MAO:462/14

ASIAN TAUSTA

Raision Vuokra-asunnot Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 7.11.2013 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteuttavasta kahden asuinkerrostalon korjaamisen käsittävästä rakennusurakasta.

Raision Vuokra-asunnot Oy:n hallitus on 18.12.2013 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut urakan toteuttajan.

Hankintayksikön saamien tarjousten perusteella hankinnan arvolisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 650.000 euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 8.1.2014.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Rakennustoimisto Lainio & Laivoranta Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 150.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.746 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, sillä sen suorittama tarjousten vertailu ei ole perustunut hankintailmoituksessa esitettyihin seikkoihin.

Hankintailmoituksessa tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu alin hinta. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa urakkaohjelmassa on puolestaan mainittu, että rakennuttaja valitsee kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen.

Hankintapäätöksessä tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus. Hankintayksikkö on ottanut tarjousten vertailussa huomioon urakoitsijoiden urakkaneuvotteluissa esittämät arviot työn kestosta, vaikka tällaista vertailuperustetta ei ole esitetty tarjouspyyntöasiakirjoissa eivätkä tarjoajat siten ole voineet ottaa kyseistä seikkaa huomioon tarjousta tehdessään.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että mikäli kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä, tarjouksista on valittava hinnaltaan halvin.

Vastine

Vaatimukset

Raision Vuokra-asunnot Oy on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta tai ainakin hylkää valituksen. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 600 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valitus tulee jättää tutkimatta, koska valittaja on tiedon kilpailutuksen lopputuloksesta saatuaan ilmoittanut, ettei tule asiassa jättämään valitusta.

Hankintailmoituksessa on ilmoitettu valintaperusteeksi alin hinta, mutta tarjouspyyntöasiakirjoissa on mainittu, että ratkaisuperusteena käytetään kokonaistaloudellisesti edullisinta tarjousta. Pelkän hankintailmoituksen perusteella tarjouksen jättäminen ei ole ollut mahdollista.

Valittajan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen. Tarjousten jättämisen jälkeen kaksi edullisimman tarjouksen jättänyttä tarjoajaa on kutsuttu erilliseen sisällöntarkastusneuvotteluun. Valittajalta on tätä kokousta varten pyydetty lisäselvitystä liittyen urakka-ajan kestoon. Lisäksi valittajan tarjouksesta on puuttunut kokonaan makuuhuoneen kalusteiden osuus, jonka valittaja on ilmoittanut vasta neuvotteluissa ja vaatinut saada lisätä tarjouksensa hintaan.

Urakka-ajalla on ollut huomattava merkitys hankinnan kokonaistaloudellisen edullisuuden tarkastelussa. Hankintapäätöksen mukaisesti hankinnan ratkaisuperusteena on ollut urakka-ajan kestosta aiheutuva taloudellinen peruste. Lisäksi hankinnassa on otettu huomioon vuokralaisille mahdollisimman vähän aiheutuvat haitat työn suorittamistavassa.

Hyvitysmaksuvaatimus on perusteeton ja määrältään ylimitoitettu, kun otetaan huomioon valittajan tarjouksen arvo ja yleiset korjausrakentamisen käyttökatteet. Nämä seikat huomioiden maksimihyvitys voi olla korkeintaan 31.800 euroa.

Vastaselitys

Valittaja ei ole antanut sitoumusta olla valittamatta päätöksestä. Valittajan toimitusjohtaja on ainoastaan ilmoittanut, että päätöksestä ei valiteta, jos se on oikea.

Valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen ja tarjoukseen on sisältynyt ne komerokalusteet, jotka on esitetty tarjouspyynnön laskenta-asiakirjan piirustuksen kalustekaaviossa. Kalustekaaviosta on hankintayksikön virheestä johtuen puuttunut osa komerokalusteista. Koska valittaja on arvellut, että tarjouspyyntöasiakirjoissa on tältä osin saattanut olla virhe, asia on tuotu esille urakkaneuvotteluissa kuten hyvä rakennustapa ja tarjouspyynnön urakkaohjelma on edellyttänyt.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valituksen tutkiminen

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeuden tulee jättää valitus tutkimatta, koska valittaja on tiedon kilpailutuksen lopputuloksesta saatuaan ilmoittanut, ettei tule asiassa jättämään valitusta. Valittaja on esittänyt, että se ei ole antanut sitoumusta olla valittamatta päätöksestä.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa ei ole esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella valittajan voitaisiin katsoa luopuneen oikeudestaan valittaa hankintapäätöksestä. Näin ollen markkinaoikeus tutkii valituksen.

