MAO:627/14

ASIAN TAUSTA

Oulunkaaren kuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 20.2.2013 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta tilintarkastuspalvelun hankinnasta ajalle 2013–2016 ja mahdolliselle optiokaudelle 2017–2018.

Oulunkaaren kuntayhtymän yhtymävaltuusto on 29.5.2013 tekemällään hankintapäätöksellä § 18 valinnut BDO Audiator Oy:n (jäljempänä myös BDO) tarjouksen.

Markkinaoikeus on 14.11.2013 antamallaan päätöksellä numero 421/13 kumonnut Oulunkaaren kuntayhtymän yhtymävaltuuston 29.5.2013 tekemän hankintapäätöksen § 18 ja todennut, että hankintayksikön virheellinen menettely voidaan korjata siten, että hankintayksikkö vertailee tarjoukset uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Oulunkaaren kuntayhtymän yhtymävaltuusto on 18.12.2013 tekemällään uudella hankintapäätöksellä § 33 valinnut edelleen BDO Audiator Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 120.000 euroa.

Hankintayksikkö on antanut markkinaoikeudelle kirjallisen sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

KPMG Julkishallinnon Palvelut Oy (jäljempänä myös KPMG) on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.600 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti tarjousten laatuvertailussa. Vertailussa on käytetty sellaisia vertailuperusteita, painoarvoja ja osatekijöitä, joita ei ole tuotu esille tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa ja joita tarjoajat eivät ole näin ollen voineet huomioida tarjouksia tehdessään. Hankintayksikkö on lisäksi nostanut hankintapäätöksen perusteluihin tekstiä suoraan tarjouksista. Osin kyseistä tekstiä on otettu tarjousten vääristä kohdista, mikä on vaikuttanut myös tarjousten vertailuun.

Valittajan olisi tullut saada tarkastukseen osallistuvien vastuullisten ja avustavien tarkastajien koulutusta ja kokemusta sekä vastaavaa kokemusta kuntakonsernien yhteisöjen tarkastamisesta koskeneen vertailuperusteen osalta samat tai jopa paremmat pisteet kuin BDO. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että kyseisen vertailuperusteen pisteytys tehdään tarkastukseen osallistuvien vastuullisten ja avustavien tarkastajien koulutuksen ja kokemuksen sekä vastaavan kokemuksen kuntakonsernien yhteisöjen tarkastamisesta perusteella. Tarjousvertailu on kuitenkin tehty vertaamalla vastuullisten tarkastajien ja osin avustavienkin tarkastajien kokemusta vastuullisena toimimisesta. Mikäli tarjousten vertailu olisi suoritettu tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla, valittajan esittämän vastuullisen tarkastajan ja hänen varahenkilönsä kokemus olisi ollut huomattavasti pidempi kuin BDO:n vastaavien henkilöiden. Hankintapäätöksessä ei ole myöskään esitetty perusteita sille, miksi toisen henkilön koulutus on arvioitu paremmaksi kuin toisen, kun tarjouspyynnön mukaan JHTT-tutkinto on ollut ainoa vaadittu tutkinto.

Ajankäyttösuunnitelmaa ja organisointitapaa koskeneen vertailuperusteen osalta tarjousvertailussa on painotettu ja huomioitu seikkoja, jotka eivät ole käyneet ilmi tarjouspyynnöstä. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, mitä muuta ajankäyttösuunnitelman ja organisointitavan osalta olisi tullut ilmoittaa, kuin resurssit ja vastuullisen tilintarkastajan osuus tarkastuksesta. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole myöskään ilmoitettu, että tarjousvertailussa tullaan painottamaan nimenomaan vastuullisen tilintarkastajan osuutta tarkastuspäivistä ja että sillä tulee olemaan olennainen merkitys pisteiden jakautumisen kannalta. Mikäli asia olisi todettu tarjouspyynnössä, olisi tarjoajien ollut järkevää tarjota vastuullisen tilintarkastajan päiviksi jopa 30 tarkastuspäivää, mikäli se vastuullisen työtilanne ja muut seikat huomioiden olisi ollut mahdollista.

Sana "ajankäyttösuunnitelma" voidaan ymmärtää usealla eri tavalla. Se voi tarkoittaa konkreettista suunnitelmaa tarkastuspäivien pituudesta (aloitus- ja lopetusajat), vuosikelloa (valittajan tarjouksessaan esittämä malli) tai esimerkiksi päivien jakautumista eri osa-alueisiin (BDO:n tarjouksessaan esittämä malli) tai pelkästään mainintaa erikseen laadittavasta tarkastusohjelmasta ja tarkastuksen painopisteiden, ajoituksen ja toteuttamistavan määrittelemisestä erikseen ennen tarkastuksen aloittamista (PwC Julkistarkastus Oy:n, jäljempänä myös PwC, tarjouksessaan esittämä malli).

Hankintapäätöksessä on todettu, että PwC:n tarjoama ajankäyttösuunnitelma on ollut paras johtuen vastuullisen tilintarkastajan työosuudesta. Heti perään on kuitenkin todettu, että BDO:n organisointitapa ja ajankäyttösuunnitelma ovat olleet parhaita johtuen yksilöidystä selvityksestä työajan jaosta eri toimintoihin. Vertailussa on myös todettu, että BDO:n tarkastuksen painotus sisäiseen valvontaan ja tarkastukseen tukee sekin hyvin kuntayhtymän tavoitteita, vaikka tarjouspyynnössä ei ole millään tavalla tuotu esille, että tarkastuksen painottumisella sisäiseen valvontaan ja tarkastukseen olisi mitään merkitystä. Vastuullisen tarkastajan työajan painotusta on pidetty niin tärkeänä, että PwC on saanut tästä osiosta täydet pisteet, vaikka se on ajankäyttösuunnitelman osalta viitannut pelkästään myöhemmin sovittaviin tarkastustyön yksityiskohtiin ja myöhemmin laadittavaan tarkastusohjelmaan.

Valittajan olisi tullut saada tilintarkastuksen raportointia ja sen laajuutta koskeneen vertailuperusteen osalta yhtä paljon pisteitä kuin PwC, ja kummankin tarjoajan olisi tullut saada vähintään kahdeksan pistettä. Tarjousvertailussa ei ole tältä osin huomioitu kaikkea valittajan tarjouksessa ilmoitettua. Tarjousvertailussa olisi tullut ottaa huomioon ainakin seuraavat valittajan tarjouksessa ilmoitetut seikat:

- Merkittävä osa valittajan tarkastustyöstä tapahtuu tilikauden aikana, mikä tukee vuositilinpäätöksen valmistumista. Tällä myös
varmistetaan keskeisten laskentaperiaatteiden ja muiden tilinpäätöksen kannalta olennaisten asioiden käsittely juoksevasti tilikauden aikana, ja vältetään siten yllätykset vuoden lopussa;

- Säännöllinen yhteistyö kuntayhtymän johdon, tarkastuslautakunnan sekä taloushallinnosta vastaavien henkilöiden kanssa, yhteiset kokoukset asiakkaan kanssa;

- Suullisen raportoinnin lisäksi valittaja sitoutuu antamaan kuntayhtymän tarkastuslautakunnalle kirjallisia väliraportteja suoritetusta tarkastuksesta tarkastuslautakunnan päättämin ajoin; sekä

- Raportoinnissa käsitellään tarkastuksen tuloksia ja tehtyjä havaintoja sekä pyritään aktiivisesti esittämään suosituksia toimintojen kehittämiseksi jatkossa (ei siis vain seuraavan vuoden tarkastuksen suunnittelussa, kuten tarjousvertailussa lukee).

