MAO:652/14

ASIAN TAUSTA

Maskun kunnan (jäljempänä myös hankintayksikkö) varhaiskasvatus ja opetuslautakunta on ilmoittanut 21.12.2013 julkaistulla EU hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Maskun kunnan alueelle rakennettavan päiväkodin lasten päivähoitopaikkoja koskevasta palveluhankinnasta ajalle 1.8.2014–31.7.2016 ja kahdelle kahden vuoden optiokaudelle.

Maskun kunnanhallitus on 24.2.2014 tekemällään hankintapäätöksellä § 48 valinnut Verkanappulat Oy:n tarjouksen. Tarjousten avauspöytäkirjan 30.1.2014 mukaan muun ohella Pilke päiväkodit Oy:n tarjous on suljettu tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 1.400.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Pilke päiväkodit Oy on ensisijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 100.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.000 eurolla.

Perusteet

Hankintayksikkö on virheellisesti katsonut valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaiseksi.

Valittaja ei ole tarjouksessaan edellyttänyt lasten vähimmäismäärää. Valittajan tarjouksen saatekirjeen kohta vuotuisista kiinteistökuluista ja siitä, että päiväkodissa tulisi olla lapsia kahdeksalle kasvattajalle, on ollut arvio siitä, minkä suuruisia kuluja toiminnan harjoittamisesta hankintayksikön edellyttämillä ehdoilla voisi aiheutua ja millainen lapsi ja henkilökuntamäärä tekisi toiminnasta taloudellisesti kannattavaa. Konditionaalinen "tulisi" ei ole ollut tarjouksen sitovuudelle asetettu edellytys eikä hankintayksikölle esitetty vaatimus. Varsinainen tarjous ei ole sisältänyt mainintaa määrällisistä vaatimuksista tai tavoitteista.

Valittajan tarjouksen poissulkemiselle on keksitty jälkikäteen keinotekoinen peruste. Palveluntuottajaksi on haluttu valita paikallinen toimija. Tarjousvertailussa on erikseen mainittu tarjoajien kotipaikat, ja vain lähiseudun yritykset on hyväksytty tarjousvertailuun. Myös poissuljettuihin tarjouksiin on käsin merkitty pisteytys. Voittaneen tarjoajan kokonaispistemäärässä on otettu huomioon myös tarjousvertailuun kelpaamattomat tarjoukset.

Vastine

Vaatimukset

Maskun kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksiköllä on ollut oikeus sulkea valittajan tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Valittajan tarjoukseen sisältynyt maininta siitä, että päiväkodissa tulisi olla lapsia kahdeksalle kasvattajalle, on koskenut henkilökunnan ja päivähoitopaikkojen määrää ja tarkoittanut, että kunnan tulisi ostaa vähintään 56 ostopalvelupaikkaa. Kunnalla on tullut kuitenkin tarjouspyynnön mukaan olla mahdollisuus hankkia myös tätä vähemmän paikkoja.

Lasten päivähoitoa koskevan asetuksen mukaan päiväkodissa tulee hoito ja kasvatustehtävissä olla vähintään yksi säädetyn ammatillisen kelpoisuuden omaava henkilö enintään seitsemää kokopäivähoidossa olevaa kolme vuotta täyttänyttä lasta tai enintään neljää alle kolmivuotiasta lasta kohden. Valittajan tarjouksessaan esittämä vaatimus on edellyttänyt lasten määrän olevan tarjouspyynnön määristä poikkeava, kun noudatetaan säädettyä vähimmäismitoitusta. Yli kolmivuotiaiden lasten osalta valittajan vaatimus olisi 56 lasta.

Hankinnan kohde on kuvattu tarjouspyynnössä selkeästi. Valittajan tarjouksessa esitetty ehto on ollut tarjouspyynnön vastainen. Ehdossa on ollut kysymys tarjouksen sisältöön ja vertailukelpoisuuteen vaikuttavasta seikasta.

Valittajan väite siitä, että kyseessä olisi ollut arvio aiheutuvista kuluista, ei ole vastannut tarjouksessa esitettyä eikä tarjous ole sisältänyt tähän viittaavaa, vaan kyseinen tarjouksen sivu on sisältänyt faktatietoa tarjoajasta ja tarjouksesta.

Tarjousten vertailuun ei ole otettu hylättyjä tarjouksia valittajan väittämällä tavalla.

