, valmiuden ylläpitämisestä ja ensihoitotehtävien hoitamisesta, kalustosta ja ajoneuvoista sekä viestiliikennejärjestelmistä lukuun ottamatta edellä mainittuja sairaanhoitopiirille kuuluvia tehtäviä. Osapuolten vastuut ja tehtävät on esitetty yksityiskohtaisesti sopimusten liitteissä 1.
Yhteistoimintasopimusten liitteiden 1 mukaan sairaanhoitopiirin tehtäviin ja vastuisiin kuuluu muun ohella vastata perus- ja hoitotason ensihoitajien ja kenttäjohtajien täydennys- ja ylläpitokoulutuksen suunnittelusta ja järjestämisestä erikseen sovittavalla tavalla omalta osaltaan sekä samoin omalta osaltaan heidän tasonsa mukaisen ammattitaidon arvioinnista ja testaamisesta. Sairaanhoitopiiri ei veloita antamistaan koulutuspalveluista pelastuslaitoksia. Sairaanhoitopiirin tulee niin ikään osallistua yhteistoimintasopimuksissa mainitun toiminnan kehittämiseen, seurantaan ja valvontaan sekä tutkimustyöhön.
Sanotun liitteen mukaan pelastuslaitosten tehtäviin ja vastuisiin kuuluu vastaavasti muun ohella ensihoitopalvelun ajoneuvojen, niiden varustuksen ja kaluston hankinta, toimivuus ja toimintakunto sekä toiminnassa tarvittavien päivystystilojen hankinta ja ylläpito. Pelastuslaitokset vastaavat myös sovitun valmiuden ylläpitämisestä ja tasosta sekä ensihoidosta. Pelastuslaitosten tehtäviin kuuluu myös muun ohella vastata perus- ja hoitotason ensihoitajien ja muun ensihoitohenkilöstön perehdyttämisestä, täydennys- ja ylläpitokoulutuksen suunnittelusta ja järjestämisestä erikseen sovittavalla tavalla omalta osaltaan sekä samoin omalta osaltaan heidän ammattitaidon arvioinnista ja testaamisesta. Pelastuslaitokset ovat lisäksi velvollisia muun ohella osallistumaan yhteistoimintasopimuksissa mainitun toiminnan kehittämiseen, seurantaan sekä käytettävissä olevien voimavarojen puitteissa tutkimustyöhön.
Suuronnettomuuksiin ja poikkeusoloihin varautuminen on kuvattu sopimuksen liitteissä.
Yhteistoimintasopimusten taloutta, toiminnan valvontaa ja kehittämistä koskevan kohdan mukaan pelastuslaitokset toteuttavat sopimuksissa sovitun ensihoitopalvelun niin sanotulla nettokustannusperiaatteella. Nettokustannusperiaate tarkoittaa sopimusten mukaan sitä, että kaikki sopimusten mukaiset kustannukset sisällytetään sairaanhoitopiiriltä laskutettavaan vuosikorvaukseen. Ensihoitoon kuuluvat kulut kohdennetaan ensihoitoon ja siten ne vaikuttavat ensihoidon nettokustannuksiin menoja vähentäen. Sairaanhoitopiirin valmiuskorvaus kattaa yhteistoimintasopimusten mukaisesti toimintakulujen ja toimintatuottojen välisen nettokulun.
Yhteistoimintasopimusten tavoitteena on toteuttaa ensihoitopalvelut laadukkaasti ja taloudellisesti sekä turvata palveluntoteutuksen edellytykset ja häiriötön ensihoitovalmius.
Sairaanhoitopiiri ja pelastuslaitokset muodostavat yhteisen ensihoidon yhteistyöryhmän, jossa kaikilta sopijapuolilta on edustus hallinnosta, ensihoidon johdosta ja ensihoidon kenttätyöstä. Yhteistyöryhmän tehtävänä on yhteistyössä seurata ensihoitopalvelun toimivuutta, palvelutasopäätöksen toteutumista ja kehittämistarpeita, sekä käytännön ensihoidon ja pelastustoiminnan yhteensovittamisen kehittämistä. Yhteistyöryhmän puheenjohtajana toimii sairaanhoitopiiri ja ryhmä kokoontuu vähintään kaksi kertaa vuodessa.
Sopimusten mukaan sairaanhoitopiirillä on oikeus tarkastaa sopimuksen kohteena olevaan ensihoitopalveluun liittyen sovittu palvelutaso, ambulanssit, asemapaikat, sovittu varustus ja välineistö, viesti- ja johtojärjestelmä, henkilöstön koulutus/pätevyys, sovittu valmius, potilasasiakirjat sekä niiden käsittely ja arkistointi yhteistoimintasopimuksen soveltamisalalla, sairaanhoitopiirille osoitettu laskutus ja siihen perustuva kirjanpito sekä lääkevarasto.
Sopimusten muita kuin lakisääteiseen ensihoitopalveluun kuuluvia tehtäviä koskevan kohdan mukaan pelastuslaitosten ensihoitajat voivat työskennellä toimialueensa terveyskeskuksissa pelastuslaitoksen ja perusterveydenhuollon kanssa erikseen sovitulla tavalla sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen välisen yhteistoimintasopimuksen periaatteiden mukaisesti. Pelastuslaitos sopii alueen perusterveydenhuollon organisaatioiden kanssa yhteistyöstä erikseen.
Etenkin harvaanasutuilla alueilla ensihoitohenkilöstön tehtäviin voidaan vähäisessä määrin sisällyttää myös ennalta määrättyjä muita terveydenhuollon palveluja. Pelastuslaitoksen ensihoitajia voi työskennellä perusterveydenhuollon tukena, mikäli eivät ole suorittamassa työvuoronsa ensihoitotehtäviä, pelastuslaitoksen ensihoitopäällikön tai kenttäjohdon määräämiä muita ensihoitotoimintaan liittyviä tehtäviä.
Ensihoitoyksikön henkilöstölle suunnattujen tehtävien perusterveydenhuollossa tulee olla heidän koulutustaan vastaavia, eivätkä ne saa vaarantaa ensihoitotehtävien suorittamista tai kuormittaa ensihoitohenkilöstöä liikaa. Työskentelystä terveyskeskuksissa pelastuslaitos ei peri erillistä korvausta.