Lisäksi PwC:n tarjouksen osalta tarjousvertailussa on otettu huomioon seikkoja, jotka eivät ole liittyneet tilintarkastuksen raportointiin ja sen laajuuteen.

Tarjouspyynnön kohdassa 4.2 "Neuvontatyö" on pyydetty kuvausta tilintarkastukseen liittyvän tavanomaisen neuvontatyön laajuudesta ja sisällöstä.

Hankintapäätöksen mukaan BDO on tarjouksessaan yksilöinyt tavanomaiseen tarkastuspalveluun kuuluvat neuvontapalvelut paremmin kuin muut tarjoajat. BDO:n tarjouksessa on todettu seuraavaa: "Kuvaus neuvontatyöstä. Tilintarkastajalla on tarkastustyötä tehdessään koko ajan tavoitteena, että kuntayhtymän hallinto ja talous toteutuu mahdollisimman hyvin ja mahdolliset näköpiirissä olevat ongelmat käsitellään henkilöstön kanssa. Tarkastaja on myös velvollinen ohjaamaan asiakkaalle parhaan mahdollisen tuen yhdessä keskustellen." Muutoin tarjouksessa on kuvattu koko BDO-konsernin palvelutarjonta, ja tästä tarjonnasta hankintayksikkö on nostanut tarjousvertailuun valitsemansa palvelut.

Tarjousvertailussa ei siten ole BDO:n osalta ollut mukana sen itsensä tavanomaiseksi neuvontatyöksi kuvaamia palveluita, vaan hankintayksikön BDO:n tarjouksesta poimimia palveluita. Huomattavaa on, että tarjouspyynnössä on pyydetty erikseen tiedot muista asiantuntijapalveluista ja erityisosaamisesta. BDO:n tarjouksessa ei näiden kahden välille ole tehty eroa, vaan tarjouksen liitteenä on toimitettu tiedot koko BDO-konsernin palvelutarjonnasta, mitä hankintayksikkö on virheellisesti hyödyntänyt molemmissa kohdin.

Hankintayksikkö on sekoittanut valittajan tarjouksessa esitetyt tilintarkastukseen kuuluvat ja siihen kuulumattomat, erityisosaamista vaativat palvelut, ja virheestä johtuen tässä kohden on jätetty ottamatta huomioon valittajan tarjouksessa otsikon "Muu erityisosaaminen tilintarkastuksessa" alla esille tuodut palvelut. Edellä mainitun otsikon alle listattu osaaminen on puolestaan nostettu esille tarjousvertailun kohdassa "Muiden asiantuntijapalveluiden monipuolisuus ja erityisosaaminen", missä puolestaan olisi tullut ottaa huomioon valittajan tarjouksen liitteessä 8 "Lisäpalvelut" esille tuodut palvelut. Valittajan tarjousta on tältä osin vertailtu edellä mainitulla tavalla virheellisin tiedoin, ja valittajan saama pistemäärä on tästä syystä jäänyt liian alhaiseksi. Myös BDO:n tarjousta on vertailtu virheellisin tiedoin, mikä on myös osaltaan voinut vaikuttaa BDO:n saamaan pistemäärään. Hankintayksikön olisi tullut pysyä tarjousten sanamuodossa tai tulkita kaikkien tarjoajien tarjouksia siten, että sekä tavanomaisen neuvontatyön että lisäpalveluiden osalta huomioidaan kaikki, kunkin tarjoajan tarjouksessaan esille tuomat palvelut.

Hankintapäätöksen mukaan tarjoajan tilintarkastusjärjestelmää sekä tilintarkastuspalvelun toteutus- ja toimintamenetelmää koskeneen vertailuperusteen piste-erot ovat syntyneet pääosin laadunvarmistuksen osalta. Päätöksessä ei ole kuitenkaan valittajan tarjouksesta nostetussa tekstissä mainittu lainkaan laadunvarmistusta, vaikka valittajan tarjouksen liitteessä 7 "Laadunvarmistus" on ollut tarjouspyynnön mukaisesti kattava kuvaus valittajan laadunvarmistuksesta. Tämän kohdan piste-erot ovat syntyneet sen perusteella, mitä kohtia hankintayksikkö on kustakin tarjouksesta tarjousvertailuun päättänyt nostaa.

Valittajan tarjouksen liitteestä 7 "Laadunvarmistus" on käynyt selkeästi ilmi, miten laadunvarmistus toteutuu käytännön tarkastustyössä. Hankintapäätöksessä on todettu, että BDO:n sisäisen/ulkoisen valvonnan selvitys on ollut vertailun paras. Mikäli tässä on tarkoitettu tilintarkastajien työn valvomista, BDO:n osalta tarjousvertailuun nostetut asiat ovat vastanneet valittajan tarjouksen liitteessä 7 esille tuotuja asioita. Tarjousvertailu ei ole tältä osin ollut tasapuolista ja syrjimätöntä, eikä tarjousvertailun perusteella voida edes sanoa, mitä asioita on todellisuudessa vertailtu.

Valittajan olisi tullut saada enemmän pisteitä vertailuperusteen "Muiden asiantuntijapalveluiden monipuolisuus ja erityisosaaminen" osalta. Hankintayksikkö on huomioinut tässä kohtaa valittajan tarjouksessa otsikon "Muu erityisosaaminen tilintarkastuksessa" alla esille tuodut palvelut, kun oikea vertailukohta olisi ollut valittajan tarjouksen liitteessä 8 "Lisäpalvelut" esille tuodut palvelut.

Mikäli laatupisteiden vertailu olisi suoritettu oikein, valittajalla olisi ollut perusteltu mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Hintavertailun osalta valittajan tarjous on ollut edullisin.

Vastine

Vaatimukset

Oulunkaaren kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole menetellyt tarjousten laatuvertailussa virheellisesti.

Tarjouspyynnön vertailuperusteissa on mainittu, että tilintarkastukseen osallistuvien vastuullisten ja avustavien tarkastajien koulutus ja kokemus sekä vastaava kokemus kuntakonsernien yhteisöjen tarkastamisesta vaikuttaa vertailuun. Vastaavalla kokemuksella on tarkoitettu myös sitä, että varsinaisesti tilintarkastukseen osallistuvien henkilöiden osalta arvioidaan heidän kokemuksensa vastuullisena tilintarkastajana toimimisesta.

