MAO:636/14

ASIAN TAUSTA

Kalajoen kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 13.2.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta hallinnon ja talouden tarkastuspalvelujen hankinnasta vuosille 2014–2017 ja mahdolliselle optiovuodelle 2018.

Kalajoen kaupunginvaltuusto on 29.4.2014 tekemällään hankintapäätöksellä § 41 valinnut BDO Audiator Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 65.000–75.000 euroa.

Hankintayksikkö on antanut markkinaoikeudelle kirjallisen sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

KPMG Julkishallinnon Palvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajan tarjous on saanut tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa hinnasta täydet pisteet. Laadun osalta valittaja ja voittanut tarjoaja ovat saaneet yhtä paljon pisteitä kaikista muista vertailuperusteista paitsi vastuullisen JHTT-tarkastajan työn osuudesta lakisääteisestä tarkastuksesta sekä tilintarkastajan ja/tai tilintarkastusyhteisön kokemuksesta.

Hankintapäätös on ollut virheellinen, koska tarjousten laatuvertailu on tehty vastuullisen JHTT-tarkastajan työn osuuden vertailun osalta virheellisesti. Tarjouspyynnön mukaan lakisääteisen tilintarkastuksen laajuus on 19 tarkastuspäivää vuodessa. Valittajan tarjouksessa on useassa kohdin selvästi todettu, että lakisääteisen tarkastuksen suorittaa kokonaisuudessaan eli 19 päivältä tarjouksessa nimetty vastuullinen JHTT-tarkastaja.

Valittajan olisi tullut saada JHTT-tarkastajan lakisääteisen tarkastuksen osuudesta 10 pisteen sijasta täydet 15 pistettä. Mikäli tarjousten vertailu olisi tehty oikein, valittaja olisi voittanut tarjouskilpailun.

Vastine

Vaatimukset

Kalajoen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Kalajoen kaupunki on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten mukaisesti.

Valittajan tarjouksessa on ilmoitettu, että päävastuullisen JHTT -tilintarkastajan osuus lakisääteisestä tilintarkastuksesta on 19 päivää ja että JHTT -tilintarkastajien työn osuus laskutettavasta työajasta on 100 prosenttia.

Tilintarkastajien tarkastuspäivien määrä saattaa vaihdella tilintarkastussuunnitelmien mukaan, minkä vuoksi on tärkeätä tietää, mikä on vastuullisen JHTT -tilintarkastajan työn osuus. Valittajan tarjouksesta on saanut sellaisen käsityksen, ettei vastuullisen JHTT tarkastajan osuus ole 100 prosenttia niin kuin voittaneen tarjoajan tarjouksessa.

Kuultavan lausunto

BDO Audiator Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa on annettu kaksi tarjousta. Valittaja on saanut tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa yhteensä 90 pistettä (hinta 50 pistettä ja laatu 40 pistettä) ja tarjouskilpailun voittanut BDO Audiator Oy yhteensä 94,6 pistettä (hinta 44,6 pistettä ja laatu 50 pistettä). Hankintapäätös tai sen liitteenä ollut vertailuasiakirja ei ole sisältänyt sanallisia perusteluja tarjousten vertailulle ja suoritetulle pisteytykselle.

Valittaja on perustanut valituksensa yksinomaan siihen seikkaan, että vertailuperusteen "vastuullisen JHTT -tarkastajan työn osuus lakisääteisestä tarkastuksesta" pisteytys on valittajan mukaan tehty virheellisesti.

Markkinaoikeus toteaa, että asianosaisten käsitykset hankintamenettelyn mahdollisen virheellisyyden kohdentumisesta tai asian oikeudellisesta luonteesta eivät hallintolainkäyttölain 33 § ja 51 §:n 1 momentti huomioon ottaen sido tuomioistuinta. Tarjousten vertailun oikeellisuuden tutkimiseen sisältyy paitsi sen selvittäminen, onko tarjousvertailun perusteena käytetty oikeita tietoja, myös sen arvioiminen, onko tarjouspyyntö laadittu tarjouksen valintaan vaikuttavien seikkojen osalta siten, että se on turvannut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousten vertailussa.

Edellä todettu huomioon ottaen asiassa tulee ensisijaisesti arvioida sitä, onko tarjouspyyntö ollut tarjouksen valintaan vaikuttavien seikkojen osalta hankintasäännösten mukainen.

