MAO:689/14

ASIAN TAUSTA

Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus on ilmoittanut 8.8.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta budjetointi- ja hinnoittelujärjestelmän hankinnasta. Tarjouspyynnön mukaan sopimuskausi on neljä vuotta, jonka jälkeen sopimus jatkuu toistaiseksi voimassaolevana.

Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus on 15.10.2013 tekemällään hankintapäätöksellä (dnro 615/02 05 00/13) valinnut BDO Consulting Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 300.000–600.000 euroa.

Markkinaoikeus on päätöksellään 5.12.2013 sallinut Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon.

Hankintasopimus on hankintayksikön ilmoituksen mukaan allekirjoitettu 31.1.2014.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Innofactor Software Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 100.000 euroa tai määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen tai lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään enimmillään kuukauden kuluttua sekä velvoittaa hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 8.111,70 eurolla viivästyskorkoineen.

Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus antaa sille tiedon voittaneen tarjouksen liitteestä D.

Perusteet

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Voittanut tarjoaja ei ole vastannut tarjouksessaan yhteenkään tarjouspyynnön liitteessä 7 (Tietoturvavaatimukset) viimeisellä välilehdellä esitettyyn pakollisia vaatimuksia koskevaan kysymykseen. Voittanut tarjoaja ei ole siten tarjouksessaan sitoutunut täyttämään pakollisia vaatimuksia. Hankintayksikön olisi tullut sulkea voittanut tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoukset on tullut laatia tarjouspyynnön kohdassa 3 esitetyssä muodossa ja tarjoukseen on tullut liittää tarjouspyynnön kohdassa 3 eritellyt liitteet.

Tarjouspyynnön liitteessä 7 on esitetty joukko tietoturvavaatimuksia, joiden täyttyminen on tullut ilmoittaa merkitsemällä taulukkoon "kyllä" tai "ei". Vaatimukset on luokiteltu pakollisiksi vaatimuksiksi ja ehdollisiksi vaatimuksiksi. Pakollisten vaatimusten osalta tarjouspyynnön liitteessä 7 on ilmoitettu, että "palvelun tulee täyttää tämä vaatimus". Ehdollisten vaatimusten osalta liitteessä 7 on todettu, että palvelun ei tarvitse täyttää kyseisiä vaatimuksia, mutta vastaus tullaan pisteyttämään.

Tarjoajien on tarjoustensa liitteenä H tullut toimittaa tarjouspyynnön liitteenä 7 ollut tietoturvavaatimuksia koskeva tarjouslomake täytettynä. Kyseisen liitteen H osalta tarjouspyynnön kohdassa 3 on ilmoitettu, että "yksikin pakollisissa tai pisteytettävissä vaatimuksissa oleva "Ei" tai tyhjä vastaus on peruste hylätä tarjous".

Tarjouspyynnön tietoturvavaatimuksia koskevassa liitteessä 7 on puolestaan ilmoitettu seuraavaa:

"Tarjoajan tulee vastata välilehtien vaatimuksiin kyllä tai ei. Mikäli tarjoaja ei pysty täyttämään vaatimusta, tulee vasta "Ei". Yksikin Ei-vastaus tarjouksessa on hylkäysperuste. […] Toimittaja sitoutuu täyttämään kaikki alla olevasta listalta valituista (Valinta "Kyllä") vaatimusjoukoista."

Tarjouspyyntö on ollut yksiselitteinen pakollisten vaatimusten osalta. Tarjoajille ei tarjouspyynnön perusteella ole voinut jäädä epäselväksi, että kaikkiin tietoturvaa koskeviin vaatimuskohtiin on tullut vastata. Tarjouspyynnön perusteella on ollut selvää, että tyhjän vastauksen jättäminen on sellainen virhe, jonka vuoksi hankintayksiköllä on velvollisuus sulkea tarjous tarjouskilpailusta.

Hankintayksikkö on kuitenkin hankintasäännösten vastaisesti sallinut tarjousten jättämiselle varatun määräajan jälkeen voittaneen tarjoajan parantaa tarjoustaan ja saattaa tarjouspyynnön vastaisen tarjouksensa tarjouspyynnön mukaiseksi. Hankintayksikön menettely on loukannut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa.

Voittaneessa tarjouksessa olevien merkittävien puutteiden jälkikäteisessä täydentämisessä ei myöskään ole ollut kysymys sellaisesta tarjouksen täsmentämisestä tai selventämisestä, joka voisi olla sallittua. Voittanut tarjous ei ole ollut epäselvä, vaan tarjouspyynnön pakollisten vaatimusten vastainen. Liitteen H jälkikäteisessä täyttämisessä on kysymys kielletystä tarjouksen muuttamisesta ja parantamisesta, ei täsmentämisestä tai selventämisestä. Tarjouksen jälkikäteinen täsmentäminen ei ole ollut hyväksyttävää sillä perusteella, että tarjouspyyntö olisi ollut epäselvä.

Tietoturvaa koskevien vaatimusten täyttämättä jättämisessä tai vaatimusten toteuttamiseen sitoutumatta jättämisessä ei ole ollut kysymys vähäisestä virheestä tai hankinnan kannalta epäolennaisesta seikasta. Tarjouspyynnössä on nimenomaisesti ilmoitettu kyseiset vaatimukset pakollisiksi niiden olennaisen merkityksen vuoksi. Pakollisten vaatimusten vastaisuus on lähtökohtaisesti aina sellainen virhe, jonka johdosta tarjous on suljettava tarjouskilpailun ulkopuolelle.

Tietoturvan merkitystä on korostettu myös tarjouspyyntöasiakirjoissa. Tarjouspyynnön liitteen 2 (vaatimusmäärittely) kohdassa 1.6 on todettu, että hankinnan kohteena olevan järjestelmän tietoturvataso perustuu VAHTI 3/2011-ohjeen perustasoon.

Tietoturvaa koskevien pakollisten vaatimusten ehdottomuutta ja merkitystä hankinnan kannalta on korostettu myös tarjouskilpailun aikana esitettyihin kysymyksiin hankintayksikön antamissa vastauksissa. Vastauksissaan hankintayksikkö on korostanut, että hankinta on kaikissa olosuhteissa toteutettava siten, että tietoturvavaatimukset täyttyvät. Tietoturvalla on myös erityinen merkitys hankinnan kohteena olevassa järjestelmässä, jossa käsitellään arkaluonteisia henkilötietoja.

Voittaneen tarjouksen puutteellisuudessa on ollut kysymys sellaisesta tarjouksen sisältöön liittyvästä ja ratkaisevasti tarjousten valintaan vaikuttaneesta seikasta, jonka johdosta hankintayksikkö olisi ollut velvollinen heti sulkemaan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Hankintamenettely on ollut virheellistä. Virheettömässä hankintamenettelyssä voittanut tarjous olisi tullut tarjouspyynnön vastaisena sulkea tarjouskilpailusta. Valittajan tarjous on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin. Valittaja olisi tullut valita hankinnan toteuttajaksi.

Vastine

Vaatimukset

Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.912,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyynnön liite 7 on ollut Excel-muotoinen tiedosto, joka tarjoajan on tullut täytettynä liittää tarjoukseensa. Tiedosto on koostunut seitsemästä välilehdestä. Tiedoston ensimmäisellä välilehdellä on todettu, että "[t]ässä excel-taulukossa on tämän sivun ohella kuusi välilehteä, jotka sisältävät hankinnan kohteeseen liittyviä tietoturvavaatimuksia". Tiedostossa ei kuitenkaan ole ollut täytettäviä välilehtiä kuin ainoastaan neljä. Hankintayksikkö on yliviivannut välilehden 4 "Sovelluskehityksen vaatimukset" ja välilehden 5 "Hankittavan kohteen erityisvaatimukset", eikä tarjoajaa näin ollen ole pyydetty vastaamaan niissä esitettyihin vaatimuksiin, vaan ne on tullut jättää täyttämättä. Edellä mainittujen välilehtien jälkeen tiedosto on sisältänyt kuitenkin välilehden 6 "Jatkuva palvelu", jossa oleviin vaatimuksiin tarjoajan olisi tullut vastata "Kyllä".

