MAO:629/14

ASIAN TAUSTA

Helsingin kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) rakennusvirasto, HKR-Rakennuttaja on ilmoittanut 22.10.2013 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta päiväkoti Tilhen peruskorjauksen rakennusurakasta ajalle 10.2.–30.11.2014.

Helsingin kaupungin kiinteistölautakunta on 9.1.2014 tekemällään hankintapäätöksellä § 13 muun ohella sulkenut Rakennus AK Voutilainen Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinnut Oy Rakennuspartion tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 2.000.000 euroa.

Markkinaoikeus on 7.3.2014 antamallaan päätöksellä hylännyt Rakennus AK Voutilainen Oy:n vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä väliaikaisesti.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 4.4.2014.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Rakennus AK Voutilainen Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 92.780 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.868,75 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on hankintasäännösten vastaisesti sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta.

Valittajan tarjoukseensa liittämässä referenssiluettelossa vuosina 2010–2013 toteutetut kohteet Kiinteistöosakeyhtiö Helsingin Eteläinen Hesperiankatu 4, Senioritalo Untuva, Huone Tapahtumahotelli, Mäntynummen kirjasto ja päiväkoti Oravainen sekä Ojakkalan päiväkoti ovat pääsuoritusvelvollisuutensa osalta olleet vastaavia päiväkoti Tilhen urakan kanssa. Hankintayksikkö on siten virheellisesti katsonut, ettei tarjous ole sisältänyt tarjouspyynnössä edellytettyä kolmea vastaavaa referenssikohdetta.

Valittajan tarjous on ollut noin 26 prosenttia halvempi kuin voittaneen tarjoajan tarjous. Vastauksessaan hankintayksikön tiedusteluun tarjouksensa perusteista valittaja on ilmoittanut suunnitelleensa käyttävänsä maansiirtotöissä omia koneitaan sekä säänsuojauksissa ja telineissä omia välineitään vuokraamisen asemesta. Peruskorjauksen aikataulu on myös osunut valittajan muuhun työtilanteeseen nähden hyvään ajankohtaan eikä valittaja siitä johtuen ole laskenut työvoiman kustannuksia täyden katteen mukaisesti. Valittaja on lisäksi säästänyt työ- ja materiaalikustannuksissa suunnittelemalla tekevänsä alapohjan muutostyöt roilotuksina purkamisen asemesta.

Valittaja on pystynyt luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen edullisesta tarjoushinnasta huolimatta. Hankintayksikkö on tältäkin osin perusteettomasti sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta.

Vastine

Vaatimukset

Helsingin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti. Valittaja on suljettu tarjouskilpailusta, koska se ei ole täyttänyt tarjoajan soveltuvuudelle asetettuja vähimmäisvaatimuksia referenssien osalta ja sen tarjoushinta on ollut poikkeuksellisen halpa.

Rakennusalan ammattilaisille on täytynyt olla asiakirjojen perusteella selvää, mitä vastaava kohde tarkoittaa. Kyseessä on ollut päiväkotikiinteistön peruskorjauskohde. Peruskorjaus tarkoittaa rakennuksen täydellistä uudistamista runkoon asti, sekä sisä- että ulkotilojen osalta. Saneeraustyyppiset urakat ovat kevyempiä ja kattavat usein vain tietyn osan rakennuksesta, mikä näkyy neliöhinnoissa.

Hinta ja pinta alatiedot sekä näiden yhdistelmät kertovat urakan koosta, vaativuudesta, urakoitsijan asemasta sekä tehdyn työn luonteesta.

Yleisesti ottaen valittajan referensseissä ongelmana on ollut se, että ne ovat olleet laadultaan suppeita vesikatto- ja julkisivusaneerauskohteita. Annettujen ja julkisesti saatavilla olevien tietojen perusteella kohteista on myös pääteltävissä, ettei valittaja ole voinut osassa referenssejä toimia pääurakoitsijana. Osaa referensseistä ei ole voitu hyväksyä vanhentuneina, eri toiminimellä tehtyinä tai puuttuvien hintatietojen vuoksi. Hankintayksikkö ei ole toiminut hankintasäännösten vastaisesti arvioidessaan valittajan referenssien olevan riittämättömät.

