MAO:675/14

ASIAN TAUSTA

Lahden seurakuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 6.2.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta krematoriolaitteiden hankinnasta ja asennuksesta.

Lahden seurakuntayhtymän yhteinen kirkkoneuvosto on 16.4.2014 tekemällään hankintapäätöksellä § 57 valinnut H.R.Heinicke GmbH:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 1.000.000 euroa.

Markkinaoikeus on 10.7.2014 antamallaan päätöksellä hylännyt Lahden seurakuntayhtymän vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Tekmur Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 5.133,34 eurolla.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä. Tarjouspyynnöstä ei ole selvästi käynyt ilmi, tuleeko varaosien sisältyä annettuun tarjoushintaan.

Lisäksi tarjouspyyntö on ollut tarkoitushakuinen. Tarjouspyynnössä on ollut vaatimus etäohjattavasta ja automaattisesta tuhkanpoistolaitteesta. Voittaneella tarjoajalla on kyseinen varuste, joka ei normaalisti kuulu krematoriolaitteistoon. Tuhkanpoistolaite on kuitenkin järjestettävissä, joten myös valittaja on tarjonnut mainitun varusteen sisältävää laitetta.

Tarjouspyynnössä on virheellisesti asetettu yhdeksi laatua koskevan vertailuperusteen alakohdaksi tarjouksen sekä liitteiden selkeys ja yksityiskohtaisuus sekä tarjouspyynnön vaatimusten täyttäminen. Tarjousasiakirjojen selkeydellä ei kuitenkaan ole taloudellista merkitystä hankintayksikölle, eikä se liity hankinnan kohteeseen tai ole mitattavissa.

Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu vertailtavan varaosa- ja huoltovarmuutta sekä niiden saatavuutta. Hankintaan ei ole kuulunut huolto, eikä sen nopeudella tai laadulla siten voi olla merkitystä vertailussa.

Tarjousten vertailussa tilankäytön tehokkuuden osalta on otettu suoraan huomioon se, miten paljon laitteisto vie maapohjan pinta alaa. Pinta-ala on laskettu tarjouksiin liitettyjen lay outien perusteella. Valittaja on suunnitellut pinta-alat niin, että ympärillä on väljää tilaa tehdä tarvittavia toimenpiteitä. Muut tarjoajat ovat keskittyneet pelkkien laitteiden vaatimien tilojen merkitsemiseen. Koska laitteet ovat sijoitettavissa monella tavalla, ei pelkkä laskennallinen yhden vaihtoehdon mukainen tilankäyttö voi olla valintakriteeri. Mikäli tarjouspyynnössä olisi tarkoitettu, että tarjoajien tulisi esittää minimitila, johon laitteet saadaan sijoitettua huomioimatta käyttöön ja käyttömukavuuteen tarvittavia tiloja, olisi se tullut ilmaista selkeämmin.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa esitetty kaasunkulutus ei ole ollut realistinen.

Tarjousten vertailu on suoritettu virheellisesti varaosa ja huoltovarmuuden sekä niiden saatavuuden sekä työturvallisuuden ja ergonomisuuden osalta.

Vastine

Vaatimukset

Lahden seurakuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla.

Perusteet

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Tarjouspyynnössä on selvästi ilmoitettu, mitä tarjoushinnan on tullut sisältää. Kaikki tarjoajat ovat ymmärtäneet tarjouspyynnössä mainittujen kuluvien osien ja varaosien kahden vuoden tarpeen kuuluvan toimitukseen ja näin ollen tarjottavaan hintaan. Tarjouspyynnöstä ei tältä osin ole esitetty tarkentavia kysymyksiä hankintamenettelyn aikana.

Tarjouspyyntö ei ole ollut tarkoitushakuinen. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu tilaajan haluavan automaattisen tuhkanpoistolaitteen, joita on useimmilla valmistajilla. Myös valittaja on tarjonnut automaattista tuhkanpoistolaitetta. Lisäksi tarjouspyynnön tarkennuksen mukaan on hyväksytty myös vapaapudotusarina, jolloin automatiikkaa ei tarvita.

Tarjouksen selkeydellä ja yksityiskohtaisuudella on huomattava merkitys tarjouksia arvioitaessa, koska kyseessä on pitkäkestoinen investointi, johon halutaan luotettavaa ja kestäväksi tunnettua teknologiaa. Koska krematoriolaitteita ei ole mahdollista testata, ainoa vaihtoehto on pyytää tarjoajia kuvaamaan tarkasti tarjoamansa teknologia. Tarjouksen selkeyttä ei pysty mittaamaan, mutta tarjouksesta voi havaita, milloin asiat on esitetty havainnollisesti ja selkeälukuisesti. Tarjousmateriaalin selkeys auttaa toimitussisällön määrittämistä ja toimitusta koskevan sopimuksen laatimista sekä toimituksen toteuttamista. Hankintayksikkö osaa yksityiskohtaisten laitekuvausten perusteella arvioida tarjottavan teknologian laatutasoa ja siten vaikutusta muun ohella käyttökustannuksiin.

