MAO:496/14

ASIAN TAUSTA

Seinäjoen kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 21.12.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella nopeutettuna rajoitettuna menettelynä toteutettavasta opetustoimen hallinto-ohjelman hankinnasta.

Seinäjoen kaupungin sivistyskeskuksen toimialajohtaja on 27.1.2014 tekemällään hankintapäätöksellä (3/2014) sulkenut Nextime Solutions Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena ja valinnut StarSoft Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 500.000 euroa.

Markkinaoikeus on 5.3.2014 antamallaan päätöksellä hylännyt Seinäjoen kaupungin vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Nextime Solutions Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 10.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti keskeyttäessään 4.12.2013 tekemällään päätöksellä aikaisemman hankintamenettelyn ja käynnistäessään 21.12.2013 julkaistulla hankintailmoituksella uuden hankintamenettelyn. Hankintayksikkö on velvoitettava yhdistämään hankintamenettelyt ja ratkaisemaan ne ensimmäisen tarjouspyynnön ja ensimmäisten tarjousten perusteella.

Kun samoilta toimijoilta on pyydetty tarjouksia toiseen kertaan, tarjouspyyntö on muuttunut valittajaa syrjiväksi. Hankintayksikkö on muun ohella muuttanut hinnoittelua koskevia vertailuperusteita ja hankkeen aikataulua, muuttanut optiot pakollisiksi sekä tiukentanut niille asetettuja toteuttamisaikatauluja.

Hankinnassa käytetyssä nopeutetussa menettelyssä ei ole noudatettu laissa säädettyjä vähimmäismääräaikoja. Hankintayksikkö on perustellut nopeutettua menettelyä nykyisen järjestelmän lopettamisella, mikä ei ole ollut uskottava ja aito selitys, sillä hankinnan tarve on ollut kaupungin tiedossa jo useita vuosia.

Tarjousten vertailuperusteet eivät ole olleet perusteltuja. Vertailuperusteiden tulee olla etukäteen tarjoajien tiedossa, mikä vaatimus ei ole käsillä olevassa tapauksessa täyttynyt. Vertailuperusteet on laadittu siten, että hintavertailua ei tosiasiassa ole tehty, eikä vertailuperusteilla ole ollut taloudellista tai muuta merkitystä kaupungille. Tarjouspyynnössä tarjouksille on asetettu yli 800 vaatimusta, mikä on ollut kohtuutonta.

Tarjouspyynnön mukaan referenssipisteitä on käytetty tarjoajien soveltuvuuden arvioinnin sijasta vertailuperusteina, mikä ei ole ollut hankintasäännösten mukaista. Vaatimus on lisäksi suosinut voittanutta tarjoajaa, sillä hankintayksikkö on tiennyt tarjoajien markkinaosuudet ja referenssimäärät aiemman, keskeytetyn hankintamenettelyn perusteella.

Voittaneen tarjoajan tarjous on lisäksi ollut tarjouspyynnön vastainen.

Vastine

Vaatimukset

Seinäjoen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvolisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.800 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Aikaisemman hankintamenettelyn keskeyttäminen on ollut perusteltua. Keskeyttämistä koskevasta päätöksestä ei ole valitettu.

Hankintamenettely on jouduttu käynnistämään uudestaan, kun valittaja on ilmoittanut lopetettavansa ylläpitämänsä ja aikaisemmin hankintayksikön käytössä olleen järjestelmän käyttäjätuen sopimuksen vastaisesti. Järjestelmähankinta on täytynyt toteuttaa mahdollisimman nopeasti, jolloin soveltuvimmaksi hankintamenettelyksi on todettu nopeutettuna toteutettava rajoitettu menettely. Huomioon ottaen hankinnan tarve ja kohde myös suorahankinnan edellytykset olisivat saattaneet täyttyä.

Hankinnan toteutuksessa ja tarjouspyynnössä on ollut perusteltua hyödyntää aiemman hankintamenettelyn aineistoa. Muutettu aikataulu on johtunut yksinomaan valittajan toiminnasta. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty tiettyä referenssien määrää. Nopeutetun aikataulun vuoksi hankintayksikkö on arvostanut referenssien osalta kokemusta vastaavista tehtävistä. Vertailuperusteet ovat olleet valittajan tiedossa ennen tarjouksen antamista.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Sen sijaan valittajan oma tarjous ei ole täyttänyt tarjouspyynnön vaatimuksia.

Kuultavan lausunto

Vaatimukset

StarSoft Oy on vaatinut että markkinaoikeus hylkää Nextime Solutions Oy:n valituksen ja velvoittaa valittajaa korvamaan sen oikeudenkäyntikulut 2.880 eurolla arvonlisäveron määrällä lisättynä.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole suosinut voittanutta tarjoajaa, sillä tarjouspyynnön vaatimukset ja aikataulu ovat olleet myös sen kannalta haastavia. Vaatimusten kattavalla määrällä hankintayksikkö on varmistanut, että se voi täyttää omat tarpeensa ja lakimääräiset velvoitteet.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen ja täyttänyt tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset. Sen sijaan valittajan oma tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen ja olisi siten tullut hylätä.