Hankintapäätökseen on kirjattu esitettyjen tilintarkastajien koulutus ja kokemus. Avustavien asiantuntijoiden osalta vertailussa on huomioitu heidän koulutuksensa sen mukaisesti, miten kukin tarjoaja on heidät tarjouksensa liitteissä ilmoittanut. Näiden tietojen perusteella on kokonaisarviona päädytty siihen, että BDO:n tarjoamilla vastuullisilla tilintarkastajilla sekä avustavilla asiantuntijoilla on ollut parempi koulutus ja kokemus kuntakonsernin tilintarkastuksista kuin muilla tarjoajilla. Valittajan tarjoamilla tarkastajilla on puolestaan ollut parempi koulutus ja kokemus kuin PwC:n tarjoamilla tarkastajilla.

Tarjoajien ajankäyttösuunnitelma ja organisointitapa on arvioitu tarjouspyynnön mukaisesti. Hankintapäätöksessä on mainittu, että PwC on tarjonnut vastuullisen tilintarkastajan työosuudeksi 21 päivää, joka oli huomattavasti enemmän kuin mitä BDO ja PwC tarjosivat. BDO:n ja valittajan tarjouksissa ei ollut tältä osin havaittavia eroja.

Kokonaisarviona hankintapäätöksessä on todettu, että PwC:n tarjoama ajankäyttösuunnitelma oli paras vastuullisen tilintarkastajan työosuudesta johtuen. Organisointitapa ja ajankäyttösuunnitelma olivat parhaita BDO:lla johtuen yksilöidystä selvityksestä työajan jaosta eri toimintoihin. Vastuullisen tilintarkastajan työosuus oli kuitenkin PwC:llä niin suuri, että sen painoarvoa pidettiin painotukseltaan suurempana.

BDO on kuvannut tarkastuksen sisällön yksilöllisemmin ja sitä kautta asiantuntijoiden käyttö on ollut helposti arvioitavissa. Tarkastuksen painopisteen suuntaaminen muun ohella sisäiseen valvontaan ja riskienhallintaan on tukenut hyvin kuntayhtymän tavoitteita.

Tarjouspyynnössä on todettu, että kuntayhtymän tilinpäätös vuodelta 2011 sekä kuntayhtymän toimintaa ja taloutta kuvaavat tunnusluvut ja muut tiedot ovat luettavissa tarjouspyynnössä ilmoitetun internetlinkin kautta. Linkin kautta on ollut luettavissa Oulunkaaren kuntayhtymän vuoden 2011 tilintarkastuskertomus, tilinpäätös, toiminnan arviointi, strategisten tavoitteiden toteutuminen, hallinnon ja sosiaali- ja terveydenhuollon kustannustenjako sekä kuntapalvelutoimiston kustannustenjako. Näiden tietojen on katsottu kuuluvan tarjouspyynnön liitteisiin. Hankintapäätöksessä BDO:n osalta mainittu "tarkastuksen painotus sisäiseen valvontaan ja tarkastukseen tukee kuntayhtymän tavoitteita" on perustunut liitteeseen "Strategisten tavoitteiden toteutuminen".

Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoaja antaa kuvauksen tilintarkastuksen raportoinnista ja raportointimenetelmistä tilintarkastuksen yhteydessä sekä tilinpäätöksen laatimiseen ja tarkastukseen liittyvän neuvontatyön sisällöstä ja laajuudesta. Tarjoukset on vertailtu saatujen selvitysten mukaan.

BDO:n tarjouksessa tilintarkastuksen raportointi ja sen laajuus on kerrottu yksilöidymmin ja kattavammin kuin PwC:n ja KPMG:n selvityksissä. BDO:n selvityksessä raportointi on esitetty taulukkomuodossa, joten siitä on saanut selkeän kuvan raportoinnista ja sen laajuudesta. PwC:n antama kuvaus raportoinnista ja sen laajuudesta on ollut hieman yksilöllisempi kuin KPMG:n. Tältä osin tarjousvertailussa on voitu tehdä ero tarjoajien välillä. PwC:n osalta on lisäksi huomioitu, että tilaajavastuulain, julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) ja muiden säännösten tarkastaminen on osa tilintarkastussuunnitelmaa ja sitä kautta kuuluu tarkastuksen raportointiin. PwC:n tarkastustyöhön kuuluu myös useita vuosia kestävät hankintasopimukset, joista saadaan raportti.

Tarjouspyynnön kohdan 4.2 mukaan tarjottavaan palveluun on tullut kuulua tilintarkastuksen yhteydessä syntyneisiin havaintoihin ja tilinpäätöksen laatimiseen liittyvä tavanomainen neuvontatyö. Tarjouksessa on tullut antaa kuvaus neuvontatyön laajuudesta ja sisällöstä.

Tilintarkastukseen liittyvän neuvontatyön laajuuden osalta on vertailtu tarjoajien tavanomaista neuvontatyötä ja sen laajuutta tarkastuspalvelussa sen mukaisesti, mitä tarjoajat ovat tarjouksissaan ilmoittaneet. Erityisosaaminen on arvioitu tarjousvertailun kohdassa "Muut asiantuntijapalvelut".

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjoajia kuvaamaan käytettävä tilintarkastusjärjestelmä sekä tilintarkastuspalvelun toteutus- ja toimintamenetelmä. Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tilintarkastusyhteisöllä tulee olla laadunvarmistusjärjestelmä, joka on dokumentoitu laatukäsikirjassa, prosessikuvauksessa tai muussa laatuasiakirjassa. Kuvaus laadunvarmistuksen järjestelmästä on tullut liittää tarjoukseen.

Laadunvarmistusjärjestelmää ei ole vertailtu tarjoajien kesken, koska se on huomioitu soveltuvuusehdoissa. Vertailu on kohdistunut laadunvarmistusjärjestelmän noudattamiseen tarkastustyössä.

Tilintarkastuksessa käytettävissä järjestelmissä ei ollut suurta eroa eri palveluntuottajien välillä. Myöskään riskien kartoituksesta annetut kuvaukset eivät ole poikenneet paljoa eri palveluntuottajien välillä.

Hankintapäätöksestä käyvät ilmi käytettävät tilintarkastusjärjestelmät, toimintatavat muun muassa riskien kartoituksessa ja sisäisessä/ulkoisessa valvonnassa sekä standardit. Pisteiden painoarvoon

on vaikuttanut myös laadunvarmistuksen noudattaminen.

Kokonaisarviona BDO:n laadunvarmistusjärjestelmän toteutuminen ja toimintatavat ovat olleet vertailun parhaat. PwC on maininnut käyttävänsä tarkastuksessa laadunvalvontastandardia, mutta sen vaikutusta tarkastustyöhön on kuvattu BDO:n tarjousta suppeammin. KPMG:n tarjouksesta ei ole käynyt suoraan ilmi miten laadunvarmistus toteutetaan tarkastustyössä. Myös sisäisen/ulkoisen valvonnan osalta BDO:n toimittama selvitys on ollut vertailun paras.

Tarjouspyynnössä on pyydetty toimittamaan luettelo tarjottavista asiantuntijapalveluista sekä kuvaus niiden sisällöstä ja hinnoitteluperusteista. Samalla on pyydetty kuvaus asiantuntijoiden erityisosaamisesta (koulutus ja kokemus) ja asiantuntijapalveluista vastaavien henkilöiden nimet ja yhteystiedot.