Tarjouspyynnön edellä mainitusta epäselvyydestä johtuen voittanut tarjoaja on epähuomiossa jättänyt täyttämättä tarjouspyynnön liitteenä 7 olleen tiedoston viimeisen välilehden. Tarjoajan virhe on johtunut tarjouspyynnön epäselvyydestä. Tämän vuoksi hankintayksiköllä on ollut velvollisuus saattaa tarjous yhteismitalliseksi ja vertailukelpoiseksi muiden tarjousten kanssa. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun varmistamiseksi hankintayksiköllä on ollut velvollisuus pyytää voittanutta tarjoajaa täydentämään tarjoustaan. Hankintayksiköllä ei olisi ollut oikeutta sulkea voittanutta tarjousta tarjouskilpailusta. Tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta olisi ollut hankintasäännöksissä tarkoitetun suhteellisuusperiaatteen vastaista.

Tarjouspyynnössä ei ole yksiselitteisesti otettu kantaa siihen, miten hankintayksikkö toimii tilanteessa, jossa tarjoaja on jättänyt vastaamatta tarjouspyynnön liitteenä 7 olleessa tiedostossa esitettyihin vaatimuksiin. Tarjouspyynnön kohdassa 3 on todettu, että "[y]ksikin pakollisissa ja pisteytettävissä vaatimuksissa oleva "Ei" tai tyhjä vastaus on peruste hylätä tarjous". Sen sijaan tarjouspyynnön liitteenä 7 olleen tiedoston välilehdellä 0-Yleistä on todettu, että "[y]ksikin Ei-vastaus tarjouksessa on hylkäysperuste".

Hankintayksikön velvollisuuteen saattaa tarjoukset keskenään yhteismitallisiksi tarjouspyynnön epäselvyyden vuoksi ei kuitenkaan vaikuta se, mitä tarjouspyynnössä on todettu tarjouslomakkeen täyttämättä jättämisen seuraamuksista. Kun tarjoajan virhe on johtunut tarjouspyynnön epäselvyydestä, tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus on edellyttänyt, että hankintayksikkö varaa tarjoajalle mahdollisuuden täydentää tarjoustaan. Hankintayksiköllä ei ole ollut oikeutta sulkea tarjousta pois tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena riippumatta siitä, mitä asiasta on tarjouspyynnössä todettu.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa ollut puutteellisuus on ollut niin vähäinen, että tarjouksen sulkeminen olisi ollut kohtuuton seuraamus rikkomuksen vakavuuteen nähden.

Kuultavan lausunto

Vaatimukset

BDO Consulting Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Hankintayksiköllä on ollut hankintasäännösten sallima mahdollisuus pyytää täsmennyksiä tarjousasiakirjoihin.

Tarjouspyynnön liitteen 7 "Tietoturvavaatimukset" sisältö on ollut epäselvä. Liitteen sisältämistä välilehdistä ensimmäinen on ollut informatiivinen. Välilehdet 1–3 ovat olleet näkyvissä ja ne on pitänyt täyttää. Välilehdet 4 ja 5 ovat olleet näkyvissä, mutta ne eivät ole vaatineet toimenpiteitä, vaan niiden sisältö on vedetty yli. Voittanut tarjoaja ei ole tarjousta täyttäessään löytänyt tarjouspyynnön liitteen 7 taulukon viimeistä välilehteä, joka on ollut kahden ylivedetyn välilehden jälkeen näytöllä näkymättömissä.

Voittanut tarjoaja on tuonut tarjouksensa muissa teknisissä asiakirjoissa esiin tarjouspyynnön liitteen 7 viimeisellä välilehdellä esitetyt vaatimukset. Jatkuvaan palveluun liittyviä vaatimuksia on voittaneessa tarjouksessa tuotu esiin seuraavasti:

Toimittajan osallistumista vuosikellon mukaiseen riskien arviointiin on käsitelty tarjouksen liitteen D kohdissa 10.1 ylläpitoryhmän operatiiviset kokoukset, 10.3 yhteistoiminta ja kehitys sekä 12 riskienhallinta.

Toimittajan osallistumista tilaajan suorittamaan jatkuvuussuunnittelun testaukseen on käsitelty tarjouksen liitteen D kohdissa 3.2 projektin vaiheet ja järjestelmän jatkuva käyttö palveluna, 10.1 ylläpitoryhmän operatiiviset kokoukset sekä 10.3 yhteistoiminta ja kehitys.

Toimittajan osallistumista palvelusta tehtävään toipumissuunnitteluun on käsitelty tarjouksen liitteen D kohdissa 9.4.5 vastuunjakotaulukko, 10.1 ylläpitoryhmän operatiiviset kokoukset sekä 10.3 yhteistoiminta ja kehitys.

Toimittajan palvelun tietoturvallisuuden tason seurantaa ja raportointia poikkeuksista on käsitelty tarjouksen liitteen D kohdissa 9.4.5 vastuunjakotaulukko, 10.1 ylläpitoryhmän operatiiviset kokoukset, 10.3 yhteistoiminta ja kehitys sekä 12 riskienhallinta. Toimittajan palvelun ja tietoturvallisuuden hallintaan liittyviä vastuita on käsitelty tarjouksen liitteen D kohdassa 9.4.5 vastuunjakotaulukko.

Tarjouspyynnön kohdan 3 ja liitteen 7 tekstit ovat osittain ristiriitaisia. Tarjouspyynnössä ei ole pakottavaa ehtoa hylätä "Ei"-vastaus tai tyhjää vastausta, vaan ne ovat vain yksi mahdollinen peruste. Liitteen 7 tekstissä vain ja ainoastaan "Ei"-vastaus on pakollinen, jos ehtoa ei täytetä. "Kyllä"-vastaus ei ole ehdoton vastaus, jolloin tyhjä on myös tulkittavissa "Kyllä"-vastaukseksi.

Vastaselitys

Innofactor Software Oy on esittänyt muun ohella, että tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Tarjouspyynnön liitteen 7 ensimmäisen välilehden ohjetta ei voi ymmärtää väärin. Kaikki tarjouspyynnön liitteen 7 välilehdet näkyvät näytöllä samaan aikaan.

Hankintayksiköllä olisi ollut hankintasäännösten perusteella velvollisuus sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamaton tarjous, vaikka tarjouspyynnössä ei olisi ollut määräystä siitä, mikä merkitys annetaan sille seikalle, että tarjouksessa ei sitouduta täyttämään pakollisia tietoturvavaatimuksia ja jätetään täyttämättä tarjouspyynnön liitteen 7 viimeinen välilehti.

Tarjouspyynnön määräykset tarjouspyynnön liitteen 7 tarjouslomakkeella annettujen "Ei"-vastausten ja tyhjien vastausten merkityksestä ovat entisestään korostaneet tarjoajille sitä, että hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjoukset, joissa annetaan pakollisten vaatimusten kohdalla "Ei"-vastaus tai tyhjä vastaus. Tarjouksen kohdan jättäminen tyhjäksi merkitsee, että tarjoaja ei sitoudu täyttämään pakollista vaatimusta. Tarjous on tällöin tarjouspyynnön vastainen.