Hankintayksikkö olisi voinut hylätä valittajan tarjouksen myös sillä perusteella, ettei tarjouksen liitteenä ole ollut tarjouspyynnössä edellytettyä todistusta verojen ja sosiaaliturvamaksujen maksamisesta. Valittaja on lähettänyt puuttuvan asiakirjan vasta myöhemmin.

Kuultavan lausunto

Verkanappulat Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen, jossa se on muun ohella esittänyt, että mikäli valittajan tarkoituksena olisi ollut edellyttää tarjouksessaan jotain tiettyä minimilapsimäärää, olisi tarjouksessa sen sanamuodon "päiväkodissa tulisi olla lapsia kahdeksalle kasvattajalle" sijasta käytetty esimerkiksi sanamuotoa "tarjouksen voimassaolon edellytyksenä on, että päiväkodissa tulee olla". Hankintayksiköllä ei ole oikeutta tulkita valittajan käyttämää sanamuotoa sen kieliopillisen merkityksen vastaisesti päästäkseen haluamaansa lopputulokseen palveluntarjoajan valinnan osalta.

Valittaja on toimittanut tarjouksensa hankintayksikölle suljetussa kirjekuoressa, jossa on ollut mukana veroviranomaisen todistus maksetuista veroista ja sosiaaliturvamaksuista. Ainoa mahdollisuus on, että todistus on joko hukkunut tai hukattu sen jälkeen, kun tarjous on saapunut hankintayksikölle. Joka tapauksessa todistus on toimitettu hankintayksikölle pyynnön mukaisesti jälkikäteen. Myös muilta tarjoajilta on pyydetty täydennyksenä puuttuvia dokumentteja. Yhtä tarjoajaa ei olisi ollut perustetta kohdella tältä osin toisella tavalla.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on antanut lisäkirjelmän, jossa se on aiemmin esittämänsä toistaen lisäksi esittänyt ennen muuta, että tarjousten avauspöytäkirjasta on ilmennyt, mitä asiakirjoja tarjouksista on puuttunut. Tarjoajia ei ole pyydetty täydentämään tarjousasiakirjojaan, eikä tarjoajien poissulkeminen ole perustunut puuttuviin selvityksiin.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Asian arviointi

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 21 §:n 3 momentin perusteella asiaan sovellettavan lain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia lasten päivähoitopaikoista. Tarjouspyynnön mukaan Maskun kunta tarvitsee noin 35–70 päivähoitopaikkaa.

Tarjouspyynnön mukaan tarjous arvioidaan kokonaistaloudelliseen edullisuuteen perustuen liitteessä 2 esitetyllä tavalla ja tarjoukset tehdään liitteenä olevalla lomakkeella. Tarjouspyynnön liitteenä on ollut lomake koskien selvitystä palvelun tarjoajasta sekä hinta- ja laatulomake. Jälkimmäisen liitteen mukaan kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita ovat olleet hinta ja laatu kummatkin 50 prosentin painoarvolla. Laatua koskevan vertailuperusteen alakohtia ovat olleet "henkilöstörakenne, hoito , kasvatus ja ohjaustyötä tekevät" 40 prosentin painoarvolla ja "muut laatuun vaikuttavat tekijät ja palvelut" 10 prosentin painoarvolla. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että hintaan sisältyy päivähoitopalvelu arkipäivinä maanantaista perjantaihin kello 6.00–17.30.

Valittajan tarjousasiakirjoihin on sisältynyt 27.1.2014 päivätty tarjoukseksi otsikoitu kansilehti, jossa on muun ohella kerrottu valittajayrityksestä ja sen toiminnasta, tarjouksen voimassaolosta sekä siitä, mihin saakka hinnat ovat kiinteät. Kansilehdellä on myös mainittu seuraavaa: "Vuotuisiksi kiinteistökuluiksi (vuokra + hoitokulut) olemme laskeneet n. 139.000 euroa. Päiväkodissa tulisi olla lapsia kahdeksalle kasvattajalle." Valittajayhtiön toimitusjohtajan allekirjoittaman kansilehden lopussa on ollut luettelo tarjouksen liitteistä. Lisäksi valittajan tarjousasiakirjat ovat sisältäneet tarjouspyynnössä edellytetyn valittajan täyttämän hinta ja laatulomakkeen.

Hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena, koska tarjous on edellyttänyt vähintään 54, oikeastaan 56, ostopalvelupaikan ostamista.

