MAO:674/14

ASIAN TAUSTA

Laitilan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 23.12.2013 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta oppilashallinto-ohjelmiston hankinnasta.

Laitilan kaupungin sivistyslautakunta on 22.1.2014 tekemällään hankintapäätöksellä § 4 valinnut Starsoft Oy:n tarjouksen.

Hankinnan arvonlisäverottoman kokonaisarvon on hankintayksikön ilmoituksen mukaan arvioitu ylittävän kansallisen kynnysarvon, mutta alittavan EU-kynnysarvon.

Hankintayksikkö on antanut markkinaoikeudelle kirjallisen sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä. Hankintayksikkö on ilmoittanut järjestävänsä hankinnan väliaikaisesti tarjouskilpailun voittaneen Starsoft Oy:n kanssa.

Markkinaoikeus on 8.5.2014 antamallaan päätöksellä hylännyt Nextime Solutions Oy:n vaatimuksen hankinnan väliaikaisen järjestämisen kieltämiseksi.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Nextime Solutions Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikkö tekemästä hankintasopimusta tai muullakaan tavalla jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Valittaja on myös vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön toimittamaan sille Starsoft Oy:n tarjouksen hinnoitteluliitteen.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten mukaisesti toteuttaessaan hankintamenettelyn ja valitessaan voittaneen tarjoajan tarjouksen.

Tarjouspyynnössä on esitetty 12 ehdotonta vaatimusta, jotka tarjottavien ohjelmistojen on tullut täyttää. Vaatimukset ovat olleet tulkinnanvaraisia, eikä tarjouksia ole voitu niiden perusteella arvioida objektiivisesti.

Hankintayksikön asettamat tarjousten vertailuperusteet ovat olleet hankintasäännösten vastaisia, eivätkä ne ole mahdollistaneet tarjousten puolueetonta arviointia. Vertailuperusteet eivät ole kaikilta osin liittyneet hankinnan kohteeseen, eikä tarjoajille ole ilmoitettu etukäteen arvioinnissa huomioitavia seikkoja.

Vertailuperusteen "kokonaishinta ja muut hankintaan vaikuttavat kustannukset" osalta ei ole ilmoitettu, mitkä kustannukset vertailussa huomioidaan. Vertailuperuste "käyttäjien arvio ohjelman toimivuudesta" on puolestaan ollut täysin subjektiivinen, eikä tarjoajille ole ilmoitettu, mitkä seikat toimivuusarvioinnissa huomioidaan. Vertailuperuste "toimittajan valmiudet ja sitoutuminen ohjelman jatkokehittämiseen" liittyy tarjoajien soveltuvuuden arviointiin, eikä sitä olisi voinut käyttää vertailuperusteena. Vertailussa huomioitavia seikkoja ei ole esitetty myöskään vertailuperusteen "koulutus ja tuki" osalta.

Myöskään tarjousten vertailua ei ole suoritettu hankintasäännösten mukaisesti. Kaikkia ilmoitettuja vertailuperusteita ei ole arvioitu, eikä kaikkia hankintaan vaikuttavia kustannuksia ei ole huomioitu. Lisäksi hinnan painoarvo on ollut liian alhainen.

Vertailuperusteen "käyttäjien arvio ohjelman toimivuudesta" osalta ei ole ilmoitettu, kuka vertailun on suorittanut. Valittajan tarjousta on vertailtu käyttämällä muuta kuin tarjouksessa saatua tietoja. Vertailu on suoritettu puolueellisesti ja sitä ovat ohjanneet ennakkokäsitykset.

Vertailuperusteen "valmius ja sitoutuminen jatkokehittämiseen" osalta vertailussa on noudatettu 15 prosentin painoarvoa vaikka tarjouspyynnössä painoarvoksi on ilmoitettu 10 prosenttia. Hankintapäätöksestä piste-eroja ei ole perusteltu riittävällä tavalla. Jos pisteytys olisi suoritettu tältä osin oikein, voittanut tarjoaja olisi saanut samat kokonaispisteet kuin valittaja.

Hankintayksikön olisi tullut toimittaa valittajalle voittaneen tarjoajan tarjouksen hintaliite. Hintatiedot eivät voi olla salaisia.

Vastine

Vaatimukset

Laitilan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti. Tarjouspyyntö on laadittu tarjoajille varatun esittelytilaisuuden pohjalta.

Hankintayksikön asettamat ehdottomat vaatimukset ovat olleet hankintasäännösten mukaisia. Kyseessä ovat olleet tekniset vähimmäisvaatimukset, joita ei ole käytetty pisteytyksen perusteena. Vaatimukset ovat olleet perusteltuja, aiheellisia ja tarjoajia syrjimättömiä. Hankintayksiköllä on ollut oikeus määritellä ne ominaisuudet, joita se pitää ohjelmistossa tärkeinä.

