MAO:671-673/14

ASIAN TAUSTA

Salon kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 4.6.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteuttavasta koululaiskuljetusten hankinnasta vuodelle 2014 ja optiovuodelle 2015.

Salon kaupungin opetuslautakunta on 19.9.2013 tekemällään hankintapäätöksellä § 96 muun ohella valinnut Ky OPS-Kuljetuksen tarjouksen kohteisiin A6.5 Perniön ja Särkisalon koulut ja päiväkodit sekä A7.4 Perttelin koulut ja päiväkodit niin kutsuttuina yhdistettyinä kohteina.

Otto-oikeudesta päätettyään Salon kaupungin kaupunginhallitus on 14.10.2013 tekemällään hankintapäätöksellä § 453 tehnyt uuden hankintapäätöksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 2.100.000 euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan tarjouskilpailun voittajien kanssa on allekirjoitettu väliaikaiset sopimukset.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Dnro 2013/487

Valitus

HK on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen 19.9.2013 § 96 ja velvoittaa hankintayksikön järjestämään uuden kilpailutuksen.

Vastine

Salon kaupunki on vastineena toimittanut Salon kaupungin kaupunginhallituksen hankintapäätöksen 14.10.2013 § 453, jossa on muun ohella ilmoitettu, että kaupunginhallitus on käyttänyt otto-oikeuttaan aiempaan opetuslautakunnan hankintapäätökseen ja että tämä alkuperäinen hankintapäätös ei ole tämän vuoksi enää voimassa.

Muut kirjelmät

J. Vainion Liikenne Oy ja Ky OPS-Kuljetus ovat antaneet lausunnot. HKetokoski on antanut vastaselityksen.

Dnro 2013/508

Valitus

Vaatimukset

MA on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen 14.10.2013 § 453 siltä osin kuin se koskee kohdetta A6.1 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan valittajan ansionmenetyksen 20.000 eurolla ja arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 1.054 eurolla.

Perusteet

Valittajan osatarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen ja hinnaltaan halvin. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty kokonaistarjousta. Hankintayksikkö ei ole perustellut, miksi valittajan halvinta tarjousta ei ole valittu.

Vastine

Vaatimukset

Salon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittaja ei ole ilmoittanut hankintayksikölle valituksen tekemisestä markkinaoikeudelle hankintasäännösten mukaisesti.

Hankintapäätös on tehty hinnaltaan halvimman tarjouksen mukaisesti. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että osatarjoukset hyväksytään hintaliitteessä ilmoitetuissa kohteissa. Jos kohteesta on voinut jättää sekä osatarjouksen että kokonaistarjouksen, on kokonaistarjouksen antajan tullut antaa kohteesta myös erilliset osatarjoukset. Tällä on haettu nimenomaan kohteen sisällä osatarjouksen vertailtavuutta. Jos jokaisessa kohteessa olisi valittu aina osakohteittain halvimman tarjouksen tehnyt, olisi se tehnyt merkityksettömäksi yhdistetyn tarjouksen tekemisen. Tällä tavalla on voitu verrata, onko todellisuudessa halvin tarjous yhdistetty tarjous vai osakokonaisuuksista koostuva tarjous.

Kuultavien lausunnot

J. Vainion Liikenne Oy on antanut lausunnon ja Ky OPS-Kuljetus kaksi lausuntoa.

Vastaselitys

MA on ilmoittanut, ettei vastaselitystä anneta.

Dnro 2013/564

Valitus

Vaatimukset

HK on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen 14.10.2013 § 453 ja velvoittaa hankintayksikön järjestämään uuden kilpailutuksen.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut virheellinen. Tarjouspyynnössä ei ole esitetty hankinnalle ennakoitua arvoa.

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä. Tarjouspyynnöstä ei ole selvinnyt käsitteen "asemapaikka" merkitystä. On epäselvää miten reitin lähtöpaikka on määräytynyt ja kuinka hinta olisi tullut laskea. Taksiliikennelain mukaan asemapaikka on se taksilupaan merkitty paikka tai kunta, josta toimintaa harjoitetaan. Toisaalta taksiluvan haltijalla on oikeus liikennöidä koko Suomen alueella Ahvenanmaata lukuun ottamatta. Tarjoajia ei saa perusteettomasti sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle, eikä tarjoajalta siten voi edellyttää tietyn asemapaikan lupaa.