Tarjouspyynnön väitetyllä epäselvyydellä ei ole painoarvoa arvioitaessa, olisiko tarjouspyynnön vastaisen voittaneen tarjouksen tarjouskilpailusta sulkeminen ollut suhteellisuusperiaatteen vastaista. Suhteellisuusperiaatteella ei voi perustella sitä, että täysin tarjouspyynnön vastainen tarjous otetaan tarjousten vertailuun. Menettely rikkoisi olennaisella tavalla tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Voittanut tarjoaja on esittänyt, että se on muissa teknisissä asiakirjoissa tuonut esiin tarjouspyynnön liitteen 7:n viimeisellä välilehdellä esitetyt vaatimukset. Väite ei pidä paikkaansa. Mikäli tiedot olisivat ilmenneet muualta tarjouksesta, voittaneelle tarjoajalle osoitettu tarjouksen täydentämispyyntö ei olisi ollut tarpeen. Hankintayksikkö ei ole esittänyt vastineessaan, että tarjouspyynnön liitteen 7 viimeisellä välilehdellä annettavat tiedot ja sitoumukset olisivat käyneet ilmi voittaneen tarjouksen muista liitteistä.

Hankintayksikkö on tietoisesti suosinut voittanutta tarjoajaa valittajan kustannuksella ja antanut voittaneelle tarjoajalle tilaisuuden täydentää ja parantaa tarjoustaan. Tätä on pidettävä erityisen moitittavana ja se on otettava huomioon hyvitysmaksun määrää harkittaessa. Virheellisellä hankintamenettelyllä valittajalle on aiheutettu vähintään 100.000 euron vahinko tulonmenetyksenä sekä muina kuluina.

Asian ratkaisemisen kannalta on olennaisen tärkeää, että valittaja saa tutkia voittaneen tarjouksen liitteen D. Pyydetyn tiedon antamatta jättäminen vaarantaisi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisen. Jos valittajalle ei anneta tietoa voittaneen tarjouksen liitteestä D, markkinaoikeuden on erityisellä huolellisuudella tutkittava, onko voittanut tarjoaja ilmoittanut tarjouksensa liitteessä D tarjouspyynnön liitteen 7 viimeisellä välilehdellä pyydetyt tiedot, ja onko voittanut tarjoaja sitoutunut tarjouksensa liitteessä D täyttämään tarjouspyynnön liitteen 7 viimeisellä välilehdellä vaaditut pakolliset tietoturvavaatimukset.

Muut kirjelmät

BDO Consulting Oy on lausumassaan ilmoittanut, että sen tarjouksen liite D sisältää tietoja yhtiön yksityisestä liike- ja ammattisalaisuudesta. Tietojen antaminen kilpailijalle voi aiheuttaa yhtiölle taloudellista vahinkoa.

Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus on lisäkirjelmässään esittänyt, että välilehtien näkyminen riippuu käyttäjällä olevan näytön koosta ja resoluutiosta. PDF-tiedosto on kuva "paperisesta" asiakirjasta, kun taas Excel-taulukon välilehdet toimivat täysin eri logiikalla. Excel-taulukosta ei esimerkiksi käy selvästi ilmi, kuinka monta välilehteä kyseessä oleva Excel-taulukko sisältää.

Vaatimus tehottomuusseuraamuksesta, sopimuskauden lyhentämisestä ja seuraamusmaksusta on perusteeton. Hankintayksikkö on tehnyt hankintasopimuksen vasta sen jälkeen, kun se on saanut markkinaoikeudelta luvan hankintapäätöksen täytäntöönpanoon.

Hyvitysmaksun määräämiselle ei ole edellytyksiä. Tarjouspyynnön ollessa epäselvä on mahdotonta todeta, ketkä tarjoajista olisivat jättäneet tarjouksen, minkälaisia saadut tarjoukset olisivat olleet ja kuka tarjoajista olisi voittanut tarjouskilpailun virheettömässä menettelyssä. Valittajalla ei olisi ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua.

Valittajan tarjouksen hinta on ylittänyt hankintayksikön budjetissaan hankinnalle varaaman määrän. Hankintayksikkö on hankintailmoituksessa arvioinut hankinnan arvoksi 300.000–600.000 euroa. Voittaneen tarjoajan tarjoushinta on ollut 431.981 euroa ja valittajan tarjoushinta on ollut 798.210,40 euroa. Hankintayksikkö on varannut 200.000 euroa vuodelle 2014. Valittajan tarjouksen hinnalla hankintayksikön budjetti olisi ylittynyt lähes 70.000 eurolla vuonna 2014. Hankintayksiköllä ei olisi ollut mahdollisuutta tällaiseen budjetin ylitykseen. Kun valittajan tarjoushinta olisi ylittänyt hankintayksikön budjetin, hankintayksikkö olisi joutunut keskeyttämään hankintamenettelyn, jos valittajan tarjous olisi tullut valituksi.

Hankintayksikkö on viitannut 12.2.2014 päivättyyn selvitykseen budjetointi- ja hinnoittelujärjestelmähankinnan budjetista.

Hyvitysmaksuvaatimus on määrältään perusteeton. Hankinnan arvona hyvitysmaksun määrää laskettaessa on pidettävä kuukausiarvoa kerrottuna luvulla 48 eli neljän vuoden sopimuskauden arvoa. Tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan tarjouksen laskennallinen neljän vuoden arvo on 431.981 euroa. Hyvitysmaksun määrä ei lähtökohtaisesti voi ylittää 10 prosenttia edellä mainitusta summasta.

Innofactor Software Oy on lisäkirjelmässään esittänyt muun ohella, että mikäli hankintayksikkö ei käsityksensä mukaan ole voinut edellyttää voittaneelta tarjoajalta kykyä käyttää Excel-taulukon perusominaisuuksia tarjousta laatiessaan, miten hankintayksikkö on voinut katsoa voittaneella tarjoajalla olevan riittävä kelpoisuus hankinnan toteuttamiseksi. Hankinnan toteuttamisessa on ollut kuitenkin kysymys muun muassa tietojärjestelmän toteutuksesta, millä korvataan käytössä ollut monimutkainen Excel-taulukkolaskentamalli, johon liittyvää taulukkopohjaa ei hankintayksikön mukaan ole ollut enää mahdollista laajentaa.

Hankintayksikön lisävastineeseensa liittämä selvitys hankintaa varten varatusta budjetista on laadittu valitusasiaa varten, mikä on otettava huomioon selvityksen todistusarvoa harkittaessa. Mikään hankintayksikön menettelyssä ei osoita, että hankintayksikkö olisi harkinnut keskeyttävänsä hankintamenettelyn, jos valittajan tarjous olisi voittanut tarjouskilpailun. Hankintayksikkö ei ole ilmoittanut hankinta-asiakirjoissa, että sillä olisi rajoitetusti määrärahoja toteuttaa hankinta. Hankintayksikkö ei ole sulkenut valittajan tarjousta tarjouskilpailusta liian kalliina. Hankintayksikkö ei ole keskeyttänyt hankintamenettelyä, vaikka valittajan tarjous on saanut tarjousten vertailussa parhaat vertailupisteet. Valittajan tarjoushinta ei ole ollut merkittävästi voittanutta tarjousta kalliimpi, kun otetaan huomioon, että voittanut tarjoaja ei ole tarjouksessaan sitoutunut tarjouspyynnössä asetettuihin hankintayksikön kannalta pakollisiin tietoturvavaatimuksiin.