Hankintayksikkö on saanut kahdeksan tarjousta, joiden hintahaarukka on ollut 1.690.000–2.877.634 euroa. Valittajan tarjous on ollut halvin. Seuraavaksi halvin tarjous on ollut 1.840.000 euroa. Neljä tarjousta on sijoittunut hintahaarukkaan 2.300.000–2.400.000 euroa, mikä on vastannut hankintayksikön laatimaa kustannusarviota. Kaksi tarjousta on ollut selkeästi muita kalliimpia ja kaksi keskimääräistä tarjoushintaa sekä hankintayksikön kustannusarviota selkeästi halvempia. Hinnaneron ollessa keskimääräiseen tarjoushintaan nähden noin 600.000–700.000 euroa hankintayksikölle on tullut perusteltu epäilys siitä, että tarjoaja ei pysty saattamaan urakkaa loppuun annetussa aikataulussa tarjoamallaan hinnalla.

Noin 2,4 miljoonan arvoisessa peruskorjausurakassa rakennusalalla 600.000–800.000 euron hinnanero kustannusarvioon ja muihin tarjouksiin nähden on erityisen suuri. Jollain muulla alalla hinnanero ei välttämättä tekisi tarjouksesta poikkeuksellisen alhaista. Rakennusalalla hankintayksikkö pystyy kuitenkin melko tarkkaan laskemaan urakan arvon etukäteen, koska materiaalien ja työvoiman kustannukset ovat kohtalaisen vakiot muun muassa rakennusalan työehtosopimuksista ja hankintayksikön materiaalien hintatietämyksestä ja materiaalien vakioiduista laatustandardeista johtuen. Hankintayksikkö pystyy myös laskemaan melko tarkkaan, kuinka kauan urakka kestää ja kuinka paljon siihen vaaditaan työtä.

Jos urakoitsija ilmoittaa tekevänsä kohteen vajaan miljoona euroa halvemmalla kuin suurin osa muista, herää hankintayksikölle perusteltu epäilys. On todennäköistä, että tarjoaja pyrkii tekemään niin sanotusti halpaa jälkeä, joka kostautuu hankintayksikölle yllättävinä lisäkustannuksina. Vaihtoehtoisesti tarjoaja on saattanut laskea urakkahinnan väärin, mutta siihen valittaja ei ole vedonnut.

Hankintayksikkö on pyytänyt valittajaa ja toiseksi halvimman tarjouksen tehnyttä tarjoajaa selvittämään tarjouksen perusteita poikkeuksellisen alhaisesta tarjoushinnasta. Molemmat mainituista tarjoajista on suljettu tarjouskilpailusta.

Hankintayksikkö on selvittänyt laskelmilla valittajan perusteiden uskottavuutta. Sääsuojien osalta suurin osa kustannuksista muodostuu pystytys- ja purkutöistä. Töiden osuudeksi sääsuojauksessa voidaan laskea noin 70.000 euroa ja telinevuokran 30.000 euroa. Näin ollen säästö on vain muutaman kymmenentuhannen euron luokkaa. Hankintayksikkö on arvioinut pihatöiden osuudeksi urakan hinnasta noin 48.000 euroa, joten omilla koneilla pihatöiden tekeminenkään ei tuo merkittävää säästöä kokonaishintaan nähden. Ehdotus alapohjan roilottamisesta ei myöskään ole kustannussäästöiltään merkittävä. Lisäksi ehdotus on urakka-asiakirjojen vastainen. Peruskorjausurakassa tarvitaan erityisosaamista, mikä on kalliimpaa kuin perusrakentaminen. Hankintayksikön kokemuksen mukaan erityistyön teettäminen urakoitsijan kilpailutuksen perusteella tuo yleensä merkittäviä kustannussäästöjä verrattuna siihen, että urakoitsijalla olisi itsellään laaja palkattu määrä erityistöiden taitajia.

Valittajan selvityksessään esittämät perustelut ovat olleet niin marginaalisia, etteivät ne ole pystyneet selittämään hinnaneroa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön tulkinta peruskorjauksesta on poikennut muissa lähteissä peruskorjaukseksi katsotuista rakennussuoritteista.

Hankintayksikkö on edellyttänyt, että referenssien on tullut olla 2–2,4 miljoonan euron arvoisia päiväkotikiinteistöihin toteutettuja peruskorjauskohteita, joissa tarjoaja on toiminut pääurakoitsijana. Mainittuja vaatimuksia ei ollut asetettu tarjouspyyntöasiakirjoissa. Hankintayksikkö on virheellisesti täydentänyt tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitettuja hyväksyttävien referenssien edellytyksiä.