Hankintailmoitus ja tarjouspyyntö ovat olleet ristiriidassa keskenään option keston osalta. Lisäksi on epäselvää, voidaanko hinnantarkistuksia tehdä ja onko vaihtoehtoisten tarjousten tekeminen ollut sallittua.

Tarjouspyynnön kohdassa "Hinnat" on ilmoitettu, että tilaaja tekee hankintapäätöksen edullisimman tarjouksen mukaan kuljetusyrittäjän enimmäisautomäärä ja kokonaiskuljetustarve huomioon ottaen. Toisaalta tarjouspyynnön kohdassa "Valintaperusteet" on ilmoitettu valintaperusteena olevan halvimman tarjouksen. Tarjouspyynnöstä ei ole siten selvästi ilmennyt, millä perusteella hankintapäätös tullaan tekemään.

Hankintapäätös on ollut virheellinen myös siksi, että vertailussa on käytetty osatarjouksien yhteenlaskettua hintaa, vaikka tarjoajan ei ole tarvinnut tarjota kaikkia osia.

Vastine

Vaatimukset

Salon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintasäännökset eivät sääntele hankinnan ennakoidun arvon laskemista eivätkä edellytä sen ilmoittamista.

Tarjouspyyntömateriaalista on ilmennyt selvästi mitä tarkoitetaan termillä "asemapaikka". Tarjouspyynnössä on myös ilmoitettu, että tarjoukset pyydetään vuodelle 2014 ja optiovuodelle 2015. Hinnantarkistusajankohdassa on ollut kirjoitusvirhe eli siinä kohdassa todetun vuoden 2016 pitäisi olla 2015. Virhe ei ole kuitenkaan vaikuttanut oleellisesti tarjousten antamiseen, koska ehto on koskenut vain oikeutta hintamuutoksiin.

Tarjouspyynnössä on selvästi ilmoitettu, että vaihtoehtoisia tarjouksia ei hyväksytä. Osatarjoukset on tarjouspyynnössä ilmoitettu hyväksyttävän alueittain tai osa-alueittain. Hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että hankinta ylittää EU-kynnysarvon.

Hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä on selvästi ilmoitettu, että tarjousten valintaperusteena on esimerkkipäivästä laskettu koululaiskuljetuksista annettu hinnaltaan halvin tarjous. Hankintapäätös on tehty hinnaltaan halvimman tarjouksen mukaisesti. Valitulla vertailumenettelyllä on nimenomaisesti haettu vertailtavuutta kohteen sisällä.

Kuultavien lausunnot

J. Vainion Liikenne Oy on antanut lausunnon ja Ky OPS-Kuljetus kaksi lausuntoa.

Vastaselitys

HK on antanut vastaselityksen.

J. Vainion Liikenne Oy:n ilmoitus asioissa dnrot 2013/487, 2013/508 ja 2013/564

Markkinaoikeuden tiedustelun johdosta J. Vainion Liikenne Oy on ilmoittanut, ettei sen kirjelmissä esitettyjä vaatimuksia haluta käsiteltävän valittajan asemasta tehtyinä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valitusten tutkiminen asioissa dnrot 2013/487 ja 2013/508

Salon kaupungin kaupunginhallituksen 14.10.2013 tekemän hankintapäätöksen § 453 mukaan kaupunginhallitus on tehnyt 30.9.2013 päätöksen § 447 käyttää otto-oikeuttaan opetuslautakunnan 19.9.2013 tekemään hankintapäätökseen § 96. Lisäksi ensiksi mainitun päätöksen mukaan, koska kaupunginhallitus on käyttänyt opetuslautakunnan päätökseen otto-oikeutta, alkuperäinen hankintapäätös ei ole enää voimassa.

Koska Salon kaupungin kaupunginhallitus on 14.10.2013 tehnyt uuden hankintapäätöksen, hankintaa ei tässä hankintamenettelyssä enää toteuteta 19.9.2013 tehdyn opetuslautakunnan hankintapäätöksen perusteella. HK:lla ei näin ollen enää ole oikeussuojansa kannalta tarvetta saada perusteltua päätöstä siitä, oliko opetuslautakunnan hankintapäätös ollut julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastainen. Ottaen lisäksi huomioon, että kaupunginhallituksen kumottua aiemman hankintapäätöksen markkinaoikeus ei voi sen osalta määrätä hankintayksikölle julkisista hankinnoista annetussa laissa (hankintalaki) säädettyä seuraamusta, tulee opetuslautakunnan 19.9.2013 tekemään päätökseen kohdistuvat vaatimukset jättää tutkimatta. Valitus asiassa dnro 2013/487 on näin ollen jätettävä tutkimatta.