Yhteistoimintasopimusten mukaan pelastuslaitoksen ensihoitohenkilöstö on pelastuslaitoksen palveluksessa ja siten joko virka- tai työsuhteessa Jokilaaksojen pelastuslaitoksen osalta Ylivieskan ja Oulu-Koillismaan pelastuslaitoksen osalta Oulun kaupunkiin.
Ensihoitovalmiutta koskevan sopimuskohdan mukaan pelastuslaitoksen toteuttama valmius määräytyy sairaanhoitopiirin hyväksymän palvelutasopäätöksen mukaisesti.
Sopimusten raportointia koskevan kohdan mukaan pelastuslaitos raportoi sairaanhoitopiirille kolmen kuukauden välein muun ohella ensihoitotehtävät omalla alueella ja sen ulkopuolella sekä ensihoitopalvelun toiminnasta tehdyt reklamaatiot ja niiden käsittelyn.
3. Pelastustoimen järjestäminen
3.1. Oulu-Koillismaan pelastustoimen alue
Hailuodon, Iin, Kempeleen, Kuusamon, Limingan, Lumijoen, Muhoksen, Oulun, Pudasjärven, Taivalkosken, Tyrnävän ja Utajärven kunnat ovat 28.11.2013 allekirjoitetussa Oulu-Koillismaan pelastustoimen alueen yhteistoimintasopimuksessa sopineet pelastuslain 24 § ja 25 §:ssä tarkoitetusta pelastustoimen järjestämisestä sekä alueen pelastustoimen palvelutasopäätöksessä päätettyjen muiden palvelujen järjestämisestä valtioneuvoston vahvistamalla Oulu-Koillismaan pelastustoimialueella.
Sopimuksen kohdan 3 mukaan pelastustoimi järjestetään Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen kulloinkin voimassa olevan johtosäännön mukaisesti. Johtosäännön hyväksyy Oulun kaupunginvaltuusto.
Pelastustoimen hallinnosta vastaa sopimuksen kohdan 4 mukaan Oulun kaupungin ylläpitämä taloudellista voittoa tavoittelematon kunnallinen liikelaitos. Pelastusliikelaitos vastaa pelastustoimen toteuttamisesta lainsäädännön, kuntien erityisolosuhteiden sekä pelastusliikelaitoksen päättämän palvelutason mukaisesti pelastusliikelaitoksen talous- ja liiketoimintasuunnitelmassa vuosittain tarkemmin hyväksytyllä tavalla.
Sopimuksen kohdan 5 mukaan pelastusliikelaitoksen johtokunta on kuntalain 77 §:n mukainen toimielin, joka kuuluu Oulun kaupungin hallinnolliseen organisaatioon. Johtokunnan asettaa Oulun kaupunginhallitus valtuuston toimikaudeksi kerrallaan. Johtokunnassa on seitsemän jäsentä ja kullakin henkilökohtainen varajäsen. Oululla on johtokunnassa puheenjohtaja ja kaksi jäsentä. Muilla sopijakunnilla on kuntien nimen mukaisessa aakkosjärjestyksessä yhteensä neljä jäsentä.
Sopimuksen kohdan 7 mukaan sopijakuntien yhteistyöelimenä on valtuuston toimikaudeksi valittava neuvottelukunta, joka toimii neuvoa antavana elimenä pelastusliikelaitoksen toiminnan suunnittelua, talousarviota, investointien valmistelua ja palvelutason määrittelyä koskevissa asioissa. Neuvottelukunta koostuu sopijakuntien edustajista ja heidän henkilökohtaisista varajäsenistään huomioiden, mitä voimassa oleva tasa-arvolaki säätää toimielimen kokoonpanosta. Oulun kaupunginhallitus valitsee neuvottelukunnan puheenjohtajan neuvottelukunnan toimikaudeksi.
Sopimuksen kohdan 8 mukaan Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen henkilöstö on Oulun kaupungin palveluksessa. Sopimuksen kohdan 12 mukaan pelastusliikelaitos tekee palvelutuotannon järjestämiseksi tarvittavat sopimukset.
3.2. Jokilaaksojen pelastustoimen alue
Alavieskan, Kärsämäen, Merijärven, Pyhäjoen, Pyhännän, Reisjärven, Sievin, Siikajoen ja Siikalatvan kunnat sekä Haapajärven, Haapaveden, Kalajoen, Nivalan, Oulaisten, Pyhäjärven, Raahen ja Ylivieskan kaupungit ovat 1.1.2014 voimaan tulleessa Jokilaaksojen pelastustoimen yhteistoimintasopimuksessa sopineet pelastuslain 24 §:n mukaisesta yhteistoiminnasta ja pelastuslaissa tarkoitetun alueen pelastustoimen järjestämisestä valtioneuvoston vahvistamalla Jokilaaksojen pelastustoimialueella.
Sopimuksen 1 §:n mukaan alueen pelastustoimen ja sen pelastuslaitoksen hallinnosta vastaa sopimuskuntana toimiva Ylivieskan kaupunki. Alueen pelastustoimen ja pelastuslaitoksen tehtävänä on vastata pelastuslain mukaan niille säädetyistä tehtävistä alueellaan.
Sopimuksen 2 §:n mukaan pelastustoimen ja pelastuslaitoksen hallintoa varten sopijakunnat asettavat valtuustokaudeksi Jokilaaksojen pelastuslaitoksen johtokunnan, joka toimii Ylivieskan kaupungin alaisena. Kukin kunta nimeää johtokuntaan yhden jäsenen ja hänelle henkilökohtaisen varajäsenen. Jokainen yli 20.000 asukkaan kunta nimeää johtokuntaan kaksi jäsentä ja varajäsentä. Johtokunta valitsee keskuudestaan puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan. Alueen pelastustoimen johtokunta on asemaltaan kuntalain 77 §:n tarkoittama yhteinen toimielin. Pelastuslaitoksen johtokunnan tehtävistä, toiminnan muodoista ja asioiden esittelystä johtokunnan kokouksissa määrätään johtosäännössä, jonka vahvistaa sopimuskunnan valtuusto johtokunnan esityksestä.