Muilla asiantuntijoilla on tarkoitettu tässä kohdassa tavanomaisen tilintarkastuksen lisäksi tarjottavaa erityisosaamista, joka mahdollistaa tietyiltä kohdin yksilöllisemmän tuen tilintarkastukseen. Erityisosaamista hankitaan vain tarvittaessa.

Kokonaisarviona BDO on tarjonnut muihin tarjoajiin nähden laajemman asiantuntijapalvelun, joka on ollut tarjouksessa paremmin yksilöity. KPMG:n ja PwC:n tarjousten välille ei voitu tehdä eroa asiantuntijapalveluiden monipuolisuudessa ja erityisosaamisessa, joten molemmat saivat saman pistemäärän. BDO:n kuntapuolen laajempi osaaminen on tullut selkeästi esille saaduissa selvityksissä.

Kuultavan lausunto

BDO Audiator Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla.

BDO on saanut tilintarkastajien koulutuksen ja kokemuksen osalta parhaat laatupisteet, KPMG toiseksi parhaat laatupisteet ja PwC kolmanneksi parhaat laatupisteet. Hankintapäätöksen perusteluista ilmenee, että BDO:n vastuullinen tarkastaja on toiminut vastuullisena tarkastajana KPMG:n vastuullista tarkastajaa kauemmin. Tarjouspyynnön mukaan vertailuperusteena on ollut "Tarkastukseen osallistuvien vastuullisten ja avustavien tarkastajien koulutusta ja kokemus sekä vastaavaa kokemusta kuntakonsernien yhteisöjen tarkastamisesta". Vastuullisten tarkastajien kokemusta vertailtaessa juuri vastuullisena tarkastajana toimimisen vertailu on ollut perusteltua.

Lisäksi BDO:n vastuullinen tarkastaja on ollut hallintotieteiden lisensiaatti, kun KPMG:n tarkastaja on ollut hallintotieteiden maisteri. Näin ollen BDO:n vastuullisella tarkastajalla on ollut sekä laajempi kokemus tarkastustehtävistä että myös korkeampi koulutus.

BDO:n varatilintarkastaja on ollut sekä JHTT- että HTM-tilintarkastaja, kun taas KPMG:n varatilintarkastaja on ollut vain JHTT-tarkastaja. Tämän lisäksi sekä KPMG:n että BDO:n varatilintarkastajilla on ollut perustutkinto, KPMG:n varatilintarkastajalla ekonomin tutkinto ja BDO:n varatilintarkastajalla kauppatieteiden maisterin tutkinto. Lisäksi BDO:n varatilintarkastaja on suorittanut oikeustieteen opintoja. Edellä olevan perusteella on ollut perusteltua arvioida BDO:n varatilintarkastajan koulutus KPMG:n varatilintarkastajan koulutusta paremmaksi.

Ero tarjouskilpailun voittaneen BDO:n ja toiseksi tulleen KPMG:n välillä on ollut 12,95 pistettä. Näin ollen mahdollisilla pienillä virheillä laatuvertailussa ei ole ollut vaikutusta kokonaisvertailun lopputulokseen.

Vastaselitys

KPMG on esittänyt, että sen tarjoamalla vastuullisella tilintarkastajalla on ollut sekä hallintotieteiden että yhteiskuntatieteiden maisterin tutkinnot. Yhteiskuntatieteiden maisterin tutkintoa ei ole kuitenkaan huomioitu tarjousvertailussa.

Internetlinkin ilmoittaminen tarjouspyynnössä ei ole täyttänyt vaatimusta vertailuperusteiden selkeästä ilmoittamisesta.

KPMG:n tarjouksen liitteestä 7 "Laadunvarmistus" on käynyt selkeästi ilmi, miten laadunvarmistus toteutuu nimenomaan käytännön tarkastustyössä. Tätä ei ole kuitenkaan millään tavalla tuotu esille tarjousvertailussa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Tarjouspyyntö ja siinä ilmoitetut vertailuperusteet

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia Oulunkaaren kuntayhtymän tilintarkastuspalvelusta. Tarjouspyynnön kohdan 6.3 "Tarjousten vertailu ja valintaperusteet" mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteina palvelun hinta 40 prosentin ja palvelun laatu 60 prosentin painoarvolla.

Tarjouspyynnön kohdassa 1 "Työn laajuus" on ilmoitettu, että "Työn laajuuden arviointiperusteena tilaajan tarvitsemien tarkastuspäivien määrä on yhteensä 30 tarkastuspäivää, joista enintään 15 voi olla avustavan tilintarkastajan tarkastuspäiviä. Tarkastuspäivällä tarkoitetaan 7,5 tunnin työpäivää, jota käytetään työpäivän jakajana." Lisäksi kyseisessä kohdassa on ilmoitettu, että "Tilintarkastajalla tai tilintarkastusyhteisöllä tulee olla tarkastuskokemusta ja/tai muulla tavoin hankittua pätevöitymistä EU-hankkeiden tai muiden tarjouspyynnössä mainittujen, erityisosaamista vaativien tehtävien tarkastuksessa."

Tarjouspyynnön kohdan 1 "Työn laajuus" alakohdassa "Vastuunalainen JHTT-tarkastaja" on ilmoitettu, että "Tarjouksessa tulee ilmoittaa vastuunalaiseksi tilintarkastajaksi esitettävä henkilö ja hänen varahenkilö sekä heidän kokemuksensa liikevaihdoltaan tai menotaloudeltaan vastaavan suuruisten yhteisöjen vastuullisena tilintarkastajana. Varatilintarkastajan tulee olla myös JHTT-tarkastaja."

Tarjouspyynnön kohdan 6.3 "Tarjousten vertailu ja valintaperusteet" alakohdassa 2 "Tilintarkastuspalvelujen laatu" on ilmoitettu, että tilintarkastuspalvelujen vertailu tehdään seuraavilla kuudella eri perusteella:

1. Tarkastukseen osallistuvien vastuullisten ja avustavien tarkastajien koulutus ja kokemus sekä vastaava kokemus kuntakonsernien yhteisöjen tarkastamisesta, enintään 20 pistettä.

2. Ajankäyttösuunnitelma ja organisointitapa (esim. resurssit ja vastuullisten tilintarkastajien osuus tarkastuksesta), enintään 10 pistettä.

3. Tilintarkastuksen raportointi ja sen laajuus, enintään 10 pistettä.

4. Tilintarkastukseen liittyvän neuvontatyön laajuus, enintään 10 pistettä.

5. Tarjoajan tilintarkastusjärjestelmä sekä tilintarkastuspalvelun toteutus- ja toimintamenetelmä, enintään 5 pistettä.

6. Muiden asiantuntijapalveluiden monipuolisuus ja erityisosaaminen, enintään 5 pistettä.

Valittaja on valituksessaan esittänyt, että hankintayksikkö on suorittanut tarjousten laatuvertailun kunkin edellä mainitun vertailuperusteen osalta hankintasäännösten vastaisesti.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksen liitteenä on ollut erillinen "Tarjousvertailu"-niminen asiakirja, jossa on kunkin tarjouskilpailuun osallistuneen tarjoajan osalta ilmoitettu eri vertailuperusteista annetut pisteet sekä niiden perustelut. Markkinaoikeus arvioi valittajan kunkin vertailuperusteen osalta esittämiä väitteitä jäljempänä.