Hankintayksikkö on kustannuksiaan säästääkseen päättänyt valita tarjouspyynnön vastaisen, valittajan tarjousta hinnaltaan edullisemman, tarjouksen. Hankintayksikkö ei voi tehokkaasti enää markkinaoikeusvaiheessa esittää spekulaatioita siitä, miten se olisi menetellyt, jos se ei olisi menetellyt virheellisesti ja päättänyt hyväksyä tarjouspyynnön vastaista tarjousta. Jos hankintayksikkö olisi päättänyt keskeyttää hankintamenettelyn sillä perusteella, että valittajan tarjoushinta on ollut hinnaltaan liian kallis, ei tämä seikka olisi täyttänyt hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksiä.

Hankintayksikön ei ole tarpeen kattaa hankintaa pelkästään tulorahoituksellaan, vaan valtion vuoden 2014 talousarviossa on varattu hankintayksikölle rahoitus muun muassa hankinnan kulujen kattamiseksi valtion varoista.

On epätodennäköistä, että hankintayksikkö olisi keskeyttänyt hankintamenettelyn, vaikka valittajan tarjous olisi voittanut tarjousten vertailun. Hankinnan toteuttaminen on ollut hankintayksikön kannalta kriittisen tärkeää, eikä hankinnan uudelleen kilpailuttamiseen olisi hankintayksikön oman käsityksen mukaan ollut riittävästi aikaa.

Hyvitysmaksun enimmäismäärä ei ole riippuvainen hankinnan ennakoidusta arvosta eikä virheellisesti tarjousvertailussa voittaneen tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen hinnasta. Hyvitysmaksun enimmäismäärä tulee suhteuttaa hankintasopimuksen todelliseen arvoon eli siihen, mikä olisi ollut hankintasopimuksen perusteella maksettavan vastikkeen määrä, jos hankintamenettely olisi toteutettu oikein ja hankintasopimus allekirjoitettu kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen tehneen tarjoajan kanssa. Valittajan arvonlisäveroton vertailuhinta neljälle sopimusvuodelle on ollut 798.210,40 euroa. Hankintasopimus on aluksi voimassa määräaikaisena neljä vuotta, jonka jälkeen hankintasopimuksen on määrä jatkua toistaiseksi voimassa olevana. Todellisuudessa hankintasopimuksen arvo tulee olemaan huomattavasti enemmän kuin 1.000.000 euroa.

Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus on lisäkirjelmässään esittänyt muun ohella, että hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä, että hankinta-asiakirjoissa olisi ennakolta tuotu esille määrärahojen rajallisuus.

Valittajan tarjouksen vertailuhinta on ollut noin 85 prosenttia voittanutta tarjousta kalliimpi. Hankinnan keskeyttämisen kannalta tarjousten hintaerolla ei ole merkitystä. Jos tarjouksen hinta ylittää hankintayksikön hankinnalle varaamat määrärahat, hankintayksiköllä on todellinen syy hankintamenettelyn keskeyttämiseen.

Budjetointi- ja hinnoittelujärjestelmä tulee rahoittaa asiakasmaksuista saatavalla tulorahoituksella. Vastoin valittajan esittämää, hankintayksiköllä ei ole muita määrärahoja hankintaa varten.

Hyvitysmaksun määrää koskevan säännöksen sanamuodon mukainen tulkinta ei anna mahdollisuutta käyttää hyvitysmaksun enimmäismäärää laskettaessa lähtökohtana muuta kuin tehdyn hankintasopimuksen arvoa. Näin ollen hyvitysmaksu ei saa ilman erityistä syytä ylittää 10 prosenttia BDO Consulting Oy:n kanssa tehdyn hankintasopimuksen arvosta.

Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus on 1.10.2014 toimittanut markkinaoikeudelle 31.1.2014 allekirjoitetun hankintasopimuksen.

Merkinnät

Merkitään, että markkinaoikeus on 8.9.2014 lähettänyt valittajalle tiedoksi hankintayksikön BDO Consulting Oy:lle toimittaman tarjouksen täydennyspyynnön ja BDO Consulting Oy:n vastauksen täydennyspyyntöön.

Merkitään, että markkinaoikeus on 8.9.2014 lähettänyt tiedoksi hankintayksikölle BDO Consulting Oy:n 13.11.2013 markkinaoikeuteen saapuneen lausunnon.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Tiedon antaminen asiakirjasta

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus luovuttaa sille BDO Consulting Oy:n tarjouksen liitteen D, josta BDO Consulting Oy:n mukaan käyvät ilmi tarjouspyynnön liitteen 7 viimeisellä välilehdellä vaaditut pakolliset tietoturvavaatimukset.

BDO Consulting Oy on ilmoittanut kyseisen asiakirjan sisältävän tietoja yhtiön liike- ja ammattisalaisuuksista. Valittajan vastaavan asiakirjan on myös ilmoitettu sisältävän liike- ja ammattisalaisuuksia.

Markkinaoikeus toteaa, että kyseessä oleva BDO Consulting Oy:n asiakirja on toimitettu markkinaoikeudelle osana oikeudenkäyntiaineistoa. Asiassa on siten tämän valittajan esittämän vaatimuksen osalta kysymys oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 §:ssä tarkoitetun oikeudenkäyntiasiakirjan saamisedellytyksistä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä. Hallintotuomioistuin voi kuitenkin salassapitosäännösten estämättä antaa oikeudenkäyntiasiakirjasta tiedon siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin taikka asiaan liittyvän tärkeän yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin jättää antamatta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:n 2 momentin 1 tai 6 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan tai avustajallaan ei ole oikeutta julkisessa hankinnassa toisen ehdokkaan tai tarjoajan liike- tai ammattisalaisuutta koskeviin tietoihin; tieto tarjousten vertailussa käytetystä hinnasta ja muusta tekijästä on kuitenkin aina annettava.

Hankintayksikkö on toimittanut valittajalle BDO Consulting Oy:n tarjouksen siltä osin kuin sen ei ole ilmoitettu sisältävän liikesalaisuuksia. Kun otetaan huomioon se, mitä markkinaoikeus jäljempänä toteaa hankintamenettelyn virheellisyydestä, markkinaoikeus katsoo, että tiedon antamatta jättäminen valittajan vaatimasta ja tarjouskilpailuun osallistuneen BDO Consulting Oy:n liikesalaisuutenaan pitämästä tarjouksen liitteestä D ei vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista. Näin ollen valittajan vaatimus tiedon antamisesta asiakirjasta on hylättävä.

Pääasiaratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

Voittaneen tarjoajan BDO Consulting Oy:n tarjouksen liitteessä H ei ollut annettu tarjouspyynnön liitteen 7 viimeisellä välilehdellä pyydettyjä tietoja jatkuvaan palveluun liittyvistä tietoturvavaatimuksista. Hankintayksikkö oli tarjousten jättämiselle asetetun määräajan jälkeen varannut tältä osin BDO Consulting Oy:lle tilaisuuden täydentää tarjoustaan. BDO Consulting Oy oli toimittanut täydennetyn liitteen H. Hankintayksikön mukaan sillä on ollut velvollisuus saattaa tarjoukset yhteismitallisiksi, koska tarjouspyyntö on ollut liitteen 7 osalta epäselvä.

Asiassa on siten markkinaoikeudessa ensin ratkaistava, onko tarjouspyyntö ollut hankintasäännösten mukainen, ja sen jälkeen arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten mukaisesti, kun se on pyytänyt BDO Consulting Oy:tä täydennyttämään tarjoustaan.

Tarjouspyyntö

Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus (Palkeet) on 6.8.2013 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia budjetointi- ja hinnoittelujärjestelmästä. Tarjouspyynnön kohdassa 2 "Hankinnan kohde" on ilmoitettu, että hankittavan järjestelmän tarkoituksena on ollut korvata nykyisin käytössä oleva Excel-dokumentteihin perustuva toimintatapa. Budjetointi- ja hinnoittelujärjestelmään tulevat tiedot ja organisaatiorakenteet ovat olemassa ja niiden luonti järjestelmään on osa hankintaa. Järjestelmä hankitaan palveluna (SaaS).