Poikkeuksellisen halvan hinnan osalta hankintayksikön oman kustannuslaskennan tuloksia ei voida pitää ratkaisevina selvityksinä. Hankintayksikön mukaan hankinnan arvoksi on täsmentynyt urakkalaskentavaiheessa 2.490.000 euroa, mikä on merkinnyt 24 prosentin nousua hankintailmoituksessa ilmoitettuun nähden. Voittanut tarjous on alittanut hankintayksikön ennakoiman hankinnan arvon noin 8,5 prosentilla. Hankintayksikön oman kustannuslaskennan lopputulokset eivät ole vakuuttavia, kun ne tilanteesta riippuen joko nousevat selittämättömästi hankinnan aikana taikka poikkeavat todellisista arvoista.

Muu kirjelmä

Hankintayksikkö on toimittanut lisäkirjelmän.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 63 §:n 1 momentin, jota hankintalain 21 §:n 2 momentin nojalla sovelletaan myös kysymyksessä olevaan kansalliseen hankintaan, mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä. Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu pyyntö voi koskea erityisesti esimerkiksi rakennusmenetelmän taloudellisia ja teknisiä ratkaisuja, poikkeuksellisen edullisia hankinnan toteuttamista koskevia ehtoja, ehdotetun ratkaisun omintakeisuutta, hankinnan toteuttamispaikan työsuojelua ja työoloja koskevien velvoitteiden noudattamista tai tarjoajan saamaa valtiontukea. Hankintayksikön on tarkistettava tarjouksen pääkohdat selvityksen perusteella.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 107 ja 108) on edellä mainitun lain 63 §:n 1 momentin kohdalla todettu, että poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen. Hylkäämisen tulee perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla tai muulla ehdolla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Tarjoushinnan poikkeuksellisen alhaisuuden syyn selvittämiseksi hankintayksikön on pyydettävä tarjoajalta kirjallisesti selvitystä tarjouksen perusteista. Hankintayksikön on annettava asianomaiselle tarjoajalle aina mahdollisuus osoittaa kykynsä hankinnan asianmukaiseen toteuttamiseen. Hankintayksikkö ei siten voi hylätä tarjousta yksinomaan sellaisten selvitysten perusteella, jotka on esitetty tarjousta jätettäessä, vaan sen tulee tarkastaa tarjouksen perusteet erillisessä menettelyssä tarjousten avaamisen jälkeen.

Edellä mainituissa esitöissä (s. 108) on pykälän 2 momentin kohdalla todettu, että hankintayksikön tulee arvioida selvitysten perusteella hankinnan toteuttamismahdollisuudet sekä siihen liittyvät riskit. Syynä tarjouksen alhaiseen hintaan voi olla esimerkiksi virhe tarjoushinnan laskemisessa, jolloin hankintayksikön on arvioitava mahdollisuudet pyytää täsmennyksiä tarjoukseen. Tarjousten väliset hintaerot voivat johtua myös yritysten välisistä eroista teknisissä ratkaisuissa, tuotannon tehokkuudessa, tuotanto- ja toimituskapasiteetissa, tuotantokapasiteetin käyttöasteessa tai katevaatimuksissa. Kyseessä voi myös olla tarjoajan pyrkimys vallata uusia markkinoita. Tällaiset syyt eivät voi oikeuttaa tarjouksen hylkäämiseen alihintaisena, jos tarjoaja pystyy luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen.

Valittajan tarjouksen hinta

Valittaja on esittänyt, että sen tarjous on perusteettomasti hylätty poikkeuksellisen alhaisen hinnan perusteella.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia avoimella menettelyllä toteutettavasta päiväkodin peruskorjauksen rakennusurakasta ja saanut kahdeksan tarjousta.

Hankintayksikkö on toimittanut valittajalle 2.12.2013 päivätyn selvityspyynnön, jossa se on muun ohella ilmoittanut valittajan tarjouksen tarjoushinnan vaikuttavan hankinnan laatuun nähden poikkeuksellisen alhaiselta ja pyytänyt selvitystä tarjouksen perusteista. Hankintayksikkö on lähettänyt vastaavan selvityspyynnön myös yhdelle toiselle tarjoajalle.

Valittaja on toimittanut hankintayksikölle 4.12.2013 päivätyn selvityksen, jossa se on ilmoittanut, että urakka on laskettu omana työnä, purkamisen asemesta alapohja roilotetaan, pihatyöt ja salaojitus tehdään omilla koneilla ja sääsuoja sekä pihatelineet ovat omia, joten niille ei ole laskettu käyttökustannuksia omaan urakkaan. Markkinaoikeudessa valittaja on lisäksi esittänyt, ettei se ole laskenut työvoimakustannuksia täydellä katteella, koska urakan aikataulu on osunut muuhun työtilanteeseen nähden hyvään ajankohtaan.