Vertailuperuste 1: Tarkastukseen osallistuvien vastuullisten ja avustavien tarkastajien koulutus ja kokemus sekä vastaava kokemus kuntakonsernien yhteisöjen tarkastamisesta

Valittaja on esittänyt, että sen olisi tullut saada vastuullisten ja avustavien tarkastajien koulutuksen ja kokemuksen osalta samat tai paremmat pisteet kuin BDO:n. Valittajan mukaan tarjousvertailu on tehty virheellisesti, kun se on perustunut vastuullisten ja osittain avustavienkin tilintarkastajien osalta kokemukseen vastuullisena tilintarkastajana toimimisesta. Lisäksi valittajan mukaan hankintapäätöksen perusteella on jäänyt epäselväksi, miksi toisen henkilön koulutus on arvioitu paremmaksi kuin toisen, kun tarjouspyynnön mukaan JHTT-tutkinto on ollut ainoa vaadittu tutkinto.

Markkinaoikeus toteaa tarjouspyynnöstä käyneen ilmi, että nyt kysymyksessä olevan vertailuperusteen osalta arvioidaan tilintarkastukseen osallistuvien vastuullisten ja avustavien tarkastajien koulutusta ja kokemusta sekä vastaavaa kokemusta kuntakonsernien yhteisöjen tarkastamisesta. Tarjouspyynnöstä on lisäksi käynyt ilmi, että vastuullisen tarkastajan ja varatarkastajan on tullut olla koulutukseltaan julkishallinnon ja -talouden tilintarkastaja (JHTT). Tarjouspyynnössä on myös ilmoitettu, että tarjouksessa tulee ilmoittaa vastuunalaisen tilintarkastajan ja tämän varahenkilön kokemus liikevaihdoltaan tai menotaloudeltaan vastaavan suuruisten yhteisöjen vastuullisena tilintarkastajana. Markkinaoikeus katsoo, että alalla ammattimaisesti toimivien tarjoajien on tullut tarjouspyynnön perusteella ymmärtää, että nyt kysymyksessä olevan vertailuperusteen osalta tullaan arvioimaan myös tarkastajien vähimmäisvaatimuksen ylittävää koulutusta ja että tarkastajien kokemusta voidaan arvioida vastuullisena tilintarkastajana toimimisen perusteella.

Nyt kysymyksessä olevan vertailuperusteen pisteytystapa on ollut seuraava:

- Parhaat laatupisteet: 20 p

- Toiseksi parhaat laatupisteet: 15 p

- Kolmanneksi parhaat laatupisteet: 10 p

- Neljänneksi parhaat laatupisteet: 5 p

- Muut: 0 p.

BDO on saanut kyseisen vertailuperusteen osalta 20 pistettä ja KPMG 15 pistettä.

Tarjoajat ovat tarjouksissaan ilmoittaneet vastuullisen tilintarkastajan ja varatilintarkastajan koulutuksen ja kokemuksen. Lisäksi tarjoajat ovat ilmoittaneet avustavat asiantuntijat ja yhtiöiden omat tilintarkastusreferenssit.

BDO:n tarjoama vastuullinen tilintarkastaja on ollut koulutukseltaan JHTT, hallintotieteiden maisteri (HTM) sekä hallintotieteiden lisensiaatti (HTL) ja toiminut vastuullisena tarkastajana vuodesta 1995 lähtien. BDO:n tarjoama varatilintarkastaja on ollut koulutukseltaan JHTT sekä HTM ja toiminut vastuullisena tarkastajana vuodesta 2007 alkaen.

KPMG:n tarjoama vastuullinen tilintarkastaja on ollut koulutukseltaan JHTT sekä HTM ja toiminut vastuullisena tarkastajana vuodesta 1997 alkaen. KPMG:n tarjoama varatilintarkastaja on ollut koulutukseltaan JHTT sekä ekonomi ja toiminut vastuullisena tarkastajana vuodesta 1997 alkaen.

Hankintapäätöksessä on esitetty yksityiskohtaiset perustelut tarkastajien koulutuksen ja kokemuksen pisteytykselle sekä todettu kokonaisarviona, että BDO:n tarjoamilla vastuullisilla tilintarkastajilla sekä avustavilla asiantuntijoilla on ollut parempi koulutus ja kokemus kuntakonsernin tilintarkastuksista kuin muilla tarjoajilla. Lisäksi hankintapäätöksessä on todettu tarjoajien referenssien osalta, että BDO:lla on ollut laajin kokemus vastaavista julkisen puolen tilintarkastuksista.

Ottaen huomioon tarjoajien tarjouksissaan esittämät tiedot sekä hankintayksikön asiassa esittämän selvityksen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut pisteyttää tarjoukset nyt kysymyksessä olevan vertailuperusteen osalta tarjousten vertailussa suorittamallaan tavalla.

Vertailuperuste 2: Ajankäyttösuunnitelma ja organisointitapa (esim. resurssit ja vastuullisten tilintarkastajien osuus tarkastuksesta)

Valittaja on esittänyt, että tarjousten vertailu on ollut ajankäyttösuunnitelmaa ja organisointitapaa koskevan vertailuperusteen osalta virheellistä, koska pisteytyksessä on otettu huomioon sellaisia seikkoja, joita ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä.

Tarjouspyynnön kohdassa 1 "Työn laajuus" on ilmoitettu, että hankintayksikön tarvitsemien tarkastuspäivien määrä on enintään 30 tarkastuspäivää, joista enintään 15 voi olla avustavan tilintarkastajan tarkastuspäiviä.

Tarjouspyynnön kohdan 1"Työn laajuus" alakohdassa "Vastuunalainen JHTT-tarkastaja" on todettu, että "Tilinpäätös vuodelta 2011 sekä kuntayhtymän toimintaa ja taloutta kuvaavat tunnusluvut ja muut tiedot on luettavissa oheisen linkin kautta" ja ilmoitettu internetlinkki, jonka kautta tiedot ovat olleet luettavissa.

Tarjouspyynnön mukaan nyt kysymyksessä olevan vertailuperusteen pisteytystapa on ollut seuraava:

- Parhaat laatupisteet: 10 p

- Toiseksi parhaat laatupisteet: 8 p

- Kolmanneksi parhaat laatupisteet: 5 p

- Neljänneksi parhaat laatupisteet: 3 p

- Muut: 0 p.

PwC on saanut kyseisen vertailuperusteen osalta 10 pistettä, BDO 8 pistettä ja KPMG 5 pistettä.

Tarjoajat ovat tarjouksissaan esittäneet ajankäyttösuunnitelman sekä vastuullisen tarkastajan ja varatilintarkastajan työosuudet. BDO:n tarjouksessaan esittämä ajankäyttösuunnitelma on ollut yksityiskohtaisempi kuin KPMG:n esittämä ajankäyttösuunnitelma.