Sopimuksen 3 §:n mukaan pelastuslaitoksen johtajana toimii pelastusjohtaja, joka on virkasuhteessa Ylivieskan kaupunkiin. Pelastusjohtajan valitsee pelastuslaitoksen johtokunta. Pelastusjohtajan tehtävistä ja ratkaisuvallasta määrätään pelastuslaitoksen johtosäännössä.
Sopimuksen 4 ja 5 §:n mukaan pelastustoimen toiminnallisesta organisaatiosta sekä viroista ja toimista määrätään pelastuslaitoksen johtosäännössä.
Sopimuksen 9 §:n mukaan pelastuslaitos tekee tarvittavat sopimukset vapaapalokuntia ylläpitävien yhdistysten ja meri-, järvipelastus- tai muiden yhdistysten tai yhteistyökumppaneiden kanssa.
Pelastuslaitos voi harjoittaa ensihoitopalvelujen tuottamista. Pelastuslaitos tekee ensihoitopalvelustaan tarvittavat sopimukset ensihoitopalvelujen järjestämisestä vastaavan yhteisön kanssa.
Sopimuksen 10 §:n mukaan pelastuslaitoksen taloutta hoitaa ja siitä vastaa Ylivieskan kaupunki. Pelastuslaitos on itsenäinen taseyksikkö Ylivieskan kaupungin kirjanpidossa. Ylivieskan kaupunginvaltuusto hyväksyy sille nettomääräisesti sitovan talousarvion pelastuslaitoksen johtokunnan esityksestä.
4. Ensihoitopalvelujen järjestämisvastuu ja alueen pelastuslaitoksen tehtävät
Ensihoitopalvelun järjestämistä koskevan terveydenhuoltolain 39 §:n 1 momentin mukaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän on järjestettävä alueensa ensihoitopalvelu. Terveydenhuoltolaki (2010/1326) on tullut voimaan 1.5.2011, ja sen 1 §:n mukaan lakia sovelletaan kansanterveyslaissa ja erikoissairaanhoitolaissa säädetyn kunnan järjestämisvastuuseen kuuluvan terveydenhuollon toteuttamiseen ja sisältöön. Ensihoitopalveluun sisältyvien toimintojen järjestämisvastuu on terveydenhuoltolain säätämisen myötä siirtynyt kunnilta sairaanhoitopiirien kuntayhtymille. Sanotun lain 79 §:n voimaantulo- ja siirtymäsäännöksen mukaan ensihoitopalvelu on tullut viimeistään 1.1.2013 järjestää lain 39 §:n mukaisesti.
Sairaanhoitopiirille siirtyneen ensihoitopalvelun järjestämisvastuun taustalla on edelleen sen jäsenkuntien erikoissairaanhoitolain 3 §:n 1 momenttiin perustuva velvollisuus huolehtia kuntalaisten tarpeellisesta erikoissairaanhoidosta, joka terveydenhuoltolain 3 §:n 3 kohdan mukaan pitää sisällään muun ohella ensihoitoon kuuluvat terveydenhuollon palvelut. Tämän velvoitteen mukaisen erikoissairaanhoidon järjestämiseksi kunnan on erikoissairaanhoitolain 3 §:n 1 momentin mukaan kuuluttava johonkin sanotun lain 7 §:ssä mainittuun sairaanhoitopiirin kuntayhtymään.
Terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin mukaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä voi järjestää ensihoitopalvelun alueellaan tai osassa sitä hoitamalla toiminnan itse, järjestämällä ensihoitopalvelun yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen tai toisen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kanssa taikka hankkimalla palvelun muulta palvelun tuottajalta.
Ensihoitopalveluun sisältyy terveydenhuoltolain 40 §:n 1 momentin mukaan:
1) äkillisesti sairastuneen tai loukkaantuneen potilaan kiireellinen hoito ensisijaisesti terveydenhuollon hoitolaitoksen ulkopuolella lukuun ottamatta meripelastuslaissa tarkoitettuja tehtäviä ja tarvittaessa potilaan kuljettaminen lääketieteellisesti arvioiden tarkoituksenmukaisimpaan hoitoyksikköön;
2) ensihoitovalmiuden ylläpitäminen;
3) tarvittaessa potilaan, hänen läheisensä ja muiden tapahtumaan osallisten ohjaaminen psykososiaalisen tuen piiriin;
4) osallistuminen alueellisten varautumis- ja valmiussuunnitelmien laatimiseen suuronnettomuuksien ja terveydenhuollon erityistilanteiden
varalle yhdessä muiden viranomaisten ja toimijoiden kanssa; ja
5) virka-avun antaminen poliisille, pelastusviranomaisille, rajavartioviranomaisille ja meripelastusviranomaisille niiden vastuulla olevien tehtävien suorittamiseksi.
Pelastuslain 1 §:n mukaan sanotun lain tavoitteena on parantaa ihmisten turvallisuutta ja vähentää onnettomuuksia. Lain tavoitteena on myös, että onnettomuuden uhatessa tai tapahduttua ihmiset pelastetaan, tärkeät toiminnot turvataan ja onnettomuuden seurauksia rajoitetaan tehokkaasti.
Kuntien vastuusta pelastustoimesta on säädetty pelastuslain 24 §:ssä, jonka 1 momentin mukaan kunnat vastaavat pelastustoimesta yhteistoiminnassa pelastustoimen alueilla (alueen pelastustoimi) siten kuin mainitussa laissa tarkemmin säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvosto päättää maan jakamisesta pelastustoimen alueisiin. Pykälän 3 momentin mukaan pelastustoimen alueeseen kuuluvilla kunnilla tulee olla sopimus pelastustoimen järjestämisestä. Pelastuslain 25 §:n 1 momentin mukaan pelastustoimen tehtävien hoitamista varten alueen pelastustoimella tulee olla pelastuslaitos.