Hankintalain 88 §:n 1 momentin mukaan hankinta-asiaan muutosta hakevan on kirjallisesti ilmoitettava hankintayksikölle asian saattamisesta markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Mainitun pykälän esitöiden (HE 190/2009 vp s. 63) mukaan ilmoitusvelvoitteen noudattaminen ei ole hankintaa koskevan valituksen tutkimisen edellytys eikä ilmoitusvelvoitteen laiminlyöntiä ole muutoinkaan erikseen sanktioitu. Siten valituksen tutkimisen kannalta asiassa dnro 2013/508 ei ole merkitystä sillä, onko MA ilmoittanut hankintayksikölle asian saattamisesta markkinaoikeuden käsiteltäväksi.

Korvausvaatimuksen tutkiminen asiassa dnro 2013/508

MA on asiassa dnro 2013/508 vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hänen ansionmenetyksensä 20.000 eurolla.

Puheena olevan kaltaisissa vahingonkorvausta koskevissa asioissa, joissa korvauksen vaatija on tarjoaja, toimivaltainen tuomioistuin on hankintalain 107 §:n 3 momentin perusteella oikeudenkäymiskaaren 10 luvun mukainen alioikeus. MA:n vahingonkorvausvaatimus on näin ollen jätettävä markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.

Pääasiaratkaisun perustelut asioissa dnrot 2013/508 ja 2013/564

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankinnan ennakoidun arvon ilmoittaminen

Hankintalain 35 §:n 1 momentin perusteella hankintayksikön on toimitettava hankinnasta julkaistavaksi muun ohella hankintailmoitus. Pykälän 3 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset 1 momentissa tarkoitetuista ilmoitusvelvoitteista, ilmoitusten lähettämisessä käytettävistä viestintävälineistä, ilmoitusten sisällöstä, julkaisemisesta ja muista ilmoitusvelvollisuuteen liittyvistä seikoista, joita hankintadirektiivissä, oikeussuojadirektiivissä ja kansallisesti edellytetään.

Julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (hankinta-asetus) 7 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnan ennakoitu arvo ylittää hankintalain 16 §:ssä tarkoitetut EU-kynnysarvot, hankintalain 35 §:n 1 momentissa edellytetyt ilmoitukset on tehtävä vakiolomakkeiden vahvistamisesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2004/17/EY ja 2004/18/EY mukaisesti julkisiin hankintamenettelyihin liittyvien ilmoitusten julkaisemista varten annetulla komission asetuksella (EY) N:o 1564/2005 vahvistettuja vakiolomakkeita käyttäen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentissa säädetään tiedoista, jotka tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Markkinaoikeus toteaa, että edellä mainituissa oikeusohjeissa ei ole edellytetty hankinnan ennakoidun arvon ilmoittamista hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Markkinaoikeus katsoo, että ennakoidun arvon ilmoittaminen ei ole muutoinkaan ollut sellainen olennainen tieto, joka olisi välttämättä tullut ilmoittaa kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä, vaan tarjoajat ovat saattaneet oman ammattitaitonsa perusteella hinnoitella tarjouksensa hankintayksikön tarjouspyynnössä antamien hankintaa koskevien tietojen perusteella.

Asemapaikka, reitin laskeminen ja muut tarjouspyynnössä ilmoitetut tiedot

Jo edellä todetuin tavoin hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään, noudatetaan hankintailmoituksessa ilmoitettua.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia koululaiskuljetusten hankinnasta. Tarjouspyynnön kohdassa 1.3 "Kuljetusreitit ja niiden muutokset" on muun ohella ilmoitettu, että oppilasmäärät ja lukujärjestykset perustuvat kevätlukukauden 2013 tietoihin. Tarjouspyynnön mukaan näiden tietojen pohjalta palvelun tarjoajan tulee laskea tarjouspyynnössä mainitun esimerkkipäivän kuljetuskilometrien määrä. Kuvaus hankinnan kohteista, kussakin kohteessa kuljettavista oppilasryhmistä sekä arviot oppilaiden määristä on esitetty tarjouspyynnön liitteissä.