Valittajan vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Hankintayksikkö on 4.12.2013 tekemällään päätöksellä päättänyt keskeyttää aikaisemman opetustoimen hallinto-ohjelmaa koskeneen hankintamenettelyn.

Markkinaoikeus toteaa, ettei valittaja ole valituksen tekemiselle säädetyssä määräajassa valittanut markkinaoikeuteen edellä mainitusta hankintamenettelyn keskeyttämistä koskeneesta päätöksestä. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa valittajan valituksen perusteella markkinaoikeuden tutkittavaksi voivat siten tulla vain hankintayksikön 21.12.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella aloitettuun hankintamenettelyyn kohdistuvat väitteet.

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Asian arviointi

Valittaja on valituksessaan esittänyt muun ohella, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti asettaessaan tarjouspyynnössä laadullisten seikkojen yhdeksi vertailuperusteeksi "järjestelmän toimittajan ominaisuudet", joka on liittynyt enemmän tarjoajien soveltuvuuteen kuin tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiin.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa hankinnan kohteen sekä kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden ja niiden painotuksen määrittämisessä. Vertailuperusteiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteet on ilmoitettava tarjouspyynnössä riittävän täsmällisesti ja ne on asetettava siten, etteivät ne anna hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa. Tarjouksen vertailuperusteiden osalta tarjouspyynnöstä tulee ilmetä, mitkä ovat ne nimenomaiset seikat, jotka tulevat vaikuttamaan tarjousten vertailuun ja joiden perusteella pisteytys tehdään. Hankintamenettelyn avoimuus edellyttää, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Tarjoajien soveltuvuusvaatimukset ja tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet voivat vaihdella hankinnan kohteesta riippuen. Hankintalaissa ei ole säännöksiä siitä, mitkä seikat hankintamenettelyssä tulee huomioida tarjoajien soveltuvuutta arvioitaessa ja mitkä seikat tarjousten vertailussa. Tarjouspyynnössä on kuitenkin selvästi yksilöitävä, miltä osin tarjoajilta edellytettyjä ominaisuuksia ja pyydettyjä selvityksiä on tarkoitus käyttää tarjoajien soveltuvuusarvioinnissa ja miltä osin tarjousten vertailussa. Hankintayksikön on myös kyettävä perustelemaan käyttämiensä soveltuvuusehtojen ja vertailuperusteiden asianmukaisuus. Vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen ja niillä on oltava merkitystä arvioitaessa, mikä tarjouksista on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin.

Tarjouspyynnön mukaan yhtenä vertailuperusteena on ollut "järjestelmän toimittajan ominaisuudet", jonka osalta tarjoajat ovat voineet saada enintään 10 pistettä puhtaasti referenssien lukumäärän perusteella.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnön perusteella on jäänyt epäselväksi, onko hankintayksikön tarkoituksena edellä mainitun vertailuperusteen osalta ollut pikemminkin arvioida tarjoajan soveltuvuutta. Hankintayksikkö ei siten ole tarjouspyynnössään tehnyt riittävää eroa tarjoajan soveltuvuuden arviointiin ja tarjousten vertailuun liittyvien seikkojen välillä eikä ottanut hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla huomioon hankintamenettelyn vaiheittaisuutta.

Edellä mainittuun liittyen on lisäksi todettava, että oikeuskäytännössä on katsottu, ettei sellaista luettelomaista referenssilistaa, josta ilmenee vain tarjoajan aikaisempien asiakkaiden nimet ja näiden lukumäärä, mutta jossa ei ole muita täsmällisiä seikkoja, joiden avulla taloudellisesti edullisin tarjous voitaisiin yksilöidä, voida käyttää tarjousten vertailussa tarjouksen valinnan perusteena (ks. Euroopan unionin tuomioistuimen tuomio, GAT, C-315/01, EU:C:2003:360, 66 kohta).

Edellä esitetty huomioon hankintayksikkö ei siten ole menetellyt tarjouspyynnön laatimisessa vertailuperusteiden asettamisen osalta julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen Seinäjoen kaupungin sivistyskeskuksen toimialajohtajan 27.1.2014 tekemä hankintapäätös (3/2014) voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Seinäjoen kaupunki aikoo edelleen toteuttaa opetustoimen hallinto-ohjelman hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Seinäjoen kaupungin sivistyskeskuksen toimialajohtajan 27.1.2014 tekemän hankintapäätöksen (3/2014). Markkinaoikeus kieltää Seinäjoen kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Seinäjoen kaupungin korvaamaan Nextime Solutions Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Seinäjoen kaupungin ja StarSoft Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Olli Wikberg ja Tomi Rantasaari.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.