Tarjouspyynnössä on ollut vähimmäisvaatimuksena teknisiä perusominaisuuksia, joita tarjouksen olisi pitänyt sisältää. Tarjouspyynnössä on mainittu, että tarjoukset, jotka eivät ole täyttäneet kaikkia vaatimuksia, hylätään. Valittajan vastaus tarjouspyynnössä esitettyihin vähimmäisvaatimuksiin on ollut ristiriitainen. Hankintayksiköllä olisi ollut perusteet sulkea valittajan tarjous kokonaan tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Hankintapäätös on tehty tarjouspyynnössä esitettyjen kokonaistaloudellisten kriteerien perusteella. Hankintayksiköllä on ollut harkintavalta vertailuperusteiden asettamisessa ja painottamisessa. Menettely on ollut objektiivinen, eikä valittajaa ole syrjitty. Hankintayksikkö ei ole syrjinyt valittajaa asettaessaan painoarvoa muillekin seikoille kuin hinnalle.

Tarjouspyynnössä on mainittu ne kriteerit, joiden perusteella tarjouksia on vertailtu. Vertailua koskevat asiakirjat on toimitettu kummallekin tarjoajalle. Tarjoajien on täytynyt ymmärtää, mistä kokonaisuudesta ohjelman käyttöönoton hinta on muodostunut.

Vertailutaulukossa hankintayksikkö on kirjannut kohtien "toimittajien valmiudet ja sitoutuminen ohjelman jatkokehittämiseen" ja "koulutus ja tuki" pisteet väärinpäin. Kysymys on ollut kirjoitusvirheestä, eikä sillä ole ollut vaikutusta lopulliseen pistemäärään.

Hankinnan arvon on arvioitu ylittävän kansallisen kynnysarvon, mutta ei EU-kynnysarvoa. Saatujen tarjousten perusteella arvio on ollut oikea.

Valittajan pyytämä asiakirja sisältää liikesalaisuuksia, eikä sitä ole tullut antaa valittajalle. Asiakirjalla ei ole merkitystä oikeudenkäynnin kannalta.

Kuultavan lausunto

Vaatimukset

Starsoft Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.780 eurolla viivästyskorkoineen.

Lisäksi Starsoft Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valittajan asiakirjapyynnön. Kuultava on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikköä toimittamaan sille valittajan vastaavana asiakirjan, jos valittajan asiakirjapyyntöä ei hylätä.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti. Hankintayksiköllä on ollut oikeus määritellä ohjelmistoa koskevat vaatimukset. Vaatimukset ovat olleet perusteltuja. Myös valittaja on todennut tarjouksessaan täyttävänsä tarjouspyynnön vaatimukset. Jos valittaja ei tosiasiassa ole täyttänyt vaatimuksia, olisi hankintayksikön tullut sulkea valittajan tarjous tarjouskilpailusta.

Vertailuperusteiden painotukset ovat olleet hankintayksikön tilanne huomioon ottaen perusteltuja.

Starsoft Oy:n hinnoittelu on salassa pidettävä muilta osin kuin kokonaishinnan osalta. Hinnoittelun avaaminen kilpailijalle paljastaisi yhtiön hinnoittelurakenteen sekä hinnoittelulogiikan.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että vertailuperusteet tulee asettaa oikein, jotta tarjousten vertailu on mahdollista. Tarjoajia ei ole kohdeltu tasapuolisesti. Lisäksi hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole määritellyt hankinnan ennakoitua arvoa.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö, kuultava ja valittajat ovat antaneet lisäkirjelmät.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Tiedon antaminen asiakirjasta

Valittaja on vaatinut, että sille annetaan tieto tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan tarjoukseen sisältyvästä hinnoitteluliitteestä.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajalle on toimitettu Starsoft Oy:n tarjous siltä osin kuin sen ei ole ilmoitettu sisältävän liikesalaisuuksia. Kun otetaan huomioon se, mitä markkinaoikeus jäljempänä toteaa hankintamenettelyn virheellisyydestä, tarjouksessa olevalla liikesalaisuudeksi ilmoitetulla hinnoitteluliitteellä ei ole ollut merkitystä asian käsittelyssä markkinaoikeudessa. Tähän nähden markkinaoikeus katsoo, ettei tiedon antamatta jättäminen valittajan vaatimasta asiakirjasta vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Markkinaoikeus hylkää Nextime Solutions Oy:n vaatimuksen tiedon antamisesta asiakirjasta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 116) mukaan hankintayksikkö voi harkita kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet, joiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen ja on oltava objektiivisia sekä taloudellisesti merkityksellisiä.