Pääasiaratkaisun perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Tarjouksen valintaperuste ja tarjousten vertailu

Hankintalain 69 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 4 momentin mukaan, jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään toisistaan, noudatetaan sitä, mitä hankintailmoituksessa ilmoitetaan.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Hankintailmoituksen mukaan tarjouksen valintaperuste on halvin hinta. Tästä poikkeavasti tarjouspyynnön kohdassa "16.2 Tarjouksen vertailuperusteet" on ilmoitettu muun ohella, että rakennuttaja valitsee kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen ja että rakennuttaja ei ole velvollinen hyväksymään halvinta tarjousta. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, millä perusteilla kokonaistaloudellista edullisuutta arvioidaan.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä ja soveltamisessa. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät kuitenkin sitä, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Hankintapäätöksen mukaan urakan toteuttajaksi valitun tarjoajan arvonlisäverollinen tarjoushinta on ollut 835.760 euroa, kun taas valittajan tarjoushinta on ollut urakkaneuvottelun jälkeen 823.360 euroa. Hankintapäätöksen mukaan valittajan urakka-aika on ollut kolme kuukautta pidempi kuin voittaneella tarjoajalla, mistä on aiheutunut kustannuksia muun muassa solmimatta jääneistä vuokrasopimuksista aiheutuvina menetyksinä. Hankintapäätöksessä on siten katsottu, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut kokonaistaloudellisesti 18.305 euroa valittajan tarjousta edullisempi.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintailmoituksessa tarjousten valintaperusteeksi on ilmoitettu halvin hinta. Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan tarjousten valintaperusteena on puolestaan ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole esitetty tarkempia vertailuperusteita tai ilmoitettu, että työn kestolla olisi ollut merkitystä tarjousten valinnassa.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintailmoituksen ja tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella tarjoajat ovat perustellusti voineet lähteä tarjouksia laatiessaan siitä, että ainoastaan tarjouspyynnön liitteellä ilmoitetulla urakkahinnalla on ollut merkitystä tarjousten vertailussa. Näin ollen hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti soveltaessaan tarjousten vertailuun sellaisia vertailuperusteita, joita ei ole etukäteen ilmoitettu hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hankintayksikkö on toisaalta esittänyt, että valittajan tarjous olisi ollut tarjouspyynnön vastainen ensinnäkin sillä perusteella, sillä valittajalta on jouduttu pyytämään lisäselvitystä urakka-ajan kestosta.

Hankintalain 2 §:n 1 momentista ilmenevä tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus voi toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Tarjouspyynnön urakkaohjelman kohdan 3.1 mukaan urakoitsijan on esitettävä aikatauluehdotus kirjallisena urakkaneuvottelussa, jota tarkennetaan ennen urakkasopimuksen allekirjoittamista. Kohdassa 9.2 on ilmoitettu, että tehollista kokonaisurakka-aikaa on urakan toteutukseen varattu alustavasti 6 kuukautta.

Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut, että urakka-ajasta sovitaan mahdollisessa urakkaneuvottelussa. Edellä todetulla tavalla urakkaohjelmassa on nimenomaan mainittu, että aikatauluehdotus on ilmoitettava vasta kyseisessä vaiheessa. Markkinaoikeus siten katsoo, että valittajan tarjous ei ole ollut hankintayksikön esittämällä perusteella tarjouspyynnön vastainen.

Toiseksi hankintayksikkö on esittänyt, että valittajan tarjous olisi ollut tarjouspyynnön vastainen, koska valittaja on vasta urakkaneuvotteluissa ilmoittanut makuuhuoneiden kalusteiden hinnan ja lisännyt sen tarjoushintaan.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön liitteenä olleen työselostuksen kohdassa 11.4 on lueteltu makuuhuoneiden kalusteet ja varusteet. Tältä osin on viitattu muun ohella asennettaviin kalusteisiin ja niiden varusteina oleviin hylly- ja tankokaappeihin. Piirustusten osalta makuuhuoneeseen on merkitty korkeat komerokaapit, mutta ei hylly- tai tankokomeroa, vaikka niille on varattu piirustusten seliteosassa oma tunnuksensa (H ja T).