Tarjouspyynnössä kohdassa 1.6 "Kuljetushinnan sisältö ja korvausten määräytyminen" on ilmoitettu muun ohella seuraavaa: "Kuljetukset korvataan lukujärjestyksen mukaan todellisten ajettujen kilometrien pohjalta €/km. Liikennöitsijälle korvataan oppilaskuljetusreitin muodostamat meno-paluu kilometrit asemapaikalta takaisin asemapaikalle. Asemapaikat ovat määritelty tarjouksen hintaliitteissä kohteittain. Asemapaikka on reitin varrella. Taksin lähtöpisteestä reitille siirtymistä ei korvata erikseen (etäisyyttä reitille)."

Edelleen tarjouspyynnön liitteellä 3 "Hintalomake" on ilmoitettu, että tarjouslomakkeelle lasketaan esimerkkipäivän osalta kilometrien määrä sekä laaditaan erillinen yksityiskohtainen reittisuunnitelma, josta voidaan tarkistaa esimerkkipäivän kokonaiskilometrimäärän oikeellisuus. Tällä lomakkeella on niin ikään ilmoitettu, että kilometrit lasketaan reittikilometreinä ja että reitti muodostuu matkasta, joka alkaa asemapaikalta ja oppilaskuljetusten jälkeen päättyy takaisin asemapaikalle. Myös tässä kohdin tarjouspyyntöä on ilmoitettu asemapaikan olevan reitin varrella ja että taksin lähtöpisteestä reitille siirtymistä ei korvata erikseen. Tarjouspyynnön liitteenä on ollut myös reittisuunnitelmamalli sekä reittisuunnittelussa tarvittavat oppilas- ja osoitetiedot.

Asemapaikkaa ja reittiä koskevien tietojen lisäksi tarjouspyynnön kohdassa 1.3 "Kuljetusreitit ja niiden muutokset" on kuvattu koulumatkan enimmäisaikaan ja oppilaan omavastuuseen liittyviä seikkoja.

Markkinaoikeus toteaa edellä sanotun perusteella, että tarjouspyynnöstä on riittävän selvästi ilmennyt, että tarjouspyynnössä tarkoitetulla asemapaikalla on tarkoitettu muuta asemapaikkaa kuin Harri Ketokosken esittämää taksiliikennelaissa tarkoitettua asemapaikkaa. Kun tarjouskilpailuun on voinut osallistua tarjoajan taksiliikennelain mukaisesta asemapaikasta riippumatta, tarjouspyynnön asemapaikkaa koskevaa vaatimusta ei ole asetettu tarjoajia kohtaan syrjivästi. Lisäksi tarjouspyynnöstä on riittävän selvästi ilmennyt, että tarjoajat ovat sinänsä vapaita määrittämään asemapaikan, kunhan asemapaikka on reitillä. Tarjouspyyntöä ei voida myöskään tältä osin pitää epäselvänä.

Markkinaoikeus toteaa reittien laskemisesta vielä seuraavan. Hankintayksikön tarjouspyynnössä kuvaamalla mallilla tarjoajilla on ollut mahdollisuus suunnitella reittinsä hankintayksikön asettamien ehtojen puitteissa. Edellä kuvatulla tavalla tarjouspyynnössä on ilmoitettu selvästi reittejä koskevat perustiedot, jotka ovat liittyneet esimerkiksi aikatauluihin, osoitteisiin ja oppilasmääriin. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on ollut alalla toimivien tarjoajien ammattitaito huomioon ottaen riittävän selvä yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamiseen. Lisäksi koska kaikilla tarjoajilla on ollut reitin laskemista varten käytössään samat lähtötiedot ja kun vielä otetaan huomioon hankinnan luonne, merkitystä ei ole sillä seikalla, että reitit on pyydetty laskemaan sellaisilla oppilastiedoilla, jotka saattavat olla osittain erilaiset kuin varsinaisella sopimuskaudella toteutuvat reitit. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että joku tarjousvertailuun edenneistä tarjoajista olisi tarjonnut sellaista reittiä, joku olisi toteuttamiskelvon tai joka ei olisi täyttänyt tarjouspyynnössä esitettyjä esimerkiksi odotusaikoihin liittyviä vaatimuksia. Kumpaakaan valittajista ei ole myöskään suljettu hankintamenettelystä sen vuoksi, että niiden tarjoamien reittien kilometrimäärä olisi poikennut edeltävistä vuosista.

