MAO: 456/14

ASIAN TAUSTA

Hansel Oy (jäljempänä myös Hansel) on ilmoittanut 14.2.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta sähköisen kilpailutusratkaisun kokonaistoimituksen palveluhankinnasta.

Hansel Oy on 11.2.2014 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut sähköisen kilpailutusratkaisun puitesopimustoimittajaksi Visma Commerce AB:n.

Markkinaoikeus on 24.3.2014 ja 25.4.2014 antamillaan päätöksillä hylännyt hankintayksikön vaatimukset hankintayksikön 11.2.2014 tekemän hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta.

Hankintailmoituksen mukaan kyseessä on EU-kynnysarvon ylittävä hankinta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Cloudia Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 19.900 eurolla viivästyskorkoineen.

Valittaja on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön toimittamaan tuomioistuimelle toiminnallisuuksien ja helppokäyttöisyyden todentamisesta 24.–30.1.2014 tehdyn taltion, joka on tallennettu 24.1.2014 päivätyn todentamismuistion kohdassa 1 yksilöidyllä ohjelmistolla sekä todentamisen perusteella tehtyjen arviointi- ja pisteytysraporttien kaikki versiot.

Perusteet

Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan kilpailutusjärjestelmän tulee olla niin sanottu rakenteinen järjestelmä. Tällä tarkoitetaan informaation jäsentelyä metakielen avulla. Rakenteinen järjestelmä käsittelee tietoja ilman minkäänlaisia taustalle tallennettavia dokumentteja. Rakenteisen järjestelmän vastakohtana on perinteinen niin sanottu staattinen järjestelmä, joka ei mahdollista kertaalleen syötetyn tiedon uudelleen käsittelyä ja jossa syötetyistä tiedoista luodaan yksi tietokantaan tallennettu tiedosto.

Hankintayksikkö on nimenomaisesti edellyttänyt tarjouspyyntöasiakirjoissa hankinnan kohteena olevalta järjestelmältä rakenteisuutta. Rakenteisuusvaatimus on peräisin EU-tasolta olevasta suosituksesta. Tätä suositusta hankintayksikkö on ilmaissut noudattavansa pyytämällä tarjousta Euroopan komission suosituksen mukaisesta rakenteisesta järjestelmästä.

Tarjouspyynnön liitteessä 7 on esitetty ne järjestelmälle asetetut toiminnalliset vaatimukset, jotka tarjottavalla järjestelmällä on tullut olla valmiina jo tarjousvaiheessa.

Tarjouspyynnössä viitataan hankintamenettelyn aikana valmisteilla olleeseen ja sittemmin Euroopan parlamentin ja neuvoston 26.2.2014 antamaan uuteen hankintadirektiiviin 2014/24/EU sekä siihen, miten mainittu direktiivi vaikuttaa sähköisen kilpailutusratkaisun käyttöön. Tarjouspyynnössä todetaan, että uutta hankintadirektiiviä koskevan ehdotuksen mukaan hankintayksikköjen on käytettävä sähköisiä välineitä tiedonvaihtoon ja viestintään tarjoajien kanssa ja erityisesti tarjous tulisi voida jättää sähköisessä muodossa. Hankintayksikkö on ollut tietoinen hankintadirektiiviehdotuksen sisällöstä ja siitä, että direktiivin hyväksyminen tulee merkitsemään sitä, että jäsenvaltioiden on sähköisessä kilpailuttamisessa käytettävä rakenteisessa muodossa olevaa tietoa. Kilpailutuksen kohteena on ollut rakenteinen kilpailutusjärjestelmä. Tästä huolimatta tarjouskilpailun on voittanut tarjoaja, jonka palvelu ei täytä rakenteisuuden vaatimusta.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska se ei täytä tarjouspyynnössä asetettua rakenteisuuden vaatimusta. Järjestelmän on todentamisen yhteydessä havaittu tuottavan numeraalisten tietojen osalta virheellisiä tuloksia, mikä osoittaa, että järjestelmä ei toimi.

Voittaneen tarjoajan järjestelmässä tarjouspyyntölomakkeen sisältöä ei voi kopioida, mikä tekee lomakkeen luomisesta kankeaa ja hidasta. Vaatimus tiedon uudelleenkäytettävyydestä ei täyty, koska kertaalleen syötetty tieto ei ole uudelleen käytettävissä.