PwC:n tarjouksessa vastuullisen tarkastajan työosuudeksi on ilmoitettu 21 päivää ja varatilintarkastajan työosuudeksi 9 päivää vuodessa. BDO:n tarjouksessa vastuullisen tarkastajan työosuudeksi on ilmoitettu 15 päivää ja varatilintarkastajan työosuudeksi 14 päivää vuodessa. KPMG:n tarjouksessa vastuullisen tarkastajan työosuudeksi on ilmoitettu 16 päivää ja varatilintarkastajan työosuudeksi 9 päivää vuodessa. PwC:n tarjoama vastuullisen tarkastajan työosuus on siten ollut huomattavasti suurempi kuin BDO:n ja KPMG:n tarjouksissa.

Hankintapäätöksessä on esitetty yksityiskohtaiset perustelut ajankäyttösuunnitelman ja organisointitavan pisteytykselle sekä todettu kokonaisarviona, että PwC:n tarjoama ajankäyttösuunnitelma on ollut paras johtuen vastuullisen tilintarkastajan työosuudesta.

Hankintapäätöksessä on myös todettu, että BDO:n ja KPMG:n tarkastajien työosuudessa ei ole ollut suurta eroa, mutta että BDO:n tarjouksessa ajankäyttösuunnitelma on kuitenkin yksilöity ja kuvattu tarkemmin. Lisäksi hankintapäätöksessä on todettu, että BDO on kuvannut tarkastuksen sisällön yksilöllisemmin ja sitä kautta asiantuntijoiden käyttö on ollut helposti arvioitavissa.

Hankintapäätöksessä on vielä todettu BDO:n tarjouksen sisältäneen tarkastuksen painopisteen suuntaamisen muun muassa sisäiseen valvontaan ja riskienhallintaan, minkä on katsottu tukevan hyvin kuntayhtymän tavoitteita. Tarjouspyyntöaineistosta ei yksiselitteisesti käy ilmi se, että tarjouksia valmisteltaessa tulisi selvittää hankintayksikön strategiset tavoitteet annettujen internetlinkkien avulla sen vuoksi, että tavoitteita tukeville tarjouksesta ilmeneville seikoille tultaisiin antamaan merkitystä tarjousvertailussa. Hankintayksikön ei siten olisi tullut perustaa tarjousten vertailua tähän seikkaan.

Ottaen kuitenkin huomioon muut tarjousten vertailun osalta esille tuodut seikat markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut tarjouspyynnössä esitettyyn pisteytystapaan nähden pisteyttää tarjoukset nyt kysymyksessä olevan vertailuperusteen osalta tarjousten vertailussa suorittamallaan tavalla.

Vertailuperuste 3: Tilintarkastuksen raportointi ja sen laajuus

Valittaja on esittänyt, että sen olisi tullut saada tilintarkastuksen raportointia ja sen laajuutta koskevan vertailuperusteen osalta yhtä paljon pisteitä kuin PwC, ja että kummankin tarjoajan olisi tullut saada vähintään kahdeksan pistettä. Valittajan mukaan sen tarjouksen osalta ei ole huomioitu kaikkia tarjouksessa esitettyjä seikkoja ja PwC:n tarjouksen arvioinnissa on otettu huomioon seikkoja, joita ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä.

Tarjouspyynnön kohdassa 1 "Työn laajuus" on todettu, että tilintarkastajan on raportoitava suullisesti ja kirjallisesti tarkastuslautakunnalle tarkastussuunnitelmasta ja sen toteutumisesta, tarkastustyön kulusta ja tarkastustyössä tehdyistä havainnoista tarkastuslautakunnan päättämin ajoin. Lisäksi kyseisessä kohdassa on todettu, että tilintarkastajan tulee olla pyydettäessä läsnä niissä tarkastuslautakunnan kokouksissa, joissa tilintarkastajan raportteja ja ilmoituksia käsitellään, tai milloin lautakunta pitää sitä muutoin tarpeellisena.

Tarjouspyynnön mukaan nyt kysymyksessä olevan vertailuperusteen pisteytystapa on ollut seuraava:

- Parhaat laatupisteet: 10 p

- Toiseksi parhaat laatupisteet: 8 p

- Kolmanneksi parhaat laatupisteet: 5 p

- Neljänneksi parhaat laatupisteet: 3 p

- Muut: 0 p.

BDO on saanut kyseisen vertailuperusteen osalta 10 pistettä, PwC 8 pistettä ja valittaja 5 pistettä.

Tarjoajat ovat tarjouksissaan esittäneet kuvauksen tilintarkastuksen raportoinnista. PwC:n tarjouksessa esitetty kuvaus tilintarkastuksen raportoinnista on ollut yksityiskohtaisempi kuin valittajan esittämä kuvaus, joka on ollut hyvin yleisluontoinen.

Hankintapäätöksessä on todettu, että PwC:n antama kuvaus raportoinnista ja sen laajuudesta on ollut hieman yksilöllisempi kuin KPMG:n. PwC:n tarjouksen osalta hankintapäätöksessä on lisäksi todettu, että tilaajavastuulain, hankintalain ja muiden säännösten noudattamista tarkastetaan tilintarkastussuunnitelman mukaisesti ja että tarkastustyöhön kuuluu myös useita vuosia kestävät hankintasopimukset.

Markkinaoikeus toteaa, että KPMG:n tarjouksessa esitetty tilintarkastuksen raportoinnin kuvaus on ollut hyvin yleisluontoinen. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätöksessä on riittävällä tarkkuudella huomioitu KPMG:n tarjouksessa raportoinnista esitetyt seikat.

Markkinaoikeus katsoo lisäksi, että hankintapäätöksessä PwC:n tarjouksen osalta tilaajavastuulain, hankintalain ja muiden säännösten noudattamisesta sekä hankintasopimusten tarkastamisesta todettu on liittynyt enemmän tilintarkastuspalvelun toteutustapaan ja laajuuteen kuin raportoinnin laajuuteen. Hankintapäätöksen perustelut ovat siten tältä osin olleet virheelliset. Kun otetaan huomioon, että PwC:n tarjouksessa esitetty raportoinnin kuvaus on kuitenkin ollut yksityiskohtaisempi kuin KPMG:n esittämä kuvaus, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut pisteyttää tarjoukset nyt kysymyksessä olevan vertailuperusteen osalta tarjousten vertailussa suorittamallaan tavalla.

Vertailuperuste 4: Tilintarkastukseen liittyvän neuvontatyön laajuus

Valittaja on esittänyt, että sen tarjouksessa ollut kohta "Muu erityisosaaminen tilintarkastuksessa" olisi tullut huomioida tilintarkastukseen liittyvän neuvontatyön laajuutta arvioitaessa. Lisäksi valittaja on esittänyt, että BDO:n tarjouksen osalta on virheellisesti otettu huomioon tiedot koko BDO-konsernin palvelutarjonnasta.