Asiassa on vielä esitetty, että tarjouspyyntö olisi ollut epäselvä myös option keston osalta. Hankintayksikön mukaan tarjouspyynnössä on hinnantarkistusajankohdan osalta ollut kirjoitusvirhe eli vuoden olisi pitänyt olla 2015 eikä 2016.

Hankintailmoituksen mukaan hankinnassa on ollut kysymys koululaiskuljetuksista vuodelle 2014 sekä optiona vuodelle 2015. Sama on todettu myös tarjouspyynnössä. Tästä huolimatta tarjouspyynnössä on myöhemmin todettu, että palvelun hintaa voidaan tarkistaa ensimmäisen kerran 1.1.2016 lukien samalla, kun päätetään ensimmäisen optiovuoden käytöstä. Hinta tarkistetaan tällöin tarjouspyynnön mukaan taksi- tai linja-autoliikenteen joulukuun 12/2015 kustannusindeksin muutoksen mukaisesti. Toisaalta tarjouspyynnön hintalomakkeen mukaan tarjotut hinnat ovat sitovina voimassa sopimusvuonna 2014. Hintalomakkeen mukaan optiokauden 2015 ajaksi hintoja tarkistetaan taksi- ja linja-autoliikenteen indeksimuutoksen mukaisesti.

Ottaen huomioon hankintalain 40 §:n 2 momentin säännös hankintailmoituksen etusijasta suhteessa tarjouspyyntöön sekä se, mitä tarjouspyynnön hintalomakkeessa on ilmoitettu hintojen tarkistamisesta, markkinaoikeus katsoo, että hankintamenettelyssä on riittävän selvästi käynyt ilmi hankintakauden pituus sekä se, millä tavalla hintoja on ollut sopimuskaudella mahdollisuus tarkistaa.

Vaihtoehtoinen tarjous ja osatarjous

Hankintalain 47 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön käyttäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta se voi hyväksyä vaihtoehtoisia tarjouksia. Edellytyksenä on, että vaihtoehtoisten tarjousten esittäminen on hankintailmoituksessa ilmoitettu sallituksi. Edellytyksenä on lisäksi, että vaihtoehtoinen tarjous täyttää tarjouspyynnössä esitetyt, hankinnan kohteelta edellytetyt vähimmäisvaatimukset sekä vaatimukset vaihtoehtojen esittämiselle.

Hankintailmoituksessa on kohdassa II.1.8 ilmoitettu, että sopimus on jaettu osiin ja että tarjouksen voivat koskea yhtä tai useampaa osaa. Hankintailmoituksen kohdassa II.1.9 on ilmoitettu, että eri vaihtoehtoja ei hyväksytä.

Tarjouspyynnön kohdassa "Osa- ja vaihtoehtoiset tarjoukset" on ilmoitettu, että osatarjoukset hyväksytään niissä kohteissa, joissa se on ilmoitettu hintalomakkeella. Mainitussa tarjouspyynnön kohdassa on lisäksi ilmoitettu, että jos kohteesta (alueesta) voi jättää sekä osatarjouksen, että kokonaistarjouksen, on kokonaistarjouksen antajan annettava kohteesta myös erilliset osatarjoukset.

Hankintayksikölle on esitetty kysymys muun ohessa siitä, mihin kohteisiin voi jättää osatarjouksia ja kuinka osatarjouksen voi jättää. Tarjouspyynnössä todetuin tavoin hankintayksikkö on antanut ennen tarjousten jättämiselle varatun määräajan päättymistä esitettyihin lisäkysymyksiin vastauksia internetsivuillaan. Puheena olevaan kysymykseen vastaus on ollut seuraava: "Tarjouspyynnön kohtaa osa- ja vaihtoehtoiset tarjoukset täsmennetään seuraavasti: Osatarjoukset hyväksytään kohteittain (alueittain tai osa-alueittain). Osatarjouksella tarkoitetaan tässä tarjouspyynnössä kohteita, jotka on numeroitu liitteessä 3, hintalomake, esimerkiksi yksi kohde on A1 jne. Kukin kohde tulee tarjota kokonaisuutena. Vaihtoehtoisia tarjouksia ei hyväksytä."