Lisäksi edellä mainitussa tarjouspyynnön kohdassa on ilmoitettu, että Palkeiden budjetointiprosessi ja järjestelmään kohdistuvat vaatimukset on esitetty liitteissä 1, 2 ja 7 ja että hyväksymistestauksessa varmistetaan, että järjestelmä täyttää tarjouspyynnön liitteissä 1, 2 ja 7 esitetyt vaatimukset.

Tarjous on tarjouspyynnön kohdan 3 "Tarjouksen sisältö" mukaan tullut laatia hankintayksikön ilmoittaman rakenteen mukaisesti.

Edellä mainitussa tarjouspyynnön kohdassa on tarjouksen rakenteesta ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Liite D: Tarjottavan järjestelmän luonnos käyttöönottoprojektin projektisuunnitelma

• Esitys käyttöönottoprojektin suunnitelmasta ja aikataulusta, jossa rinnakkainen käyttö alkaa maaliskuussa 2014 ja uusi järjestelmä korvaa vanhan elokuussa 2014.
• Käyttöönoton luonne on, ettei pilotointi suppealla käyttäjäryhmällä ole mahdollinen, vaan käyttöönotto täytyy tehdä kerralla. Todennäköisesti nykyistä budjetointimenettelyä halutaan jatkaa rinnalla, kunnes hankittava järjestelmä on todettu toimivaksi.
• Projektisuunnitelman sisältö viimeistellään ja sovitaan tilaajan ja valitun toimittajan kesken projektin aluksi.

[– –]

Liite H: Tarjouslomake - tietoturvavaatimukset täytettynä (ks. tarjouspyynnön liite 7)
• Yksikin pakollisissa ja pisteytettävissä vaatimuksissa oleva "Ei" tai tyhjä vastaus on peruste hylätä tarjous."

Tarjoajien on tarjoustensa liitteenä tullut toimittaa muun ohella liitteet D ja H.

Tarjouspyynnön liite 7 on sisältänyt tietoturvavaatimukset hankittavassa kohteessa. Liitteen ensimmäisellä välilehdellä on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Tässä Excel-taulukossa on tämän sivun ohella kuusi välilehteä, jotka sisältävät hankinnan kohteeseen liittyviä tietoturvavaatimuksia.

Tarjoajan tulee vastata välilehtien vaatimuksiin kyllä tai ei. Mikäli tarjoaja ei pysty täyttämään vaatimusta, tulee vastata "Ei". Yksikin "Ei"-vastaus tarjouksessa on hylkäysperuste.

Toimittaja sitoutuu täyttämään kaikki alla olevasta listalta valituista (Valinta "Kyllä") vaatimusjoukoista. Vaatimusjoukkojen sisällöt on esitetty tämän dokumentin välilehdillä. Vaatimukset tulee täyttää katselmoinnin yhteydessä, joka suoritetaan ennen kuin järjestelmä korvaa nykyisen budjetointimenettelyn. Vaatimukset perustuvat VAHTI 3/2011 perustason ohjeistukseen."

Edellä mainitun Excel-taulukon muodossa olleen tarjouspyynnön liitteen 7 ensimmäisellä välilehdellä on ilmoitettu vaatimusalueet selitteineen. Vaatimusalueiksi on ilmoitettu tietoturvatasovaatimukset, ICT-varautumisen vaatimukset, tekniset vaatimukset, sovelluskehityksen vaatimukset, hankittavan kohteen erityisvaatimukset ja jatkuva palvelu. Liitteen 7 välilehdet on Excel-taulukossa myös nimetty edellä mainittujen vaatimusalueiden mukaisesti.

Tarjouspyynnön liitteen 7 toisella välilehdellä on ilmoitettu, että välilehdillä "V1" tarkoittaa pakollista vaatimusta ja että palvelun tulee täyttää tämä vaatimus, ja "V2" ehdollista vaatimusta, jota palvelun ei tarvitse täyttää, mutta vastaus tullaan pisteyttämään.

Tarjouspyynnön liitteen 7 ensimmäisellä välilehdellä hankintayksikkö on yliviivannut vaatimusalueista sovelluskehityksen vaatimukset ja hankittavan kohteen erityisvaatimukset. Liitteen viides välilehti sovelluskehityksen vaatimukset ja kuudes välilehti hankittavan kohteen erityisvaatimukset on vastaavasti yliviivattu Excel-taulukossa. Viimeisellä välilehdellä on ilmoitettu jatkuvaan palveluun liittyvät pakolliset vaatimukset merkinnällä "V1".

Tarjouspyynnön kohdassa 5 "Tarjouksen valintaperuste ja tarjousten vertailu" on ilmoitettu, että tarjouksista valitaan kokonaistaloudellisesti edullisin. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiksi on ilmoitettu hinta 68 prosentin, pisteytettävät vaatimukset 10 prosentin ja tarjouksen liitedokumenttien laatu 22 prosentin painoarvolla.

Tarjouspyynnön liitteessä 3 "Tarjousten arviointiperusteet" vertailuperusteet ja niiden pisteytys on kuvattu tarkemmin. Edellä mainitun liitteen kohdassa 2.1.2 "Tarjouksen liitteiden (suunnitelmien, referenssien yms.) laatu" on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Liitteiden arvioinnissa kukin alla olevassa taulukossa oleva dokumentti pisteytetään arviointiperusteiden perusteella. Kunkin dokumentin maksimipisteet on ilmoitettu. Kukin dokumentti voi saada arviointiperusteiden mukaisesti pistemäärän 0…maksimipisteet, eli jos maksimipistemäärä on 4, dokumentti voi saada joko 0, 1, 2, 3 tai 4 pistettä."

Liitettä D "Käyttöönottoprojektin projektisuunnitelma" on ilmoitettu arvioitavan seuraavasti:
• Käyttöönoton aikataulu ja vaiheistus on kuvattu kattavasti ja selkeästi.[3p]
• Käyttöönoton aikataulu ja vaiheistus ovat soveltuvat hankinnan kohteeseen ja ne sopivat tavoiteaikatauluun (ks. tarjouspyyntö).[4p]
• Tilaajalta vaadittavista toimenpiteistä on esitys. Toimenpiteille on laadittu aikataulu ja työmääräarviot.[1p]
• Käyttöönotossa käytettävästä henkilöstöstä on nimetty projektipäällikkö, tekninen asiantuntija ja taloushallinnon asiantuntija. Henkilöiden taustat on kuvattu. Näistä henkilöistä vähintään kahden tulee osallistua käyttöönottoon.[2p]

Hankintayksikkö on varannut tarjoajille tilaisuuden esittää tarjouspyyntöön liittyviä kysymyksiä. Hankintayksiköltä on kysytty muun ohella seuraavaa:

"Onko hankinnan arvioitu budjetti 300.000–600.000 euroa laskettu yhdelle vuodelle koko hankkeelle (sis. ratkaisun, käyttöönoton, SaaSin ml. käyttöpalvelun, sekä ylläpidon ja tuen)?"

Hankintayksikkö on vastannut seuraavaa:

"Ennakoitu hintahaarukka on tilaajan oma suuntaa-antava käsitys ja tarkoittaa hinnoitteluliitteen mukaista vertailuhintaa. Se ei ole varsinainen budjetti ja sen merkitys liittyy lähinnä hankintalain mukaisiin kynnysarvoihin."