Alueen pelastustoimen ja pelastuslaitoksen tehtäviä koskevan pelastuslain 27 §:n 2 momentin mukaan pelastuslaitoksen tulee huolehtia alueellaan:
1) pelastustoimelle kuuluvasta ohjauksesta, valistuksesta ja neuvonnasta, jonka tavoitteena on tulipalojen ja muiden onnettomuuksien ehkäiseminen ja varautuminen onnettomuuksien torjuntaan sekä asianmukainen toiminta onnettomuus- ja vaaratilanteissa ja onnettomuuksien seurausten rajoittamisessa;
2) pelastustoimen valvontatehtävistä;
3) väestön varoittamisesta vaara- ja onnettomuustilanteessa sekä siihen tarvittavasta hälytysjärjestelmästä;
4) pelastustoimintaan liittyvistä tehtävistä.
Pelastustoimintaan kuuluu pelastuslain 32 §:n 1 momentin mukaan muun ohella onnettomuuden uhrien ja vaarassa olevien ihmisten, ympäristön ja omaisuuden suojaaminen ja pelastaminen.
Pelastuslain 27 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan pelastuslaitos voi pykälän 2 momentissa säädetyn lisäksi suorittaa ensihoitopalveluun kuuluvia tehtäviä, jos ensihoitopalvelun järjestämisestä yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen ja sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kesken on sovittu terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin perusteella.
Terveydenhuoltolain esitöiden (HE 90/2010 vp s. 131) lain 39 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan säännös toiminnan järjestämisestä yhteistoiminnassa tarkoittaa lakiin perustuvaa yhteistoimintavelvoitetta, niissä tilanteissa, joissa sairaanhoitopiiri sopii yhteistoiminnasta alueen pelastustoimen tai toisten sairaanhoitopiirien kanssa. Tämä säännös yhteistoiminnasta mahdollistaa esitöiden mukaan sairaanhoitopiirien yhteistoiminnan tai yhteistoiminnan pelastuslaitoksen kanssa ensihoitopalvelun järjestämisessä ilman yhtiöittämisvelvoitetta. Esitöissä on todettu, että jotta toiminnan voidaan katsoa hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle kuuluvaan kuntien väliseen yhteistoimintaan, sen tulee perustua sopimukseen toiminnan järjestämisestä yhteisesti sopimuspuolten kesken, eikä toiminnan tavoitteena ole voiton tavoittelu. Tältä osin hallituksen esityksessä on viitattu Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisuun asiassa komissio v. Saksa (C-480/06). Silloin kun sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ja alueen pelastuslaitos järjestävät palvelun yhteistoiminnassa sopimukseen perustuen, pelastuslaitos ei voi kuitenkaan samanaikaisesti toimia markkinoilla ja myydä palvelujaan yhteistoimintasopimuksen ulkopuolisille tahoille.
Sanotun pykälän esitöissä (HE 90/2010 vp s. 133) on todettu edelleen muun ohella, että ensihoitopalvelun järjestämisellä yhteistyössä alueen pelastustoimen kanssa saavutettaisiin merkittäviä hyötyjä muun muassa henkilöstön ja kaluston käytön osalta. Silloin kun pelastustoimi hoitaa ensihoito- ja ensivastetehtäviä, pelastuslaitoksella on käytössään henkilöstöä, joka pystyy toimimaan myös perustason ensihoitotehtävissä. Esitöissä on todettu edelleen, että pelastuslaitosten ylläpitämät resurssit ovat hyödynnettävissä terveydenhuoltoviranomaisten resurssien lisänä ensihoitotehtäviin suuronnettomuus- ja terveydenhuollon erityistilanteiden hoitamisessa ja niihin varautumisessa. Näissä tilanteissa pelastustoimen valmiudessa oleva henkilöstö on käytettävissä ensihoitotehtäviin lyhyellä varoitusajalla. Vastaavasti pelastustoimen ylläpitämää kalustoa varajärjestelyineen voidaan käyttää kustannustehokkaasti suuronnettomuus- ja erityistilanteissa.
5. Oikeudellinen arviointi
5.1. Hankintasopimuksen määritelmä ja sen soveltuminen yhteistoimintasopimuksiin
Sairaanhoitopiiri ja pelastuslaitokset ovat esittäneet muun ohella, että kysymyksessä oleva yhteistoimintajärjestely jää hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle siitä syystä, ettei kysymys ole hankintasopimuksesta, vaan ensihoitopalvelujen järjestämisestä terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentissa tarkoitetuin tavoin yhteistoiminnassa alueen pelastuslaitoksen kanssa.
Markkinaoikeus toteaa, että sairaanhoitopiirin yhteistoiminta alueen pelastustoimen kanssa on terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentissa esitetty yhtenä vaihtoehtona ensihoitopalvelun järjestämiseksi. Pykälästä ei kuitenkaan johdu, että sairaanhoitopiirin ja alueen pelastuslaitosten välinen ensihoitopalvelua koskeva yhteistyö kaikissa tapauksissa jäisi hankintasäännösten ja niihin sisältyvän kilpailuttamisvelvoitteen ulkopuolelle.
Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan mainitussa laissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Pykälän 4 kohdan mukaan hankintalaissa tarkoitetaan palveluhankintasopimuksella muuta kuin julkista rakennusurakkaa tai julkista tavarahankintaa koskevaa sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen.
Hankintalailla on sen 1 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan pantu täytäntöön julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY (hankintadirektiivi). Hankintalakia tulkittaessa on siten otettava huomioon Euroopan unionin tuomioistuimen hankintadirektiivin tulkintaa koskeva oikeuskäytäntö.
Hankintadirektiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan "julkisia hankintoja koskevilla sopimuksilla" tarkoitetaan rahallista vastiketta vastaan tehtyjä kirjallisia sopimuksia, jotka on tehty yhden tai useamman hankintaviranomaisen välillä ja joiden tarkoituksena on tässä direktiivissä tarkoitettu rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen.
Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hankintadirektiivissä säädettyjen julkisten hankintamenettelyjen soveltamiseksi riittää hankintadirektiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan lähtökohtaisesti, että on tehty sopimus vastiketta vastaan yhtäältä hankintaviranomaisen ja toisaalta tästä oikeudellisesti erillisen henkilön välillä (ks. esim. tuomio Datenlotsen Informationssysteme, C-15/13, EU:C:2014:303, 24 kohta).