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyssä ei ole edellä todetun perusteella ollut mahdollista jättää vaihtoehtoisia tarjouksia, eikä asiassa ole ilmennyt, että joku tarjoajista olisi jättänyt hankintalaissa tarkoitetun vaihtoehtoisen tarjouksen. Sen sijaan tarjoajien on ollut mahdollistaa antaa osatarjous tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla.

Hintavertailu tarjouspyynnössä ja vertailun toteuttaminen

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Hankintayksikkö voi itse vapaasti valita, kuinka se haluaa hankittavan tuotteen tai palvelun hinnoiteltavan. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä hintojen vertailutapa ja mitä seikkoja se haluaa vertailussa painottaa. Edellytyksenä on vain se, ettei vertailuperusteita ja niiden painoarvoja aseteta syrjivästi. Hankintalaissa ei ole myöskään säännöstä tietyn matemaattisen laskentatavan käyttämisestä hintavertailussa. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät kuitenkin, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Tarjouspyynnön hintalomakkeella hankinnan kohteena olevat kuljetukset on jaettu eri kohteisiin numeroimalla ne kohteiksi A1–A14. Markkinaoikeus toteaa, että osa näistä kohteista on koostunut yhdestä ajettavasta kokonaisuudesta, kuten esimerkiksi A1, jonka on ilmoitettu olevan esi- ja perusopetuksen oppilaskuljetukset Halikon kouluihin ja päiväkoteihin. Kohteessa A6 on ollut kysymys kuljetuksista Perniön, Särkisalon ja Kemiön eri kouluihin ja päiväkoteihin sekä kohteessa A7 kuljetuksista Perttelin eri kouluihin ja päiväkoteihin. Kummassakin edellä mainitussa kohteessa A6 ja A7 on ollut yksittäisiä numeroituja osakohteita ja näiden lisäksi kohteet A6.5 ja A7.4, joissa on ollut kysymys osakohteet yhdistäneestä kokonaisuudesta. Jo edellä todetulla tavalla hankintamenettelyssä on sallittu osatarjousten antaminen siten, että tarjoaja on voinut tarjota jotakuta yksittäistä osakohdetta kohteiden A6 ja A7 sisällä. Siinä tapauksessa, että tarjoaja on tarjonnut koko kohdetta koskevia kohteita A6.5 ja A7.4, tarjouspyynnössä on edellytetty myös kaikkien osakohteiden tarjoamista. Sen sijaan tarjouspyynnössä ei ole vaadittu, että osakohteen tarjoajan olisi annettava myös koko kohteita A6 ja A7 koskeva tarjous.

Ratkaisuperusteeksi hankintailmoituksessa on ilmoitettu alhaisin hinta. Tarjouspyynnön kohdassa "Valintaperusteet" on ilmoitettu muun ohella, että tarjousten valintaperusteena on esimerkkipäivistä laskettu koululaiskuljetuksista annettu hinnaltaan halvin tarjous. Kokonaishinnan laskemista varten on tarvittu tarjouspyynnön mukaan esimerkkipäivän kilometrit eri autokokoluokittain, käytettävien autojen kilometrihinta ja yksityiskohtainen reittisuunnitelma, josta voidaan tarkistaa kilometrien oikeellisuus.

Tarjouspyynnön kohdassa "Hinnat" on lisäksi muun ohella ilmoitettu, että tarjoaja voi jättää tarjouksen useammalle reitille riippumatta kaluston määrästä. Kyseisen tarjouspyynnön kohdan mukaan, mikäli samaan reittikohteeseen on jätetty useampia kuljetustarjouksia, tilaaja tekee hankintapäätöksen edullisimman tarjouksen mukaan kuljetusyrittäjän enimmäisautomäärä ja kokonaiskuljetustarve huomioon ottaen. Tarjouspyynnön reittisuunnitelman mallista on ilmennyt, että reitin kokonaishinta lasketaan autojen määrän, kilometrien sekä kilometrikustannuksen perusteella.