Tarjoukset on tarjouspyynnön mukaan tullut toimittaa sekä paperiversiona että sähköisesti. Jos sähköisten ja paperiversiona toimitettujen tarjousten välillä on ristiriita, noudatetaan tarjouspyynnön mukaan paperiversiota.

Tarjouspyynnön väitetty epäselvyys

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä 44 ja 45 §:ssä säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset.

Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Unionin tuomioistuin on asiassa C-368/10, komissio v. Alankomaat (EU:C:2012:284) antamassaan tuomiossa todennut avoimuuden periaatteen edellyttävän, että kaikki hankintamenettelyn ehdot ja yksityiskohtaiset säännöt on muotoiltu selvästi, täsmällisesti ja yksiselitteisesti hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa siten, että mahdollistetaan yhtäältä se, että kaikki kohtuullisen valistuneet ja tavanomaisen huolelliset tarjoajat ymmärtävät niiden täsmällisen ulottuvuuden ja tulkitsevat niitä samalla tavalla, ja toisaalta se, että hankintaviranomaiset voivat tosiasiallisesti tarkistaa, vastaavatko tarjoajien tarjoukset kyseessä olevaa hankintaa säänteleviä arviointiperusteita (109 kohta siinä viitattuine oikeuskäytäntöineen).

Kuten edellä on jo todettu, tarjous on tullut laatia tarjouspyynnössä ilmoitetun rakenteen mukaisesti. Tarjoukset on tullut toimittaa hankintayksikölle sekä kirjallisena että sähköisesti. Tarjoajien on tarjoustensa liitteenä H tullut toimittaa tarjouspyynnön liitteenä 7 ollut tietoturvavaatimuksia koskeva tarjouslomake täytettynä. Tarjouspyynnön liite 7 on ollut Excel-muotoinen tiedosto, joka on koostunut seitsemästä välilehdestä. Tiedoston ensimmäisellä välilehdellä on todettu, että "[t]ässä Excel-taulukossa on tämän sivun ohella kuusi välilehteä, jotka sisältävät hankinnan kohteeseen liittyviä tietoturvavaatimuksia". Hankintayksikkö on tiedoston ensimmäisellä välilehdellä yliviivannut välilehden viisi "Sovelluskehitysvaatimukset" ja välilehden kuusi "Erityisvaatimukset". Excel-muotoisen tiedoston vastaavat välilehdet ovat olleet myös yliviivattuja. Tarjoajien ei ole tullut vastata niissä esitettyihin vaatimuksiin. Edellä mainittujen välilehtien jälkeen tiedosto on sisältänyt vielä yhden välilehden "Jatkuva palvelu", jossa esitettyihin vaatimuksiin tarjoajan olisi tullut vastata "Kyllä". Tiedostossa on siten ollut vain neljä täytettävää välilehteä.

Hankintayksikkö on saanut neljä tarjousta. BDO Consulting Oy ei ollut tarjouksessaan vastannut liitteen 7 viimeisellä välilehdellä esitettyihin vaatimuksiin. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan muilta tarjoajilta kuin BDO Consulting Oy:ltä ei ole jäänyt täyttämättä tarjouspyynnön liitteen 7 viimeinen välilehti.

On sinänsä totta, että välilehtien yhtäaikainen näkyminen Excel-taulukossa voi riippua käyttäjällä olevan näytön koosta ja resoluutiosta. Tässä asiassa hankintayksikkö on kuitenkin liitteen 7 ensimmäisellä informatiivisella välilehdellä ilmoittanut, että Excel-taulukossa on ensimmäisen sivun ohella kuusi välilehteä, jotka sisältävät hankinnan kohteeseen liittyviä tietoturvavaatimuksia. Liitteen 7 ensimmäisellä välilehdellä mainitut vaatimusalueet ovat käyneet ilmi myös Excel-taulukon välilehdiltä. Vaikka Excel-taulukossa on käytännössä ollut vain neljä täytettävää välilehteä, markkinaoikeus katsoo, että Excel-taulukon muodossa ollut liite 7 on muotoiltu tarjouspyyntöasiakirjoissa siten, että kaikkien alalla ammattimaisesti toimivien kohtuullisen valistuneiden ja tavanomaisen huolellisten tarjoajien on tullut ymmärtää liitteen 7 sisältö samalla tavalla. Tarjouspyyntö on liitteen 7 osalta ollut niin selvä, että sen perusteella on voitu antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintayksikkö on vielä esittänyt, että tarjouspyynnössä ei ole yksiselitteisesti otettu kantaa siihen, miten hankintayksikkö toimii tilanteessa, jossa tarjoaja on jättänyt vastaamatta tarjouspyynnön liitteessä 7 esitettyihin vaatimuksiin. Hankintayksikkö on viitannut tarjouspyynnön kohtaan 3, jossa on todettu, että yksikin pakollisissa ja pisteytettävissä vaatimuksissa oleva "Ei"-vastaus tai tyhjä vastaus on peruste hylätä tarjous ja tarjouspyynnön liitteen 7 ensimmäiselle sivulle, jossa on ilmoitettu, että yksikin Ei-vastaus tarjouksessa on hylkäysperuste.

Markkinaoikeus toteaa, että kysymys on ollut hankintaa koskevista pakollisista vaatimuksista, jotka tarjottavan palvelun on tullut täyttää. Tähän nähden tarjouspyynnön kohta 3 ja tarjouspyynnön liitteen 7 ensimmäinen sivu eivät ole sillä tavalla ristiriidassa, että tarjouspyynnön voitaisiin katsoa olevan epäselvä. Tarjouspyynnön perusteella tarjoajille on tullut olla selvää, että tyhjän vastauksen jättäminen on virhe, jonka perusteella tarjous voidaan sulkea tarjouskilpailusta.

Voittaneen tarjoajan tarjous ja tarjouksen täsmentäminen

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 50/2006 vp, s. 90 ja 91) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 46 §:n kohdalla todettu muun ohella, että hankintayksikön tulee hylätä sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnön vaatimuksia. Siten esimerkiksi sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnössä esitettyjä teknisiä eritelmiä tai muita hankinnan kohdetta koskevia vaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta. Tarjous on hylättävä tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomana myös, jos se on saapunut myöhässä tai on puutteellinen. Tarjouksen hylkäämistä tulee arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta. Hankintayksikkö voi kuitenkin pyytää tarjoajia täsmentämään ja selventämään tarjousten yksityiskohtia, jos se ei vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua. Menettely ei kuitenkaan saa tarkoittaa sitä, että jollekin tarjoajalle annetaan mahdollisuus parantaa tarjoustaan. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden periaatteet edellyttävät myös tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomien tarjousten hylkäämistä.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa hankintalain 2 §:n 1 momentin vastaisesti. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää, että tarjouksia arvioidaan sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetettuun määräaikaan mennessä. Tarjoaja kantaa vastuun tarjouksensa sisällöstä. Annettujen tarjousten jälkikäteinen muuttaminen tai tarkentaminen on pääsääntöisesti kielletty. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, ettei yhdellekään tarjoajalle anneta mahdollisuutta saattaa tarjouspyyntöä vastaamatonta tarjousta tarjouspyynnön mukaisesti tai muulla tavalla parantaa tarjoustaan.

Unionin tuomioistuin on asiassa C‑336/12, Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser vastaan Manova A/S (EU:C:2013:647) antamassaan tuomiossa todennut, että yhdenvertaisen kohtelun periaate ja avoimuusvelvoite ovat julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyssä esteenä kaikenlaiselle hankintaviranomaisen ja jonkin tarjoajan väliselle neuvottelulle, mikä merkitsee lähtökohtaisesti sitä, että kun tarjous on jätetty, sitä ei voida enää muuttaa hankintaviranomaisen eikä tarjoajan aloitteesta. Tästä seuraa, ettei hankintaviranomainen voi pyytää tarjoajalta, jonka tarjousta se pitää epätarkkana tai tarjouspyyntöasiakirjojen teknisten eritelmien vastaisena, täsmennystä (kohta 31 siinä viitattuine oikeuskäytäntöineen).