Tarjouspyynnön kohdassa 4.2 "Neuvontatyö" on esitetty, että tarjottavaan palveluun tulee kuulua tilintarkastuksen yhteydessä syntyneisiin havaintoihin ja tilinpäätöksen laatimiseen liittyvä tavanomainen neuvontatyö. Lisäksi kyseisessä kohdassa on todettu, että tarjouksessa on annettava kuvaus neuvontatyön laajuudesta ja sisällöstä.

Tarjouspyynnön kohdassa 5 "Tarjoushinta ja hinnan sitovuus" on muun ohella ilmoitettu, että "Hintalomakkeella ilmoitettujen tarkastuspäiväarvioiden ja tilintarkastuspalvelujen hinnoittelun tulee kattaa kaikki tarjouspyynnön kohdissa 1 sekä 4.1, 4.2 ja 4.3 kuvatut tilintarkastuspalvelut." Lisäksi kyseisessä kohdassa on ilmoitettu, että "Lisätöiden ja muiden asiantuntijapalveluiden osalta, tarjoajan on ilmoitettava tarjouksessaan hinnasto vuodelle 2013 asiantuntijapalvelut ryhmittäin."

Tarjouspyynnön mukaan nyt kysymyksessä olevan vertailuperusteen pisteytystapa on ollut seuraava:

- Parhaat laatupisteet: 10 p

- Toiseksi parhaat laatupisteet: 8 p

- Kolmanneksi parhaat laatupisteet: 5 p

- Neljänneksi parhaat laatupisteet: 3 p

- Muut: 0 p.

BDO on saanut neuvontatyön laajuuden osalta 10 pistettä ja valittaja 5 pistettä.

BDO on tarjouksensa kohdan "Tarkastustyön toteuttaminen" alakohdassa "Kuvaus neuvontatyöstä" ilmoittanut, että "Tilintarkastajalla on tarkastustyötä tehdessään koko ajan tavoitteena, että kuntayhtymän hallinto ja talous toteutuu mahdollisimman hyvin ja mahdolliset näkökohdat käsitellään henkilöstön kanssa. Tarkastaja on myös velvollinen ohjaamaan asiakkaalle parhaan mahdollisen tuen yhdessä keskustellen."

Valittaja on ilmoittanut tarjouksensa kohdassa "Hinta (erillisessä hintakuoressa) ja tarkastuksen laajuus", että hinta sisältää tarkastustyön yhteydessä syntyneisiin havaintoihin liittyvän tavanomaisen, kirjanpitoon ja laskentatoimeen liittyvän neuvontatyön, konsultoinnin ja puhelinneuvonnan sekä raportoinnin kuntayhtymän johdolle ja tarkastuslautakunnalle.

Hankintapäätöksessä on todettu kokonaisarviona, että BDO on tarjouksessaan yksilöinyt tavanomaiseen tarkastuspalveluun kuuluvat neuvontapalvelut paremmin kuin muut tarjoajat.

Markkinaoikeus toteaa, että nyt kysymyksessä olevan vertailuperusteen osalta on ollut arvioitavana tarjottuun tilintarkastuspalveluun kuuluvan tavanomaisen neuvontatyön laajuus. Valittajan tarjouksessa on todettu, että "Muiden asiantuntijapalveluiden osalta hinnoittelu perustuu käytettyyn työaikaan" sekä ilmoitettu veropalveluiden, lakipalveluiden ja IT-tarkastuksen tuntihinnat. Kyseiset palvelut on ilmoitettu valittajan tarjouksen kohdassa "Muu erityisosaaminen tilintarkastuksessa". Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole tarjottuun tilintarkastuspalveluun kuuluvan neuvontatyön laajuutta arvioidessaan ottanut huomioon valittajan tarjouksen kohdassa "Muu erityisosaaminen tilintarkastuksessa" ilmoitettua.

Ottaen huomioon tarjoajien tarjouksissaan esittämät tiedot sekä hankintayksikön asiassa esittämän selvityksen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut pisteyttää tarjoukset nyt kysymyksessä olevan vertailuperusteen osalta tarjousten vertailussa suorittamallaan tavalla.

Vertailuperuste 5: Tarjoajan tilintarkastusjärjestelmä sekä tilintarkastuspalvelun toteutus- ja toimintamenetelmä

Valittaja on esittänyt, että tarjousten vertailu ei ole ollut tasapuolista tilintarkastusjärjestelmää sekä tilintarkastuspalvelun toteutus- ja toimintamenetelmää koskeneen vertailuperusteen osalta, koska hankintayksikkö ei ole riittävästi huomioinut valittajan tarjouksen liitteessä 7 "Laadunvarmistus" esitettyä.

Tarjouspyynnön kohdassa 4.3 "Tilintarkastusjärjestelmä" on esitetty, että tarjoukseen on tullut liittää kuvaus tarjoajan tilintarkastusjärjestelmästä sekä tilintarkastuspalvelun toteutus- ja toimintamenetelmästä. Kyseisessä kohdassa on lisäksi todettu, että tämä voi sisältää esimerkiksi käytettävät atk-perusteiset tilintarkastustyövälineet ja dokumentoinnin sekä tilintarkastusta ja tilintarkastuksen laadunvarmistusta koskevien standardien noudattamisen.

Tarjouspyynnön kohdassa 1 "Työn laajuus" on lisäksi todettu, että tilintarkastusyhteisöllä tulee olla laadunvarmistusjärjestelmä, joka on dokumentoitu laatukäsikirjassa, prosessikuvauksessa tai muussa laatuasiakirjassa. Kyseisessä kohdassa on myös todettu, että kuvaus laadunvarmistuksen järjestelmästä tulee liittää tarjoukseen.

Tarjouspyynnön mukaan nyt kysymyksessä olevan vertailuperusteen pisteytystapa on ollut seuraava:

- Parhaat laatupisteet: 5 p

- Toiseksi parhaat laatupisteet: 4 p

- Kolmanneksi parhaat laatupisteet: 3 p

- Neljänneksi parhaat laatupisteet: 2 p

- Muut: 0 p.

BDO on saanut nyt kysymyksessä olevan vertailuperusteen osalta 5 pistettä, PwC 4 pistettä ja valittaja 3 pistettä.

Tarjoajat ovat esittäneet tarjouksissaan kuvauksen tilintarkastusjärjestelmästä sekä tilintarkastuspalvelun toteutus- ja toimintamenetelmästä.

Hankintapäätöksessä on todettu, että tilintarkastusjärjestelmien välillä ei ole ollut suurta eroa eri tarjoajien välillä ja etteivät riskien kartoituksesta annetut kuvaukset ole poikenneet paljon toisistaan. Tästä syystä laadunvarmistus on noussut tarjousten pisteytyksen kannalta ratkaisevaan asemaan.