Vähimmäisvaatimukset

Valittaja on esittänyt, että tarjouksille asetetut vaatimukset eivät ole olleet perusteltuja.

Tarjouspyynnössä on edellytetty seuraavaa:

"Vaatimukset
• Nykyisen ohjelmiston tiedot on voitava konvertoida uudessa ohjelmistossa käytettäväksi.
• Ohjelmiston tulee olla keskitetty, jolloin tiedot säilytetään yhdessä paikassa. Ohjelmisto vuokraus on mahdollinen hankintamalli, mutta ohjelmiston tulee olla asennettavissa myös kaupungin omaan tietoverkkoon.
• Tieto syötetään järjestelmään vain kerran.
• Ohjelmiston käyttöoikeuksien yksityiskohtainen määrittely käyttäjä- ja ryhmäkohtaisesti.
• Ohjelmiston on oltava käytettävissä sekä internet-selaimella että työasemaan asennettavalla sovelluksella.
• Mahdollisuus yhteen lukujärjestykseen riippumatta siitä, missä oppilaitoksessa opetus tapahtuu.
• Lukujärjestysten laatiminen offline-tilassa.
• Todistusten, lomakkeiden ja raporttien ulkoasun räätälöitävyys itse.
• Ohjelmiston näkymien määrittely itse.
• Hakujen määrittely ja joustava tietojen haku.
• Arkistokopioiden luonti optiselle medialle tietokannasta sekä sovelluksesta.
• AD-integraatio käyttäjäautentikoinnissa."

Tarjouspyynnön mukaan tarjoukset, jotka eivät täytä tarjouspyynnön kaikkia vaatimuksia, hylätään.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on ollut oikeus asettaa hankinnan kohteelle teknisiä ja muita vaatimuksia. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä luetellut vaatimukset eivät ole olleet luonteeltaan syrjiviä tai asettaneet tarjoajia epätasapuoliseen asemaan. Näin ollen tarjouspyyntö ei ole ollut tältä osin hankintasäännösten vastainen.

Vertailuperusteet

Valittaja on muun ohella esittänyt, että tarjouspyynnössä ilmoitetut vertailuperusteet ovat olleet epäselviä. Lisäksi valittaja on esittänyt, että vertailuperusteiden arviointikriteereinä on ilmoitettu seikkoja, jotka on ilmoitettu myös soveltuvuutta koskeviksi vähimmäisvaatimuksiksi.

Tarjouspyynnön mukaan tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteina "kokonaishinta ja muut hankintaan vaikuttavat kustannukset" 45 prosentin painoarvolla, "käyttäjien arvion ohjelman toimivuudesta" 30 prosentin painoarvolla, "toimittajan valmiudet ja sitoutumisen ohjelman jatkokehittämiseen" 10 prosentin painoarvolla ja "koulutus ja tuki" 15 prosentin painoarvolla.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuitenkin kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Tarjouksen vertailuperusteiden osalta tarjouspyynnöstä tulee käydä ilmi ne nimenomaiset seikat, jotka tulevat vaikuttamaan tarjousten vertailuun. Vertailuperusteet eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjouspyynnössä on esitetty vertailuperusteina muun ohella "käyttäjien arvio ohjelman toimivuudesta", "toimittajan valmiudet ja sitoutumisen ohjelman jatkokehittämiseen" sekä "koulutus ja tuki". Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole tarkemmin selvitetty, miten näitä vertailuperusteita on ollut tarkoitus asiallisesti arvioida.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä esitetyt vertailuperusteet ovat olleet merkitykseltään varsin avoimia, eivätkä tarjoajat ole voineet tietää niiden perusteella, millä konkreettisilla seikoilla on ollut merkitystä tarjousten kokonaistaloudellisuuden arvioinnissa tai miten tarjousten pisteytys on vertailuperusteiden osalta ollut tarkoitus suorittaa. Vertailuperusteet ovat siten jättäneet hankintayksilölle liikaa harkintavaltaa, jolloin tarjouspyynnön on katsottava olleen tältä osin hankintasäännösten vastainen.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys ja jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan oppilashallinto-ohjelmistoa koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Laitilan kaupungin sivistyslautakunnan 22.1.2014 § 4 tekemän hankintapäätöksen. Markkinaoikeus kieltää Laitilan kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Laitilan kaupungin korvaamaan Nextime Solutions Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Laitilan kaupungin ja Starsoft Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Ari Wirén, Jaakko Ritvala ja Tomi Rantasaari.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.