Unionin tuomioistuin on kuitenkin täsmentänyt, että direktiivin 2004/18 2 artikla ei ole esteenä sille, että tarjouksen yksittäisiä kohtia voitaisiin korjata tai täydentää etenkin sen vuoksi, että niitä on selvästi vain täsmennettävä, tai ilmeisten kirjoitus- tai laskuvirheiden korjaamiseksi (kohta 32 siinä viitattuine oikeuskäytäntöineen). Kyseinen pyyntö ei myöskään saa johtaa siihen, että asianomainen tarjoaja esittää tosiasiallisesti uuden tarjouksen (kohta 36 siinä viitattuine oikeuskäytäntöineen). Yleisesti ottaen on niin, että kun hankintaviranomainen käyttää sillä olevaa harkintavaltaa pyytää ehdokkaita täsmentämään tarjoustaan, sen on kohdeltava ehdokkaita yhdenvertaisesti ja lojaalisti, jotta tarjousten valintamenettelyn päätyttyä ja sen lopputuloksen valossa täsmennyspyynnöstä ei voisi saada sellaista vaikutelmaa, että sillä on perusteettomasti suosittu tai syrjitty ehdokasta tai ehdokkaita, jolle tai joille kyseinen pyyntö on osoitettu (kohta 37 siinä viitattuine oikeuskäytäntöineen).

Kuten edellä on jo todettu, tarjouspyynnön liitteen 7 viimeisen välilehden jatkuvalle palvelulle asetetut tietoturvavaatimukset ovat olleet pakollisia vaatimuksia, joihin tarjoajien on tullut sitoutua. BDO Consulting Oy ei ollut tarjouksensa liitteessä H vastannut tarjouspyynnön liitteen 7 viimeisellä välilehdellä esitettyihin vaatimuksiin. BDO Consulting Oy:n tarjous on siten tältä osin ollut puutteellinen.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on pyytänyt BDO Consulting Oy:tä täydentämään tarjouksensa liitettä H.

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön olisi tullut sulkea BDO Consulting Oy:n tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena, eikä hankintayksikkö olisi voinut täydennyttää voittanutta tarjousta liitteen H eli tarjouspyynnön liitteen 7 viimeisen välilehden osalta.

Voittanut tarjoaja on puolestaan esittänyt, että sen tarjouksen liitteestä D ovat käyneet ilmi tarjouspyynnön liitteen 7 viimeisellä välilehdellä esitetyt vaatimukset.

Tarjouksen liitteessä D tarjoajien on tullut toimittaa tiedot tarjottavan järjestelmän käyttöönottoprojektista ja projektisuunnitelmasta. Tarjouspyynnön mukaan liitteessä D ilmoitettuja seikkoja on käytetty tarjouksen valintaperusteena olleen kokonaistaloudellisen edullisuuden yhtenä palvelun laatua koskevana vertailuperusteena. Tarjouksen liitteessä H on sen sijaan tullut ilmoittaa tarjouspyynnön liitteessä 7 esitetyt pakolliset tietoturvavaatimukset. Tarjouksen liitteessä H ilmoitettuja tietoja ei ole käytetty kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteena.

Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta arvioitaessa vain tarjouksessa olevat tai sen perusteella yksiselitteisesti pääteltävissä olevat tiedot voidaan huomioida. Hankintayksikkö ei ole esittänyt, että voittaneesta tarjouksesta olisi käynyt ilmi liitteen 7 viimeisellä välilehdellä esitettyjä hankinnan kohteelle asetettuja jatkuvaa palvelua koskevia pakollisia vaatimuksia. Kun vielä otetaan huomioon se, mitä tarjoajien on tullut tarjoustensa liitteissä D ja H ilmoittaa, markkinaoikeus katsoo, että asiassa ei ole osoitettu, että voittaneen tarjoajan tarjous olisi täyttänyt kaikilta osin tarjouspyynnön liitteen 7 viimeisellä välilehdellä esitettyjä jatkuvaa palvelua koskevia vaatimuksia.

BDO Consulting Oy:n tarjous ei ole ollut epäselvä. Se on ollut puutteellinen. Tarjouksen täsmentäminen on siten johtanut BDO Consulting Oy:n tarjouksen sisällön muuttamiseen. Kysymys ei ole ollut tarjouksessa olleesta vähäisestä ja merkityksettömästä puutteesta, kun otetaan huomioon, että kysymys on ollut pakollisista tietoturvavaatimuksista. Tarjouksen täsmentäminen on merkinnyt tarjouksen kiellettyä täydentämistä.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä ei ole ollut hyväksyttävää perustetta täydennyttää BDO Consulting Oy:n puutteellista tarjousta. Hankintayksikkö on siten menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on antanut BDO Consulting Oy:lle mahdollisuuden parantaa tarjoustaan. Hankintayksikön olisi tullut sulkea BDO Consulting Oy:n tarjous tarjouskilpailusta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan unionin lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen tai muiden julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, markkinaoikeus voi:
1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;
2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;
3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;
4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä;
5) määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen;
6) määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun;
7) lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua.

Pykälän 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan pykälän 1 momentin 4–7 kohdassa mainittujen seuraamusten määräämisestä säädetään 95–98 §:ssä.

Pykälän 3 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan tehottomuusseuraamus, seuraamusmaksu ja sopimuskauden lyhentäminen voidaan määrätä vain 16 §:ssä tarkoitetussa EU-kynnysarvon ylittävässä hankinnassa.

Hankintalain 96 §:n 4 momentin mukaan tehottomuusseuraamus voi koskea vain vielä täyttämättä olevia sopimusvelvoitteita.

Hankintalain 98 §:n 1 momentin 1–3 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, jos markkinaoikeus on määrännyt hankintasopimuksen tehottomuusseuraamuksen tai hankintayksikkö on tehnyt hankintasopimuksen, vaikka hankinnassa on velvollisuus noudattaa odotusaikaa tai hankintayksikkö on tehnyt 90 §:n vastaisesti hankintasopimuksen, vaikka hankinta-asia on saatettu markkinaoikeuden ratkaistavaksi.

Valituksenalaisessa asiassa tehottomuusseuraamus, seuraamusmaksu ja sopimuskauden lyhentäminen eivät tule seuraamuksina kysymykseen, koska markkinaoikeus on sallinut hankintapäätöksen täytäntöönpanon 5.12.2013 antamallaan päätöksellä, ja hankintasopimus on allekirjoitettu 31.1.2014. Myöskään hankintapäätöksen kumoaminen osaksi tai kokonaan ei ole mahdollista.

Ainoana seuraamuksena tilanteessa, jossa markkinaoikeus on sallinut hankintapäätöksen täytäntöönpanon, hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Asiassa tulee siten ratkaistavaksi, olisiko Innofactor Software Oy:llä ollut hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain 95 §:n 1 momentin mukaan hyvitysmaksu voidaan määrätä maksettavaksi, jos 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitettu toimenpide saattaisi aiheuttaa hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat taikka jos valitus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen. Hyvitysmaksua määrättäessä otetaan huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, valituksen kohteena olevan hankinnan arvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko.

Pykälän 2 momentin mukaan hyvitysmaksun määrä ei saa ilman erityistä syytä ylittää kymmentä prosenttia hankintasopimuksen arvosta.