Hankintapäätöksen liitteenä olleen taulukon mukaan MA:n valituksessa kysymyksessä olevan kohteen A6.1 osalta halvimman tarjouksen on jättänyt "Taksi MA" ja HK:n valituksessa kysymyksessä olevan kohteen A7.1 osalta "Ketis-Trans Taksi HK". Hankintayksikkö on kuitenkin valinnut Ky OPS-Kuljetuksen tarjouksen yhdistettyihin kohteisiin A6.5 ja A7.4. Hankintayksikön esittämän perusteella tämä on johtunut siitä, että Ky OPS-Kuljetuksen yhdistelmätarjous on ollut halvempi kuin, jos puheena olevien osioiden eri reiteille olisi valittu osatarjoukset.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintailmoitus ja tarjouspyyntö ovat mahdollistaneet osatarjouksen jättämisen sillä tavalla kuin kumpikin valittaja on tehnyt. Jo edellä todetulla tavalla tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu halvin hinta, joka on tarjouspyynnön mukaan ollut esimerkkipäivistä laskettu koululaiskuljetuksista annettu hinnaltaan halvin tarjous. Vaikka tarjouspyynnössä on sinällään ilmoitettu niin kutsuttu yhdistetty kohde, ei tarjouspyynnössä ole kuitenkaan ilmoitettu, että eri kohteiden sisällä valitsematta voi jäädä jonkin osan osalta halvin tarjous, jos eri reittien yhdistelmätarjous osoittautuu tämän kohteen osalta kokonaisuudessaan halvimmaksi.

Todettu on johtanut siihen, että tarjoaja on voinut antaa tarjouksensa luottaen siihen että valituksi tulee tarjoaja, joka on jättänyt yksittäiselle reitille halvimman tarjouksen. Toisaalta tarjoaja on voinut olettaa, että koska koko yhden osion yhdistävän tarjouksen antaminen on ollut mahdollista, valinta tullaan tekemään tämän perusteella. Tarjousten lähtökohdat ovat siten voineet olla varsin erilaisia.

Markkinaoikeus toteaa, että virheettömässä menettelyssä tarjouspyyntö olisi tullut laatia siten, että siinä olisi yksiselitteisesti ilmoitettu, että vaikka osatarjousten antaminen on ollut sallittua, valituksi voi tulla kokonaistarjouksen antaja, mikäli tämän tarjous osoittautuu halvimmaksi tarjoukseksi tietyn osion sisällä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Kun varsinaista hankintakautta on enää varsin vähän jäljellä, hankintapäätöstä ei ole tältä osin syytä kumota eikä täytäntöönpanoa kieltää. Sitä vastoin optiokauden osalta muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös 14.10.2013 § 453 voidaan osioiden A6.5 ja A7.4 osalta hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja täytäntöönpano tältä osin kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että kumotuilta osin hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa koululaiskuljetusten hankinnan osioiden A6.5 ja A7.4 optiokauden osalta julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Hankintalain 95 §:n 1 momentin perusteella markkinaoikeus voi jättää hyvitysmaksun määräämättä, jos hankintayksikkö on pidättäytynyt hankintapäätöksen täytäntöönpanosta markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi. Hankintayksikön meneteltyä näin, nyt käsillä olevissa asioissa ei olisi jo tästä syystä edellytyksiä päätyä hyvitysmaksun määräämiseen siltä osin kuin hankintapäätöstä ei ole kumottu.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli MA joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan MA:n määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Annettu ratkaisu huomioon ottaen hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MA on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja hänellä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää HK:n valituksen tutkimatta asiassa dnro 2013/487.

Markkinaoikeus jättää MA:n vahingonkorvausvaatimuksen tutkimatta.

Markkinaoikeus kumoaa Salon kaupungin kaupunginhallituksen 14.10.2013 tekemän hankintapäätöksen § 453 siltä osin kuin se koskee osioiden A6.5 ja A7.4 optiokautta. Markkinaoikeus kieltää Salon kaupunkia tältä osin tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 15.000 euron sakon uhalla. Muilta osin valitukset asioissa dnrot 2013/508 ja 2013/564 hylätään.

Markkinaoikeus velvoittaa Salon kaupungin korvaamaan MA:n oikeudenkäyntikulut 850 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää Salon kaupungin vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Sami Myöhänen ja Reima Jussila.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.