Markkinaoikeus katsoo, että valittajan tarjousasiakirjojen maininnan siitä, että lapsia tulisi olla kahdeksalle kasvattajalle, voidaan asiayhteydessään valittajan kululaskelman ohessa esitettynä katsoa sisältäneen hankittavien hoitopaikkojen määrää koskevan lisäehdon. Tällaista tarjousasiakirjassa esitetyn tulkintaa on omiaan vahvistamaan valittajan markkinaoikeudessa esittämä käsitys siitä, millaisia kuluja hankinnan toteuttamisesta hankintayksikön esittämillä ehdoilla aiheutuu ja millainen lapsi- ja henkilökuntamäärä tekisi toiminnasta taloudellisesti kannattavaa.

Näin ollen hoidettavien lasten määrää koskevan lisäehdon johdosta valittaja ei ole yksiselitteisesti sitoutunut tarjouspyynnössä edellytettyyn 35–70 hoitopaikkaan, vaan valittajan tarjouksen perusteella sen edellyttämien hoitolasten lukumäärä on saattanut vaihdella lasten iästä riippuen niin, että se on ollut ristiriidassa suhteessa tarjouspyynnössä ilmoitettuun tarvittavien hoitopaikkojen lukumäärään. Lisäehdossa on ollut kysymys tarjouksen sisältöön ja vertailukelpoisuuteen vaikuttavasta seikasta. Tarjouspyyntö on ollut hankittavien hoitopaikkojen määrän osalta riittävän selvä. Näin ollen hankintayksikön on tullut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi sulkea tarjouskilpailusta valittajan tarjouspyynnön vastainen tarjous.

Asiassa ei ole myöskään käynyt ilmi seikkoja, joiden johdosta olisi perusteita katsoa, että hankintayksikkö olisi hankintasäännösten vastaisesti suosinut tarjouskilpailussa paikallisia toimijoita.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoukseen on tullut liittää muun ohella veroviranomaisen todistus maksetuista veroista ja sosiaaliturvamaksuista tai selvitys siitä, että verovelkaa koskeva maksusuunnitelma on tehty, sekä kopio yksityisten sosiaalipalvelutuottajien rekisteriotteesta.

Valittajan tarjouksen kansilehteen sisältyneessä liiteluettelossa on mainittu verovelkatodistus.

Tarjousten avaustilaisuutta 30.1.2014 koskevaan pöytäkirjaan on kuitenkin muun ohella merkitty, että valittajan tarjouksesta on puuttunut veroviranomaisen todistus ja erään toisen tarjoajan tarjouksesta yksityisten sosiaalipalvelutuottajien rekisteriote. Muista tarjouksista ei avauspöytäkirjan mukaan ole puuttunut tarjoajan soveltuvuutta koskevia asiakirjoja. Edelleen pöytäkirjan mukaan viimeksi mainitun tarjoajan tarjous on katsottu tarjouspyynnön mukaiseksi ja otettu mukaan tarjousvertailuun.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa ilmoittanut, ettei se ole pyytänyt tarjoajia täydentämään tarjousasiakirjoja.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoaja kantaa edellä todetuin tavoin vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tilanteessa, jossa tarjoajan esittämät selvitykset soveltuvuutta koskevien vaatimusten täyttymisestä ovat olleet puutteelliset. Hankintayksikön on kuitenkin tällöin meneteltävä tarjoajia kohtaan tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö ei ole pitänyt tarjouspyynnön vastaisena tarjousta, josta on valittajan tarjouksen tavoin puuttunut yksi tarjouspyynnössä edellytetty tarjoajan soveltuvuutta koskeva asiakirja. Toisin kuin hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, se ei siten olisi tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate huomioon ottaen voinut puuttuneen todistuksen vuoksi sulkea tarjouskilpailusta ainoastaan valittajan tarjousta tarjouspyynnön vastaisena. Kun asiassa esitetyn selvityksen perusteella valittajan tarjouksen poissulkeminen ei kuitenkaan ole perustunut puuttuvaan asiakirjaan, vaan edellä todetuin tavoin valittajan tarjoukseen sisältyneeseen tarjouspyynnön vastaiseen lisäehtoon, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö tältäkään osin ole menetellyt asiassa julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Pilke päiväkodit Oy:n korvaamaan Maskun kunnan oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Sami Myöhänen ja Hannamaria Nurminen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.