Urakkaneuvotteluista laaditun 5.12.2013 päivätyn pöytäkirjan perusteella valittaja on ilmoittanut neuvotteluissa, että osa makuuhuoneiden kalusteista on puuttunut kalustetoimittajan antamasta tarjouksesta ja että puuttuvien osien lisäämisen myötä valittajan tarjoushinta on noussut 37.000 euroa sisältäen arvonlisäveron osuuden.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnön liitteenä olleen työselostuksen kohdassa 11.4 on edellytetty varusteiden tarjoamista tankokaappiin ja hyllykaappiin. Työselostuksesta ja kohteesta esitetyistä piirustuksista ei kuitenkaan ole ilmennyt, että tarjoukseen olisi tullut sisältyä myös kyseiset kaapit. Hankintayksiköllä ei siten ole ollut perustetta sulkea valittajan tarjousta tarjouskilpailusta makuuhuoneen komerokalusteisiin liittyvien seikkojen vuoksi.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimus on allekirjoitettu 8.1.2014. Hankintalain 95 §:n 1 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Säännöksen esitöissä (HE 190/2009 vp. sivu 69) on todettu hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Valittajan on osoitettava, että sillä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Hankintailmoituksen mukaan tarjousten valintaperusteena on ollut halvin hinta. Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan valintaperusteena on puolestaan ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Toisaalta tarjouspyyntöasiakirjoissa ei kuitenkaan ole ilmoitettu muita laadun vertailuperusteita kuten urakka-aikaa. Markkinaoikeus katsoo näillä perusteilla, että hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön toisistaan poikkeavat sanamuodot eivät ole tosiasiassa johtaneet siihen, että hankintamenettelyssä annetut tarjoukset olisivat olleet vertailukelvottomia eivätkä ne olisi siten olleet yhteismitallisia.

Hankintapäätöksen mukaan valittajan arvonlisäverollinen tarjoushinta on ollut urakkaneuvottelun tarkennuksen jälkeen 823.360 euroa, kun taas urakan toteuttajaksi valitun tarjoajan arvonlisäverollinen tarjoushinta on ollut 835.760 euroa. Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että valittajalla olisi ollut hankintalaissa tarkoitettu todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Asiassa on näin ollen määrättävä hyvitysmaksu.

Hyvitysmaksua määrättäessä on hankintalain 95 §:n 1 momentin mukaan otetaan huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, valituksen kohteena olevan hankinnan arvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Pykälän 2 momentin mukaan hyvitysmaksun määrä ei saa ilman erityistä syytä ylittää kymmentä prosenttia hankintasopimuksen arvosta.

Hankintalain esitöissä (HE 190/2009 vp s. 70) on edellä mainitun säännöksen osalta todettu, että erityiseksi syyksi voitaisiin katsoa esimerkiksi hankintayksikön laiminlyönnin tai virheen valittajalle aiheuttama vahinko, mukaan lukien valittajan menettämän liikevoiton määrä, sekä hankintayksikön virheen laatu ja menettelyn erityinen moitittavuus. Hakijalla olisi velvollisuus näyttää toteen virheellisestä menettelystä aiheutuneen vahingon määrä.

Hankintayksikön virheen laatu, valituksen kohteena olevan hankinnan arvo ja valittajalle aiheutuneet kustannukset huomioon ottaen huomioon ottaen markkinaoikeus harkitsee hyvitysmaksun määräksi 50.000 euroa.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus määrää Raision Vuokra-asunnot Oy:n maksamaan Rakennustoimisto Lainio & Laivoranta Oy:lle hyvitysmaksuna 50.000 euroa.

Markkinaoikeus velvoittaa Raision Vuokra-asunnot Oy:n korvamaan Rakennustoimisto Lainio & Laivoranta Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.746 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Raision Vuokra-asunnot Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vain lainvoimaisen päätöksen nojalla.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Ari Wirén ja Tomi Rantasaari.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkastaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.