Hankinnassa ei ole vertailtu huoltopalvelua tai varaosien asennuspalvelua, koska sellaista palvelua ei ole kuulunut hankintaan. Hankinnassa olennaista on, että hankintayksikön tiedossa on varaosavaraston laajuus ja mahdollisuus saada varaosia tarvittaessa mahdollisimman pian.

Tarjouspyynnössä on selvästi ilmoitettu, että huomiota kiinnitetään tilankäytön tehokkuuteen myös teknisten tilojen osalta. Kaikki tarjoajat ovat myös esittäneet krematointilinjat samalla tavalla laitteet sijoitettuina ja rakennusten pohjamitat ilmoitettuina samassa kuvassa.

Tilaajalla on ollut syytä uskoa tarjouksissa annettuihin kaasun kulutuslukuihin.

Tarjousten vertailua ei ole suoritettu virheellisesti.

Kuultavan lausunto

H.R. Heinicke GmbH on antanut lausunnon.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Tarjouspyyntö

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa.

Tarjouspyyntö on koskenut krematoriolaitteiden hankintaa ja asennusta. Tarjouspyynnön mukaan tarjousta on pyydetty yhdestä tuhkauslinjasta paikalleen käyttökuntoon asennettuna tarjouspyynnön asiakirjojen ja teknisten vaatimusten mukaisesti toteutettuna.

Tarjouspyynnön kohdan "Vaatimukset" alakohdassa "Varaosahuolto" on ilmoitettu muun ohella, että laitetoimittajan on sisällytettävä tarjoukseensa vähintään kahden vuoden varaosatarve mukaan lukien kuluvat osat.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnöstä on riittävän selvästi käynyt ilmi, miltä osin tarjoajien on tullut tarjota varaosia. Asiassa ei ole myöskään käynyt ilmi, että tarjoajat olisivat ymmärtäneet tarjouspyynnön vaatimukset tältä osin toisistaan poikkeavasti. Tarjouspyyntö ei siten tältä osin ole ollut valittajan väittämin tavoin epäselvä.

Siltä osin kuin valittaja on esittänyt väitteitä tarjouspyynnössä vaaditusta etäohjattavasta ja automaattisesta tuhkanpoistolaitteesta, markkinaoikeus toteaa, ettei kyseinen vaatimus ole estänyt valittajaa jättämästä tarjouspyynnön mukaiseksi katsottua tarjousta. Lisäksi tarjouspyynnöstä esitettyihin kysymyksiin annetuissa vastauksissa on ilmoitettu, että myös muu kuin edellä sanottu ratkaisu hyväksytään, kunhan käytössä on toteutus, missä käsin tapahtuvasta tuhkan kolauksesta luovutaan. Edellä sanotun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei kyseistä vaatimusta ole asetettu valittajan väittämin tavoin virheellisesti.

Vertailuperusteiden hyväksyttävyys

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristö-ystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia.

Markkinaoikeus toteaa hankintamenettelyn olevan vaiheittaista siten, että hankintayksikön on ensin tutkittava tarjoajien soveltuvuus osallistua tarjouskilpailuun ja arvioitava, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Vasta tämän jälkeen hankintayksikön on vertailtava tarjousten paremmuutta niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi tai joiden tarjousta ei ole katsottu tarjouspyynnön vastaiseksi. Hankintamenettelyn vaiheittaisuus on otettava huomioon jo tarjouspyynnössä eikä tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä seikkoja tule lähtökohtaisesti käyttää tarjousten vertailuperusteina. Myöskään tarjouksen hyväksymiselle asetettuja vähimmäisvaatimuksia ja niiden täyttymistä ei voida sellaisenaan käyttää tarjousten vertailuperusteina.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä ja soveltamisessa. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät kuitenkin sitä, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat muun ohella olleet tarjouksen laatu, erityisesti tekninen taso ja teknisen erittelyn kattavuus 15 prosentin ja varaosa ja huoltovarmuus sekä niiden saatavuus 10 prosentin painoarvolla.