Arvioitaessa sitä, onko kysymyksessä unionin hankintasääntelyn soveltamisalaan kuuluva hankintasopimus, ei Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ole merkitystä yhtäältä sillä, että hankintaviranomaisen sopimuskumppani on itsekin hankintaviranomainen. Merkitystä ei toisaalta ole myöskään sillä, ettei asianomainen yksikkö ensisijaisesti tavoittele voittoa, ettei sillä ole yritysrakennetta, tai ettei se toimi jatkuvasti markkinoilla. Unionin tuomioistuin on katsonut lisäksi, että sopimus on katsottava hankintadirektiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetuksi "rahallista vastiketta vastaan" tehdyksi sopimukseksi, vaikka sopimuksesta maksettava vastike rajoittuisi ainoastaan sopimuksen kohteena olevasta palvelusta aiheutuvien kustannusten korvaamiseen (tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., C-159/11, EU:C:2012:817 26 ja 29 kohta; tuomio Piepenbrock, C-386/11, EU:C:2013:385, 29 ja 31 kohta).
Muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen ja yhteistoimintasopimusten pääasiallisena sisältönä on järjestää sairaanhoitopiirin järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvien ensihoitopalvelujen toteuttaminen siten, että pelastuslaitokset tuottavat sanotut palvelut ja sairaanhoitopiiri puolestaan suorittaa pelastuslaitoksille korvauksen tästä aiheutuneista kustannuksista.
Yhteistoimintasopimuksissa noudatetaan niin sanottua nettokustannusperiaatetta, jonka mukaan suoritettava korvaus kattaa yksinomaan ensihoitopalvelun toteuttamisesta pelastuslaitoksille aiheutuvat kustannukset. Korvauksessa huomioidaan muun ohella suoritukset, jotka pelastuslaitokset vastaanottavat ensihoitopalvelun perusteella esimerkiksi Kansaneläkelaitokselta tai palvelun kohteena olevalta henkilöltä.
Edellä esitettyjen seikkojen perusteella markkinaoikeus katsoo, että yhteistoimintasopimukset ovat oikeudellisesti erillisten yksiköiden välisiä sopimuksia, jotka on katsottava hankintasäännöksissä tarkoitetuksi "rahallista vastiketta vastaan" tehdyiksi sopimuksiksi. Arvioinnissa ei tältä osin ole merkitystä sillä, että pelastuslaitokset ovat itsekin hankintaviranomaisia tai että sopimusten mukaan niille maksettava vastike rajoittuu ainoastaan sopimuksen kohteena olevasta palvelusta aiheutuvien kustannusten korvaamiseen.
Arvioinnin kohteena olevassa yhteistyöjärjestelyssä tehtyjä yhteistoimintasopimuksia on näin ollen pidettävä hankintalain 5 §:ssä tarkoitettuina palveluhankintasopimuksina, jotka lähtökohtaisesti kuuluvat hankintalain soveltamisalaan ja siten myös kilpailuttamisvelvollisuuden piiriin.
5.2. Kilpailuttamisvelvollisuudesta tehtävät poikkeukset ja niiden soveltamisen kriteerit
Hankintayksikkö on esittänyt, että yhteistyöjärjestely täyttää yhtäältä niin sanottua horisontaalista yhteistyötä ja toisaalta sidosyksikköpoikkeusta koskevat kriteerit ja että se jää näin ollen hankintasäännösten soveltamisalan ja kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle.
Markkinaoikeus toteaa, että Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hankintasopimus jää julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle kahdentyyppisissä tapauksissa (tuomio Piepenbrock, EU:C:2013:385, 33 kohta; tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 31–32 ja 34–36 kohta).
Kyse on ensinnäkin niin sanotuista sidosyksikköhankinnoista eli hankintasopimuksista, jotka julkisyhteisö on tehnyt siihen nähden oikeudellisesti erillisen oikeushenkilön kanssa, kun mainitulla julkisyhteisöllä on tähän oikeushenkilöön vastaava määräysvalta kuin sillä on omiin yksikköihinsä ja kun tämä oikeushenkilö harjoittaa pääosaa toiminnastaan sen omistavan julkisyhteisön tai sen omistavien julkisyhteisöjen kanssa (ks. tuomio Teckal, C-107/98, EU:C:1999:562, 50 kohta; tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 32 kohta; tuomio Piepenbrock, EU:C:2013:385, 34 kohta). Hankintalain 10 § sisältää sidosyksikköhankintoja koskevan säännöksen, jonka mukaan lakia ei sovelleta hankintoihin, jotka hankintayksikkö tekee siitä muodollisesti erilliseltä ja päätöksenteon kannalta itsenäiseltä yksiköltä, jos hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa valvoo yksikköä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan ja jos yksikkö harjoittaa pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on.
Toiseksi unionin tuomioistuin on katsonut, että hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle jäävät määrätyin edellytyksin sopimukset, joilla aloitetaan sellainen julkisyhteisöjen välinen yhteistyö, jolla varmistetaan niille yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittaminen (niin sanottu horisontaalinen yhteistyö) (tuomio komissio v. Saksa, C 480/06, EU:C:2009:357, 37 kohta; tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 34 kohta; tuomio Piepenbrock, EU:C:2013:385, 34 kohta).
Euroopan unionin tuomioistuin on soveltanut sanottua poikkeusta edellä mainitussa asiassa komissio v. Saksa (C-480/06) antamassaan tuomiossa. Tuomioistuin katsoi, että arvioitavana ollut neljän Ala-Saksin piirikunnan ja Hampurin kaupungin puhtaanapitolaitoksen välillä tehty sopimus jäi hankintasäännösten mukaisen kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle, kun sillä aloitettiin paikallisten julkisyhteisöjen välinen yhteistyö, jolla varmistettiin paikallisten julkisyhteisöjen niille yhteisen julkisen palvelun tehtävän eli jätteistä huolehtimisen suorittaminen.