Hankintapäätöksessä on todettu kokonaisarviona, että BDO:n laadunvarmistusjärjestelmä ja toimintatavat ovat olleet vertailun parhaat ja että myös sisäisen/ulkoisen valvonnan osalta BDO:n toimittama selvitys on ollut vertailun paras. PwC:n tarjouksen osalta hankintapäätöksessä on todettu, että PwC on maininnut käyttävänsä tarkastuksessa laadunvalvontastandardia, mutta sen vaikutusta tarkastustyöhön on kuvattu suppeammin kuin BDO:n tarjouksessa. Valittajan tarjouksen osalta hankintapäätöksessä on todettu, että siitä ei ole käynyt suoraan ilmi, miten laadunvarmistus toteutetaan tarkastustyössä.

Hankintayksikön mukaan vertailussa on laadunvarmistusjärjestelmän osalta arvioitu laadunvarmistusjärjestelmän noudattamista tarkastustyössä.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajan tarjouksen liite 7 "Laadunvarmistus" on sisältänyt kattavan kuvauksen yhtiön laadunvarmistuksesta. Vaikka kuvaus on ollut yleisluontoinen, se on sisältänyt myös seikkoja, jotka hankintayksikkö on ottanut tarjousvertailussa huomioon muiden tarjoajien osalta. Valittajan tarjouksen liitteestä on muun ohella käynyt ilmi, että valittaja noudattaa kansainvälisiä tilintarkastusstandardeja sekä KPMG-ketjun omia toimintaperiaatteita ja että kaikki toimiston palveluksessa olevat JHTT-tilintarkastajat ovat sisäisen laadunvalvonnan kohteena vähintään joka kolmas vuosi. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole tarjousten vertailussa ottanut täysin tasapuolisesti huomioon tarjouksissa laadunvarmistuksesta esitettyä.

Kun kuitenkin otetaan huomioon, että muiden tarjoajien tarjoukset ovat sisältäneet yksilöidymmät laadunvarmistuksen kuvaukset, joista on käynyt selkeämmin ilmi laadunvarmistusjärjestelmän noudattaminen tarkastustyössä, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut tarjouspyynnössä esitettyyn pisteytystapaan nähden pisteyttää tarjoukset nyt kysymyksessä olevan vertailuperusteen osalta tarjousten vertailussa suorittamallaan tavalla.

Vertailuperuste 6: Muiden asiantuntijapalveluiden monipuolisuus ja erityisosaaminen

Valittaja on esittänyt, että sen olisi tullut saada muiden asiantuntijapalveluiden monipuolisuutta ja erityisosaamista koskeneen vertailuperusteen osalta enemmän pisteitä. Valittajan mukaan hankintayksikön olisi tullut ottaa vertailussa huomioon valittajan tarjouksen liitteessä 8 "Lisäpalvelut" esille tuodut palvelut eikä kohtaa "Muu erityisosaaminen tilintarkastuksessa".

Muiden asiantuntijoiden monipuolisuuden ja erityisosaamisen osalta tarjouspyynnön kohdassa 4.5 "Muut asiantuntijapalvelut" on esitetty, että tarjoajien on tarjouksissaan esitettävä:

- luettelo tarjottavista asiantuntijapalveluista sekä kuvaus niiden sisällöstä ja hinnoitteluperusteista

- muut laskutettavat kustannukset eriteltyinä

- kuvaus asiantuntijoiden erityisosaamisesta (koulutus ja kokemus) sekä palveluista vastaavien henkilöiden nimet ja yhteystiedot.

Tarjouspyynnön mukaan nyt kysymyksessä olevan vertailuperusteen pisteytystapa on ollut seuraava:

- Parhaat laatupisteet: 5 p

- Toiseksi parhaat laatupisteet: 4 p

- Kolmanneksi parhaat laatupisteet: 3 p

- Neljänneksi parhaat laatupisteet: 2 p

- Muut: 0 p.

BDO on saanut nyt kysymyksessä olevan vertailuperusteen osalta 5 pistettä, PwC 4 pistettä ja valittaja 4 pistettä.

Tarjoajat ovat tarjouksissaan esittäneet luettelon tarjottavista asiantuntijapalveluista sekä asiantuntijoiden erityisosaamisesta. Tämän lisäksi tarjoajat ovat ilmoittaneet tarjouksissaan muiden asiantuntijapalveluiden hinnoitteluperusteet.

BDO:n tarjouksen liitteenä 2 "Lisätöiden ja asiantuntijapalveluiden hinnasto vuodelle 2013 (hintakuori)" on ollut kymmenkohtainen asiantuntijapalveluiden hinnasto.

Valittaja on edellä esitetyllä tavalla tarjouksessaan esittänyt, että "Muiden asiantuntijoiden osalta hinnoittelu perustuu käytettyyn työaikaan" sekä ilmoittanut veropalveluiden, lakipalveluiden ja IT-tarkastuksen tuntihinnat. Kyseiset maksulliset palvelut on ilmoitettu valittajan tarjouksen kohdassa "Muu erityisosaaminen tilintarkastuksessa". Valittaja ei ole esittänyt hintatietoja sen tarjouksen liitteen 8 "Lisäpalvelut" osalta.

Hankintapäätöksessä on kokonaisarviona todettu, että BDO:n tarjous on sisältänyt muihin tarjouksiin nähden laajemman ja yksilöidymmän asiantuntijapalvelun. Lisäksi hankintapäätöksessä on todettu, että KPMG:n ja PwC:n tarjoamien asiantuntijapalveluiden monipuolisuuden ja erityisosaamisen välille ei voitu tehdä eroa, joten kumpikin on saanut saman pistemäärän. Hankintapäätöksessä on otettu valittajan tarjouksen osalta huomioon vain valittajan tarjouksen liitteessä "Muu erityisosaaminen tilintarkastuksessa" esitetty.

Tarjouspyynnössä on edellä esitetyllä tavalla edellytetty, että tarjoaja ilmoittaa tarjouksessaan muiden asiantuntijapalveluiden hinnoitteluperusteet. Ottaen huomioon, että valittaja on ilmoittanut hinnoitteluperusteet vain kohdassa "Muu erityisosaaminen tilintarkastuksessa" esitettyjen veropalveluiden, lakipalveluiden ja IT-tarkastuksen osalta, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut perustaa tarjousten vertailun valittajan tarjouksen osalta tarjouksen kyseiseen kohtaan. Valittaja ei ole esittänyt hintatietoja tarjouksen liitteessä 8 "Lisäpalvelut" esitettyjen palveluiden osalta.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut pisteyttää tarjoukset nyt kysymyksessä olevan vertailuperusteen osalta tarjousten vertailussa suorittamallaan tavalla.

Johtopäätös

Vaikka hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti tarjousten vertailussa edellä vertailuperusteiden 2, 3 ja 5 osalta mainitulla tavalla, markkinaoikeus katsoo, ottaen huomioon tarjouspyynnössä esitetty pisteytystapa, etteivät kyseiset virheellisyydet ole vaikuttaneet laatuvertailun osalta annettaviin pisteisiin eivätkä siten tarjouskilpailun lopputulokseen. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan sillä tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, että asiassa olisi harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos kuultava joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan kuultavan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa KPMG Julkishallinnon Palvelut Oy:n korvaamaan BDO Audiator Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Nina Korjus ja Reima Jussila.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.