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun muassa hankinnan kohde sekä tarjouksen valintaperuste ja käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Hankintalain 72 §:n mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Edellä mainittua lainkohtaa koskevassa hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp s. 116) on todettu, että tarjousten valinnassa käytettävien vertailuperusteiden tulisi pääsääntöisesti liittyä hankinnan kohteeseen. Siten vastaavasti kuin EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa, ehdokkaiden tai tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä tekijöitä ei tulisi käyttää tarjousten arvioinnissa. Hallituksen esityksessä on edellä mainitun lisäksi todettu, että pykälässä ehdotetaan säädettäväksi, että erityistä asiantuntemusta, ammattitaitoa ja henkilökohtaista palvelusuoritusta tai rakennustyötä edellyttävissä hankinnoissa voitaisiin tarjousten valinnassa huomioida hankinnan toteuttamiseen liittyvä palveluntarjoamisesta tai rakennustyön suorittamisesta vastaavan henkilöstön kelpoisuuden vähimmäisvaatimukset ylittävä laadunhallintajärjestelmä, pätevyys, kokemus ja ammattitaito. Siten hankintayksiköllä olisi mahdollisuus antaa tarjousten arvioinnissa esimerkiksi lisäpisteitä vähimmäisvaatimukset ylittävästä ammattitaidosta, kuten lisätutkinnosta, jolla on merkitystä palvelun suorittamiselle. Vähimmäisvaatimukset ylittävän kelpoisuuden huomioiminen soveltuisi käytännössä esimerkiksi tiettyä ammatillista pätevyyttä edellyttäviin suunnittelu-, kehitys-, tutkimus- ja koulutushankintoihin sekä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluhankintoihin.

Asian arviointi

Kalajoen kaupunki on pyytänyt 12.2.2014 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kuntalain 72 §:n mukaisesta hallinnon ja talouden tarkastuksesta vuosille 2014–2017 ja mahdolliselle optiovuodelle 2018. Lisäksi tarjouksia on samalla pyydetty tarkastuslautakunnan sihteerin tehtävistä sekä EU- ja muiden hankkeiden tarkastuksesta. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että kuntalain mukaisen tilintarkastuksen laajuus, josta tarjous pyydetään ja jonka perusteella tarjoukset vertaillaan, on 19 tarkastuspäivää vuodessa.

Tarjouksen valintaperusteena on tarjouspyynnön mukaan ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jota on ilmoitettu arvioitavan seuraavien vertailuperusteiden ja painoarvojen perusteella.

- kokonaishinta sopimuskaudelle sisältäen mahdolliset tarkastuslautakunnan sihteeritehtävät ja erityistehtävien/hankkeiden tarkastuspalvelut (50 prosenttia)
- vastuullisen JHTT -tarkastajan työn osuus lakisääteisestä tarkastuksesta (15 prosenttia)
- tilintarkastajan ja/tai tilintarkastusyhteisön kokemus kuntien ja/tai kuntayhtymien tarkastuksesta (15 prosenttia)
- tarkastuskohteessa tehtävän työn osuus (13 prosenttia)
- vastuullisen tilintarkastajan osallistuminen JHTT -lautakunnan valvomaan laadunvarmistukseen (7 prosenttia)

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä tarjouspyynnössä hankinnassa sovellettavat kokonais-taloudellisen edullisuuden vertailuperusteet. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuitenkin kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankinta-menettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee lisäksi käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Vertailuperusteet on asetettava siten, etteivät ne anna hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjouspyynnössä on edellä todetulla tavalla ollut yhtenä vertailuperusteena "tilintarkastajan ja/tai tilintarkastusyhteisön kokemus kuntien ja/tai kuntayhtymien tarkastuksesta".

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajan kokemus on lähtökohtaisesti tarjoajan soveltuvuuden arviointiin liittyvä seikka, jota ei tulisi käyttää kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteena. Tarjouspyynnössä ei ole edellä mainitun vertailuperusteen osalta myöskään lainkaan selvitetty sitä, millä seikoilla on merkitystä kyseistä vertailuperustetta arvioitaessa ja miten vertailuperusteessa mainittua kokemusta on ollut tarkoitus asiallisesti arvioida tarjousten vertailussa. Sanottuun nähden markkinaoikeus katsoo, että kyseinen vertailuperuste on jäänyt sisällöltään siinä määrin avoimeksi, että se on jättänyt hankintayksilölle käytännössä lähes rajoittamattoman harkintavallan tarjousten vertailussa.

Tarjouspyyntö on edellä lausuttu huomioon ottaen laadittu tarjouksen valintaan vaikuttavien seikkojen osalta niin epäselvästi, ettei se ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua hankintamenettelyssä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua valittajan tarjousten vertailua koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n
1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Kalajoen kaupunki aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa otetaan huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Kalajoen kaupunginvaltuuston 29.4.2014 tekemän hankintapäätöksen § 41. Markkinaoikeus kieltää Kalajoen kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Kalajoen kaupungin korvamaan KPMG Julkishallinnon Palvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Markus Mattila ja Pasi Yli-Ikkelä.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.