Unionin tuomioistuin on sanotussa ratkaisussa viitannut muun ohella oikeuskäytännössä vahvistettuun viranomaisten mahdollisuuteen suorittaa yleisen edun mukaisia tehtäviään omilla voimavaroillaan, ilman että niiden tarvitsisi turvautua ulkoisten yksiköiden apuun sekä mahdollisuuteen suorittaa näitä tehtäviä myös yhdessä muiden viranomaisten kanssa (tuomion kohta 45 oikeustapausviittauksineen). Tuomiossa on edelleen kiinnitetty huomiota yhtäältä siihen, ettei yhteisön oikeudessa mitenkään edellytetä viranomaisilta tietyn oikeudellisen muodon käyttämistä, kun ne suorittavat yhdessä niiden julkisien palvelun tehtäviä. Toisaalta tällaisella viranomaisten välisellä yhteistyöllä ei tuomioistuimen mukaan saateta kyseenalaiseksi julkisia hankintoja koskevien yhteisöjen säännösten päätavoitetta eli palvelujen vapaata liikkuvuutta ja avaamista vääristymättömälle kilpailulle kaikissa jäsenvaltioissa, koska tämän yhteistyön toteuttamista säätelevät ainoastaan yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset ja koska hankintadirektiivissä 92/50 tarkoitettu asianomaisten yhdenvertaisen kohtelun periaate taataan siten, ettei yhdellekään yksityiselle yritykselle anneta etua sen kilpailijoihin nähden (tuomion kohta 47 oikeustapausviittauksineen).
Asiassa arvioitavana olleen sopimuksen kohde on tuomioistuimen mukaan muodostunut pääasiallisesti Hampurin kaupungin puhtaanapito osaston sitoumuksesta antaa kyseisten neljän piirikunnan käyttöön vuosittain 120.000 jätetonnin käsittelykapasiteetti niiden jätteiden hyödyntämiseksi lämmöntuotannossa kysymyksessä olevassa jätteidenkäsittelylaitoksessa. Vastineeksi jätteidensä käsittelystä sanotussa laitoksessa piirikuntien on sopimuksen mukaan tullut suorittaa Hampurin kaupungin puhtaanapito-osastolle vuosittainen maksu, jonka laskutapa ja maksuehdot on määritetty sopimuksessa (tuomion kohta 39 ja 40). Sopimuksessa on määrätty myös tietyistä suoraan julkisen palvelun kohteeseen liittyvistä sitoumuksista. Hampurin kaupunki on ottanut vastatakseen suurimman osan niistä palveluista, jotka ovat sen kyseisten neljän piirikunnan kanssa tekemän sopimuksen kohteena, ja piirikunnat ovat antaneet Hampurin kaupungin puhtaanapito-osaston käyttöön sen jätteidenkäsittelykapasiteetin, jota ne eivät itse käytä. Piirikunnat ovat sitoutuneet myös hyväksymään sijoituspaikoilleen polttamisessa syntyvää hyödyntämiskelvotonta jätettä suhteessa niiden toimittamien jätteiden määriin (tuomion kohta 42).
Sopimuksen mukaan sopimusosapuolten on tullut tarpeen vaatiessa avustaa toisiaan niiden lakisääteisten jätteistä huolehtimista koskevan velvollisuuden täyttämisessä. Sopimuksessa on muun muassa määrätty, että tietyissä olosuhteissa, kuten kyseisen laitoksen ollessa tilapäisesti ylikuormitettu, piirikunnat sitoutuvat vähentämään toimittamiensa jätteiden määrää ja suostuvat siten rajoittamaan oikeuttaan käyttää polttolaitosta (tuomion kohta 42).
Kysymyksessä olevaa sopimusta arvioidessaan unionin tuomioistuin on kiinnittänyt huomiota muun ohella siihen, että sopimuksen kohteena oleva tehtävä, eli jätteistä huolehtiminen, liittyy jätehuoltoa koskevaan yhteisön sääntelyyn, joka sisältää pyrkimyksen jätteiden käsittelemisestä mahdollisimman lähellä sijaitsevassa laitoksessa (tuomion kohta 37).
Tuomioistuin on todennut myös, että sopimusta on arvioitava kuntienvälisen yhteistyömenettelyn toteuttamisena siihen osallistuvien tahojen välillä ja että siihen sisältyy edellytyksiä, joilla voidaan varmistaa jätteistä huolehtimista koskevan tehtävän hoitaminen. Sopimuksella on pyritty mahdollistamaan se, että Hampurin kaupunki rakentaa ja antaa käytettäväksi jätteidenkäsittelylaitoksen suotuisammissa taloudellisissa olosuhteissa sen ansiosta, että lähialueen piirikunnat osallistuvat hankkeeseen jätteitä toimittamalla, mikä mahdollistaa 320.000 tonnin kapasiteetin saavuttamisen. Laitoksen rakentamisesta on tästä syystä päätetty ja se on toteutettu vasta kyseisten neljän piirikunnan sovittua laitoksen käyttämisestä ja vastaavista sitoumuksistaan.
Euroopan komissio on julkaissut 4.10.2011 päivätyn valmisteluasiakirjan julkisia hankintoja koskevan EU:n oikeuden soveltamisesta hankintaviranomaisten välisiin suhteisiin ("julkisen sektorin sisäinen yhteistyö") (Sisämarkkinoiden ja palveluiden pääosaston epävirallinen käännös asiakirjasta Commission staff working paper concerning the application of EU public procurement law to relations between contracting authorities (public-public cooperation) 4.10.2011, SEC (2011) 1169, final). Asiakirjassa on viitattu edellä mainittuun unionin tuomioistuimen ratkaisuun otsikon 3.3. "Julkisten tehtävien yhteistä hoitoa koskeva ei-institutionalisoitu/horisontaalinen yhteistyö" alaotsikon "Aidon yhteistyön erottaminen tavanomaisesta julkisesta hankintasopimuksesta" alla. Asiakirjassa on tältä osin todettu, että sanotun tuomion mukaan yhteistyön tarkoituksena on huolehtia yhdessä sellaisen julkisen tehtävän hoidosta, jota kaikkien yhteistyökumppanien on hoidettava. Tehtävän yhteiselle hoidolle on ominaista sopimuskumppanien osallistuminen ja keskinäiset velvoitteet, mikä tuottaa keskinäisiä synergiaetuja. Tämä ei välttämättä tarkoita sitä, että jokainen yhteistyökumppani osallistuisi varsinaiseen tehtävän hoitoon yhtä suurella panoksella, sillä yhteistyö voi perustua tehtävien jakamiseen tai tietynlaiseen erikoistumiseen. Sopimuksella on kuitenkin oltava yhteinen tavoite: saman tehtävän yhteinen hoito.