Hankintalain esitöissä (HE 190/2009 vp, s. 69) on todettu hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Valittajan on tämä osoitettava.

Virheettömässä hankintamenettelyssä hankintayksikön olisi tullut sulkea BDO Consulting Oy:n puutteellinen tarjous tarjouskilpailusta, eikä hankintayksikön olisi tullut antaa BDO Consulting Oy:lle mahdollisuutta parantaa puutteellista tarjoustaan.

Hankintayksikkö on saanut neljä tarjousta, joista BDO Consulting Oy:n tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta. Jäljelle olisi jäänyt kolme tarjousta.

Tarjouspyynnön mukaan sopimuskausi on neljä vuotta, jonka jälkeen sopimuksen on tarkoitus jatkua toistaiseksi voimassaolevana. Hankintailmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 300.000–600.000 euroa. Innofactor Software Oy:n tarjoushinta on ollut 798.210,40 euroa. Innofactor Software Oy:n tarjoushintaa halvempi on ollut vain BDO Consulting Oy:n tarjoushinta, joka on ollut 431.928 euroa. Muiden tarjoajien tarjoushinnat ovat olleet 1.080.871 euroa ja 1.463.667,80 euroa. BDO Consulting Oy on saanut hinnasta 68 pistettä, valittaja 39,17 pistettä ja kaksi muuta tarjoajaa 16,92 pistettä ja -13,22 pistettä.

Hankintapäätöksen perustelumuistion mukaan Innofactor Software Oy:n tarjous on saanut laadun vertailussa yhteensä 23 pistettä kahden muun tarjoajan tarjousten saadessa 32 pistettä.

Innofactor Software Oy on sijoittunut tarjouskilpailussa BDO Consulting Oy:n jälkeen toiseksi. BDO Consulting Oy:n yhteenlasketut pisteet ovat olleet 95 pistettä, valittajan 62,17 pistettä sekä kahden muun tarjoajan 48,92 pistettä ja 18,78 pistettä.

Hankintayksikön mukaan Innofactor Software Oy:llä ei olisi ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua virheettömässä hankintamenettelyssä. Hankintayksikkö olisi ilmoittamansa mukaan joutunut keskeyttämään hankintamenettelyn, jos valittajan tarjous olisi voittanut tarjouskilpailun. Hankintayksikön mukaan Innofactor Software Oy:n tarjoushinta on ylittänyt hankintayksikön hankinnalle varaaman budjetin. Hankintayksikkö on varannut hankinnalle 200.000 euroa vuodelle 2014. Hankintayksikön budjetti, joka on ollut perusteena asiakkailta laskutettaville hinnoille, on ollut jo vahvistettu ja hinnat on ilmoitettu asiakkaille. Hankintayksikkö kattaa menonsa asiakkailta laskutettavilla palveluilla, eikä muuta rahoitusta ole käytettävissä hankintaan.

Hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Keskeyttämisen syyn arvioinnissa on kiinnitettävä huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Hankintaa ei saa keskeyttää, jos keskeyttämisen tarkoituksena on kiertää lain säännösten soveltaminen tai estää tarjoajan mahdollisuus saada oikeussuojaa.

Hankintayksiköllä saattaisi olla perusteita keskeyttää hankintamenettely, kun tarjoushinnat ylittävät hankinnalle varatut määrärahat. Tässä asiassa hankintayksikkö on kuitenkin täytäntöönpanon sallimista koskevassa hakemuksessaan esittänyt muun ohella, että hinnoitteluun käytetty Excel-taulukkolaskentamalli on vanhentunut ja virhealtis eikä taulukkopohjan laajentaminen ole enää mahdollista. Edelleen hankintayksikkö on esittänyt, että hankinnan kohteen luonteesta johtuen väliaikaisella järjestelyllä ei kyetä ratkaisemaan Palkeiden hankintatarvetta. Hankinnan kohteena oleva järjestelmä vaatii useiden kuukausien räätälöinnin Palkeiden tarpeisiin. Uuden budjetointi- ja hinnoittelujärjestelmän tulee olla valmis maaliskuussa 2014, jotta se on käytettävissä vuoden 2015 suunnittelussa. Järjestelmän räätälöinti tulee aloittaa jo joulukuussa 2013. Lisäksi tarjouspyynnön kohdassa 3 "Tarjouksen sisältö" liitteen D kohdalla on ilmoitettu, että tarjoajien on tullut antaa esitys käyttöönottoprojektin suunnitelmasta ja aikataulusta, jossa rinnakkainen käyttö alkaa maaliskuussa 2014 ja uusi järjestelmä korvaa vanhan elokuussa 2014.

Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan tarve ei ole muuttunut hankintamenettelyn aikana, vaan se on pysynyt ennallaan. Hankintayksikkö on pitänyt hankintaa kiireellisenä. Myöskään rahoitustilanne ei ole muuttunut. Kun budjetoinnin ja palvelujen hinnoittelun järjestäminen nykyisellä järjestelmällä ei edes väliaikaisesti olisi hankintayksikön mukaan ollut mahdollista ja uuden järjestelmän kiireellinen hankinta on ollut täysin välttämätöntä, hankintamenettelyn keskeyttäminen hankintayksikön esittämällä tavalla olisi tuskin ollut todennäköistä, vaikka valittajan tarjoushinta on ylittänyt hankintailmoituksen mukaisen hankinnan ennakoidun arvonlisäverottoman kokonaisarvon ja hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämän selvityksen perusteella myös vuoden 2014 budjetin.

Kuten edellä on jo todettu, virheettömässä hankintamenettelyssä hankintayksikön olisi tullut sulkea BDO Consulting Oy:n puutteellinen tarjous tarjouskilpailusta, eikä hankintayksikön olisi tullut antaa BDO Consulting Oy:lle mahdollisuutta parantaa puutteellista tarjoustaan. Hankintapäätöksen perustelumuistion mukaan valittaja on täyttänyt tarjoajia koskevat vaatimukset, eikä asiassa ole ilmennyt, että valittaja tai sen tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta. Valittajan tarjous on ollut jäljelle jääneistä tarjouksista halvin ja kokonaistaloudellisesti edullisin.

Kun hyvitysmaksun määräämistä arvioidessa otetaan huomioon vain se, onko hankintamenettelyssä tapahtunut virhe ja onko valittajalla ilman tätä virhettä ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi, markkinaoikeus katsoo, että Innofactor Software Oy:llä olisi ollut hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hankintayksikkö on näin ollen määrättävä maksamaan valittajalle hyvitysmaksu.

Hankintapäätöksen täytäntöönpanossa noudatetun menettelyn perusteella tai muutoinkaan asiassa ei ole todettavissa hankintalain 95 §:n 2 momentissa tarkoitettua erityistä syytä määrätä säännöksen mukaisen rajan ylittävää hyvitysmaksua. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hankintayksikön virheen laatu, valituksen kohteena olevan hankinnan arvo ja valittajalle aiheutuneet arvioidut kustannukset ja vahinko, markkinaoikeus harkitsee oikeaksi hyvitysmaksun määräksi 40.000 euroa.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää Innofactor Software Oy:n vaatimuksen tiedon antamisesta asiakirjasta.

Markkinaoikeus määrää Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksen maksamaan Innofactor Software Oy:lle hyvitysmaksuna 40.000 euroa.

Markkinaoikeus velvoittaa Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksen korvaamaan Innofactor Software Oy:n oikeudenkäyntikulut 8.111,70 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vain lainvoimaisen päätöksen nojalla.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Pasi Yli-Ikkelä ja Riitta Hämäläinen.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 12.12.2014 taltionumero 3944.