Hankintayksikkö on tehnyt 9.1.2014 hankintapäätöksen, jonka mukaan se on päättänyt sulkea valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta, koska tarjous ei ole täyttänyt vaadittuja referenssejä ja se on ollut hankinnan laatuun sekä kustannusarvioon nähden poikkeuksellisen halpa. Myös toiseksi halvimman tarjouksen tehneen tarjoajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta vastaavista syistä.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kahdeksasta tarjouksesta neljän tarjouksen tarjoushinta on ollut suuruudeltaan hankintapäätöksen liitteenä olleessa vertailutaulukossa kustannusarvioksi mainittua 2.337.000 euroa suurin piirtein vastaava, kahden tarjouksen tarjoushinta selkeästi muita kalliimpi ja kahden tarjouksen selkeästi muita tarjouksia sekä kustannusarviota halvempi. Valittajan tarjouksen tarjoushinta 1.690.000 euroa on ollut halvin. Toiseksi halvimman tarjouksen tarjoushinta on ollut 1.840.000 euroa. Kalleimman tarjouksen tarjoushinta on ollut 2.877.634 euroa.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, että rakennusurakan arvo pystytään laskemaan etukäteen tarkahkosti, koska materiaali- ja työvoimakustannukset ovat kohtalaisen vakiot. Lisäksi hankintayksikkö on esittänyt laskeneensa valittajan esittämien perustelujen säästävän vain kymmeniä tuhansia euroja, mikä ei selitä tarjousten suurta hinnaneroa.

Asiassa on ensisijaisesti kysymys siitä, onko hankintayksikkö voinut hylätä valittajan tarjouksen hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen toisia tarjouksia alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Hankintayksikön on kuitenkin tarjouksen hintaa arvioidessaan meneteltävä tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskevan vaatimuksen mukaisesti.

Valittajan tarjous on ollut hinnaltaan olennaisesti alhaisempi kuin muut hankintayksikön saamat tarjoukset lukuun ottamatta toiseksi halvinta tarjousta, joka on myös suljettu tarjouskilpailusta. Valittajan tarjoama tarjoushinta on ollut noin 600.000 euroa halvempi kuin tarjoushinta suurimmassa osassa tarjouksista. Markkinaoikeus toteaa, että hintaero on ollut niin suuri, että hankintayksiköllä on ollut perusteltu syy selvittää valittajan tarjouksen perusteita. Suuretkaan hintaerot eivät kuitenkaan välttämättä merkitse, ettei tarjoajan ole mahdollista toteuttaa tarjoamallaan hinnalla tarjouspyynnössä edellytetyn mukaista hankintaa. Hankintayksiköllä ei ole oikeutta hylätä tarjousta, jos tarjoaja pystyy luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Markkinaoikeus katsoo, etteivät valittajan esittämät, edellä mainitut syyt tarjoamansa hinnan alhaisuudelle ole olleet riittäviä selittämään suurta hintaeroa valtaosaan muihin tarjouksiin ja kustannusarvioon nähden eikä valittaja ole luotettavasti osoittanut kykenevänsä toteuttamaan peruskorjausurakan tarjoamallaan hinnalla tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut hankintalain 63 §:n 1 momentin nojalla hylätä valittajan tarjouksen poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella.

Johtopäätös

Hankintasopimus on allekirjoitettu 4.4.2014. Näin ollen valittajan vaatimista seuraamuksista ainoastaan hyvitysmaksun määrääminen maksettavaksi voisi enää tulla kysymykseen. Edellä poikkeuksellisen alhaisesta hinnasta todetun johdosta valittajalla ei kuitenkaan olisi ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua virheettömässä menettelyssä hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla, joten seuraamusvaatimuksista myös vaatimus hyvitysmaksun määräämisestä on hylättävä.

Edellä todetun johdosta asiassa ei ole tarpeen lausua hankintamenettelyn hankintalain mukaisuudesta enemmälti.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Ottaen huomioon yhtäältä sen, että hankintayksikkö on voinut hylätä valittajan tarjouksen poikkeuksellisen alhaisen hinnan perusteella ja toisaalta sen, että varsinaiset perustelut todetulle ratkaisulleen hankintayksikkö on esittänyt vasta markkinaoikeudessa, ei ole kohtuutonta, että asianosaiset joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen ja asiassa esitetyt oikeudenkäyntikuluvaatimukset.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Nina Korjus ja Sami Myöhänen.

HUOMAA

Päätksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.