Sittemmin Euroopan unionin tuomioistuin on käsitellyt horisontaalisen yhteistyön edellytysten täyttymistä muun ohella asioissa C-159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym. sekä C-386/11 Piepenbrock. Sanotuissa asioissa antamissaan tuomioissa unionin tuomioistuin on täsmentänyt sallitun yhteistyön edellytyksiä. Edellä viitatussa oikeuskäytännössä muodostuneiden kriteerien mukaan yhteisen julkisen tehtävän hoitoon tähtäävä yhteistyö jää siten hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle, mikäli tätä koskevat sopimukset on tehty ainoastaan julkisyhteisöjen välillä ilman yksityisen tahon osallistumista, mikäli niillä ei aseteta mitään yksityistä palveluntarjoajaa kilpailijoihinsa nähden etuoikeutettuun asemaan ja mikäli niillä aloitetun yhteistyön toteuttamista säätelevät ainoastaan yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset (tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 35 kohta; tuomio Piepenbrock, EU:C:2013:385, 37 kohta).
Sanotut kriteerit ovat kumulatiivisia niin, että julkisyhteisöjen välinen sopimus voi jäädä julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle kysymyksessä olevan poikkeuksen perusteella ainoastaan, jos sopimus täyttää ne kaikki (tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 36 kohta; tuomio Piepenbrock, EU:C:2013:385, 38 kohta). Tuomioistuin on lisäksi kysymyksessä olevaa poikkeusta soveltaessaan viitannut siihen, ettei arvioitavana olevaan järjestelyyn ole ryhdytty tarkoituksena kiertää julkisia hankintoja koskevia sääntöjä (edellä mainittu tuomio komissio v. Saksa, EU:C:2009:357, 48 kohta).
Kilpailuttamisvelvollisuudesta tehtävien poikkeusten soveltamisen arvioinnissa on lisäksi otettava huomioon, että Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan julkisia hankintoja koskevien unionin oikeuden sääntöjen päätavoite on hankintojen avaaminen vääristymättömälle kilpailulle kaikissa jäsenvaltioissa rakennusurakoiden toteuttamisen, tavaroiden hankinnan ja palvelujen suorittamisen aloilla. Tämä merkitsee sitä, että kaikilla hankintaviranomaisilla on velvollisuus soveltaa asiaa koskevia unionin oikeuden sääntöjä silloin, kun siinä säädetyt edellytykset täyttyvät. Näin ollen kaikkia tämän velvollisuuden soveltamiseen tehtäviä poikkeuksia on tulkittava suppeasti (ks. esimerkiksi tuomio Datenlotsen Informationssysteme, EU:C:2014:303, 22-23 kohta oikeustapausviittauksineen).
Markkinaoikeus toteaa, että sekä arvioitavina olevien yhteistoimintasopimusten sisältö että asianosaisten asiassa esittämä huomioon ottaen asiassa on hankintasäännösten soveltumisen osalta ensisijaisesti kysymys siitä, täyttääkö yhteistyöjärjestely niin sanotun horisontaalisen yhteistyön kriteerit ja jääkö se siten tällä perusteella hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle.
5.3. Horisontaalisen yhteistyön kriteerien täyttymisen arviointi
Markkinaoikeus toteaa ensiksi, että yhteistoimintasopimuksissa, joiden osapuolina ovat kuntien muodostamat sairaanhoitopiiri ja pelastuslaitokset, on kysymys yksinomaan yleisen edun mukaisia tarpeita tyydyttämään perustettujen julkisyhteisöjen välisestä järjestelystä.
Valittajat ovat esittäneet muun ohella, ettei yhteistoimintasopimuksista ilmenevä järjestely kuitenkaan täytä horisontaalisen yhteistyön kriteerejä, koska pelastuslaitoksella ei ole velvollisuutta järjestää sopimusten kohteena olevia ensihoitopalveluja, vaan ne kuuluvat yksinomaan sairaanhoitopiirin järjestämisvastuulle. Kysymys ei näin ollen ole osapuolten yhteistyöstä niille yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittamiseksi.
Arvioitaessa kysymystä siitä, onko yhteistyöjärjestelyssä kysymys sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten yhteisen julkisen palvelun tehtävän toteuttamisesta, on otettava huomioon muun ohella pelastuslaitosten toiminnan tarkoitus ja niiden tehtävät yhteistoimintasopimusten sisältöön nähden.
Asiassa on sinänsä selvää, että yhteistoimintasopimusten kohteena olevat ensihoitopalvelut kuuluvat terveydenhuoltolain nojalla sairaanhoitopiirin järjestämisvelvollisuuden piiriin, eikä pelastuslaitoksella ole niiden osalta lakiin perustuvia velvoitteita. Toisaalta ensihoitopalvelut on kuitenkin pelastuslaissa nimenomaisesti mainittu alueen pelastuslaitoksen tehtäväkenttään kuuluviksi pelastuslaitoksen ja sairaanhoitopiirin kuntayhtymän välisessä yhteistoimintatilanteessa. Tätä yhteistoimintaa on edellä viitatuissa terveydenhuoltolain esitöissä perusteltu merkittävillä, muun ohella henkilöstön ja kaluston käyttöön liittyvillä hyödyillä esimerkiksi suuronnettomuus- ja terveydenhuollon erityistilanteiden hoidossa ja niihin varautumisessa.
Sairaanhoitopiiri sekä Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos ovat viitanneet hyötyihin, joita ensihoitopalveluja koskevalla yhteistoiminnalla pelastuslaitosten kanssa saavutetaan sopimusten molemmille osapuolille. Näihin etuihin kuuluvat muun ohella kaluston ja henkilöstön käyttöä koskevat hyödyt sekä muun ohella pelastuslaitosten henkilöstön ammattitaidon vahvistuminen.