Tarjouspyynnön mukaan laatua koskevan vertailuperusteen alakohtia ovat tarjousdokumenttien kuvausten kattavuuden perusteella olleet:

- sertifioidun laatujärjestelmän kattavuus ja sertifiointitodistus;

- tilankäytön tehokkuus, käytettävät laitteet ja komponentit sekä niiden tekninen taso ja ajanmukaisuus;

- tarjouksen ja liitteiden selkeys ja yksityiskohtaisuus sekä tarjouspyynnön vaatimusten täyttäminen.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjousasiakirjojen selkeys on omiaan edesauttamaan hankintamenettelyn onnistumista. Markkinaoikeus kuitenkin katsoo, että laatua koskevan vertailuperusteen alakohdan "tarjouksen ja liitteiden selkeys ja yksityiskohtaisuus sekä tarjouspyynnön vaatimusten täyttäminen" perusteella hankintayksikkö ei ole voinut selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin, sillä alakohdassa mainitut selkeys ja yksityiskohtaisuus eivät ole mitanneet mitään konkreettista hankinnan kohteeseen liittyvää seikkaa tai ominaisuutta. Lisäksi kyseinen alakohta on tältä osin ollut niin epämääräinen, etteivät tarjoajat ole sen osalta voineet tietää, mihin seikkoihin hankintayksikkö tulee tarjousten vertailussa kiinnittämään huomiota. Tarjousten vertailussa ei myöskään lähtökohtaisesti voida arvioida tarjouspyynnön vaatimusten täyttymistä, vaan tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta jo ennen tarjousvertailua. Siten kyseinen alakohta on tältäkin osin asetettu virheellisesti.

Lisäksi alakohtaa "tilankäytön tehokkuus, käytettävät laitteet ja komponentit sekä niiden tekninen taso ja ajanmukaisuus" ei ole tarkennettu tarjouspyynnössä. Markkinaoikeus katsoo, etteivät tarjoajat siten ole voineet tältäkään osin tietää, mihin seikkoihin hankintayksikkö tulee tarjousten vertailussa kiinnittämään huomiota.

Siltä osin kuin tarjousten vertailussa on ilmoitettu käytettävän sertifioitua laatujärjestelmää, markkinaoikeus toteaa, että sertifioitu laatujärjestelmä liittyy ainakin lähtökohtaisesti enemmän tarjoajan tapaan toimia ja sitä kautta tarjoajan soveltuvuuteen kuin tarjottavaan tuotteeseen, eikä sitä näin ollen tulisi käyttää tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa. Sertifioidun laatujärjestelmän huomioon ottaminen tarjousten vertailussa edellyttäisi, että sen vaatimusten voitaisiin osoittaa hankintalain 62 §:ssä tarkoitetulla tavalla liittyvän välittömästi hankinnan kohteeseen. Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa tällaisia seikkoja ei ole ilmennyt. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettamisessa myös tältä osin hankintasäännösten vastaisesti.

Varaosa- ja huoltovarmuutta sekä niiden saatavuutta on ilmoitettu tarjouspyynnön mukaan arvioitavan palvelun nopeuden, suomenkielisen palvelun sekä varaosien ja kulutusosien yleisen saatavuuden mukaisesti, samoin vian paikantamisen helppouden sekä huolto ja tarkastusohjeiden dokumentoinnin mukaan perustuen tarjousdokumenttien kuvausten kattavuuteen.

Markkinaoikeus katsoo, että kun hankinnan kohteeseen on sisältynyt myös varaosat kahden vuoden ajan, ei hankintayksikkö ole menetellyt valittajan väittämin tavoin virheellisesti, kun se on käyttänyt vertailuperusteena varaosa- ja huoltovarmuutta sekä niiden saatavuutta. Vertailuperuste on liittynyt hankinnan kohteeseen, ja sen avulla hankintayksikkö on voinut arvioida, mikä tarjouksista on sille kokonaistaloudellisesti edullisin.

Markkinaoikeus toteaa vielä lopuksi, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikkö soveltaa etukäteen ilmoittamiaan vertailuperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin vertailuperusteisiin, eikä toisaalta vertailuperusteina saa käyttää seikkoja, joita ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä. Hankintapäätöksessä tulee myös perustella se, miten vertailuperusteita on sovellettu.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Lahden seurakuntayhtymä aikoo edelleen toteuttaa krematoriolaitteiden hankinnan ja asennuksen julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Valittaja on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Lahden seurakuntayhtymän yhteisen kirkkoneuvoston 16.4.2014 tekemän hankintapäätöksen § 57. Markkinaoikeus kieltää Lahden seurakuntayhtymää tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Lahden seurakuntayhtymän korvaamaan Tekmur Oy:n oikeudenkäyntikulut 4.152,94 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää Lahden seurakuntayhtymän vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Reima Jussila ja Hannamaria Nurminen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.