Markkinaoikeus toteaa, että ensihoitotehtävissä työskentelystä saatavan kokemuksen ja tässä yhteydessä myös sairaanhoitopiirin toimesta annettavan koulutuksen voidaan katsoa kehittävän pelastuslaitosten henkilöstön ensihoitoa koskevaa ammattitaitoa. Ottaen huomioon pelastuslaitosten laissa säädetyt tehtävät, joihin edellä esitetyin tavoin lukeutuu muun ohella onnettomuuden uhrien pelastaminen, voidaan muun ohella pelastuslaitosten henkilökunnan yhteistoiminnan perusteella saavan ensihoitokoulutuksen sekä -kokemuksen katsoa tukevan myös pelastuslaitosten järjestämisvastuulle kuuluvien julkisten tehtävien hoitamisen edellytyksiä.
Markkinaoikeus katsoo, että arvioinnissa voidaan ottaa huomioon myös se seikka, että vaikka yhteistoimintasopimuksissa tosin on kysymys kahden oikeudellisesti erillisen toimijan välisistä sopimuksista, ovat kaikki yhteistoimintasopimuksen kattaman sairaanhoitopiirin kunnat asiassa esitetyn selvityksen perusteella samalla myös pelastuslaitosten yhteistoimintakuntia. Sairaanhoitopiirin palvelutasopäätöksessä määritellyn alueen 2 kunnat kuuluvat Jokilaaksojen pelastustoimen yhteistoimintakuntiin ja sairaanhoitopiirin alueen 1 kunnat puolestaan Oulu-Koillismaan pelastustoimen alueen yhteistoimintakuntiin.
Yhteistoimintasopimusten osapuolten olemassaolon ja toiminnan tarkoituksena on edellä viitatuista terveydenhuoltoa ja pelastustoimintaa koskevista säännöksistä ilmenevin tavoin toteuttaa kysymyksessä olevien kuntien lakisääteisiä velvoitteita, joiden väestön terveyden ja turvallisuuden edistämistä koskevien tavoitteiden markkinaoikeus katsoo liittyvän läheisesti toisiinsa.
Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyn perusteella, ettei alueen pelastuslaitoksen asemaa voida ensihoitopalveluja koskevien yhteistoimintasopimusten osalta lähtökohtaisesti rinnastaa tilanteeseen, jossa sopimuskumppani yksinomaan toteuttaa palvelun korvausta vastaan. Ensihoitopalvelut on pelastuslaissa nimenomaisesti sisällytetty alueen pelastuslaitoksen tehtäviin ja ensihoitopalveluita koskevaa yhteistoimintaa on terveydenhuoltolain esitöissä perusteltu sekä sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle että pelastuslaitokselle sen omassakin toiminnassa tästä saatavilla hyödyillä. Yhteistoimintasopimuksen kohteena olevat sairaanhoitopiirin jäsenkunnat ovat samalla myös alueen pelastuslaitoksen yhteistoimintakuntia, ja pelastuslaitoksen sekä sairaanhoitopiirin suoritettavaksi säädettyjen toisiaan tukevien julkisen palvelun tehtävien voidaan katsoa tähtäävän yhteneväisiin terveyden ja turvallisuuden edistämisen tavoitteisiin.
Edellä esitettyjen seikkojen perusteella markkinaoikeus katsoo, että arvioitavina olevissa yhteistoimintajärjestelyissä on kysymys tilanteesta, jossa sairaanhoitopiirin kuntayhtymä sekä kummankin sopimuksen osalta kysymyksessä olevan alueen pelastuslaitos ovat yhteistoimintasopimuksilla pyrkineet varmistamaan niille yhteisen tehtävän suorittaminen.
Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella pelastuslaitokset tuottavat ensihoitopalveluja yksinomaan sairaanhoitopiirille. Yhteistoimintajärjestelyn osapuolissa ei esitetyn selvityksen mukaan ole edustettuna minkään yksityisen tahon intressejä, eikä yhteistoimintasopimuksiin sisälly määräyksiä, kuten esimerkiksi alihankintalausekkeita, joiden perusteella jokin yksityinen palveluntarjoaja saattaisi tulla asetetuksi kilpailijoihinsa nähden etuoikeutettuun asemaan.
Kun yhteistoimintajärjestely edellä esitetyin tavoin koskee terveydenhuoltolainsäädäntöön perustuvien, julkisyhteisöjen järjestämisvelvollisuuteen kuuluvien toimintojen toteuttamista ja kun yhteistoimintasopimusten mukaan tästä toteuttamisesta pelastuslaitoksille maksettava korvaus rajoittuu niille aiheutuneiden kustannusten korvaamiseen, voidaan järjestelyn osapuolten tarkoituksena lisäksi katsoa olevan yleisen edun tavoitteiden tyydyttäminen. Asiassa ei ole myöskään käynyt ilmi, että yhteistoimintajärjestelyn tarkoituksena olisi hankintasäännösten kiertäminen.
5.4. Johtopäätös
Edellä esitettyihin perusteisiin viitaten markkinaoikeus katsoo, että yhteistoimintasopimukset täyttävät kaikki edellä viitattuun Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvat niin sanotun horisontaalisen yhteistyön kriteerit.
Asiassa on näin ollen katsottava, etteivät Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja Jokilaaksojen pelastuslaitoksen sekä Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen välinen muutoksenhaun kohteena olevassa päätöksessä tarkoitettu yhteistoimintajärjestely sekä sen mukaisesti tehdyt yhteistoimintasopimukset kuulu hankintalain soveltamisalaan. Valitukset on siten markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomina jätettävä tutkimatta.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittajat saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos sairaanhoitopiiri joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittajat on näin ollen velvoitettava korvaamaan sairaanhoitopiirin määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.
Lopputulos
Markkinaoikeus jättää valitukset tutkimatta ja hylkää Med Group Ensihoitopalvelu Oy:n, Siikalatvan Sairaankuljetus Oy:n sekä 9Lives Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.
Markkinaoikeus velvoittaa Med Group Ensihoitopalvelu Oy:n, Siikalatvan Sairaankuljetus Oy:n sekä 9Lives Oy:n yhteisvastuullisesti korvaamaan Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut 12.223,92 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.
MUUTOKSENHAKU
Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.
Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Sanna Holkeri ja Hannamaria Nurminen.
HUOMAA
Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 7.3.2017 taltionumero 941.