Vertailuperusteen "toiminnallisuuksien ja helppokäyttöisyyden todentaminen" mukaisessa todentamisessa on havaittu, että voittaneen tarjoajan järjestelmässä hintamatriisi hyväksyy vain desimaalipisteet, ei desimaalipilkkuja. Jos pistematriisin avaa sen tultua tallennetuksi, se hävittää kaikki desimaalipisteet. Käyttäjän tulee erikseen huomata korjata kaikki desimaaleja sisältävät hinnat. Sama ongelma esiintyy myös, jos ostajan edustaja avaa hintamatriisin myöhemmin. Ongelma esiintyy myös tarjoajille lähetettävässä vertailuraportissa, jossa desimaalipilkut hukkuvat aina hintamatriisin rivihinnoista. Kokonaissummat lasketaan silti oikein. Näin luotu raportti on siis sisäisesti ristiriitainen. Ongelma esiintyy ratkaisun englanninkielisessä versiossa. Havainto tarkoittaa, että voittaneen tarjoajan järjestelmässä on desimaalilukujen käsittelyä koskeva virhe, jonka seurauksena järjestelmä hävittää kaikki desimaalipisteet tietoa tallennettaessa. Virhe on olennainen ja merkittävä, sillä se koskee hankintojen hinta- ja pistevertailua, joka on hankintojen kilpailutuksessa avainasemassa.

Todentamisessa havaittu virhe osoittaa, että järjestelmässä on sellaista suuruusluokkaa oleva virhe, että tarjouksen tarjouspyynnön mukainen toimivuus jää täyttymättä ja tarjous on näin ollen tarjouspyynnön vastainen. Havaittu virhe olisi tullut luokitella katastrofaaliseksi, sillä se estää tarjouspyyntöasiakirjoissa kuvatun työnkulun vaiheen suorittamisen kokonaan.

Todentamisen mukaan voittaneen tarjoajan tarjouksen kokonaispisteiden kirjaaminen yhteen hintariviin liittyvään perustelukenttään ei ole johdonmukaista. Yhtenäiskenttää tälle perustelulle ei ole tarjolla. Tämä ei täytä tarjouspyynnön vaatimuksia, joiden mukaan järjestelmältä edellytetään, että se laskee automaattisesti tuotteiden ja palveluiden yksikköhinnoista kokonaishinnan ja pisteyttää kokonaishinnat automaattisesti tarjouspyynnössä ilmoitettua laskukaavaa käyttäen. Tämäkin osoittaa, että järjestelmä ei ole rakenteinen eikä vastaa tarjouspyynnön vaatimuksia.

Todentamisen yhteenveto-osiossa todetaan, että voittaneen tarjoajan tarjouksen ratkaisu perustuu pääosin dokumenteille, joita ratkaisu luo myös järjestelmään luodusta rakenteisesta tarjouspyynnöstä, ja että rakenteisen tarjouspyynnön luominen ratkaisussa on kuitenkin mahdollista, vaikka hitaampaa ja monimutkaisempaa kuin tältä osin parhaaksi arvioidussa ratkaisussa.

Todentajan väite siitä, että rakenteisen tarjouspyynnön luominen voittaneen tarjoajan järjestelmässä onnistuu, ei voi todentamisessa esiin tulleet havainnot huomioon ottaen pitää paikkaansa. Vaikka rakenteisen tarjouspyynnön luominen tässä järjestelmässä olisi mahdollista, se ei vielä osoita, että tarjous olisi tarjouspyynnön mukainen rakenteisuutta koskevien vaatimusten muilta osin.

Mikäli rakenteinen tarjouspyyntö, kuten voittaneen tarjoajan järjestelmää koskevassa todentamisessa on havaittu, muutetaan dokumentiksi, ei sen edelleenkäsittely ole tarjouspyyntöasiakirjojen vaatimusten mukaisesti mahdollista ilman merkittävää tietojen uudelleensyöttöä.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudessa on kyse sellaisesta seikasta, joka vaikuttaa tarjousten vertailuun. Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuus on vaikuttanut suoraan tarjousten hintaan alentaen tarjouspyynnön vastaisia ei-rakenteisia järjestelmiä koskevien tarjousten hintoja. Hankintayksiköllä on ollut velvollisuus sulkea voittaneen tarjoajan tarjous tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnön liite 4 on ristiriitainen niiltä osin kuin siinä esitetään, että tarjouspyynnön liitteessä 7 esitettyjen vaatimusten täyttymisen arviointi tehtäisiin vasta, kun tarjoukset on vertailtu ja todennettu liitteessä 4 esitetyn mukaisesti. Tämä on hankintasäännösten vastaista, joissa edellytetään, että tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus arvioidaan ennen vertailun suorittamista. Tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailun ulkopuolelle ei myöskään ole harkinnanvaraista. Ainoastaan valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Voittaneen tarjoajan tarjouksen lisäksi myös toiseksi sijoittuneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen.

Tarjousten pisteytys on suoritettu virheellisesti ja epätasapuolisesti valituksessa tarkemmin esitetyllä tavalla. Oikein korjattuna tarjousten vertailutaulukko muodostuisi sellaiseksi, että valittajan tarjouksen pistemäärä olisi voittaneen tarjoajan tarjouksen pistemäärää korkeampi.

Vastine

Vaatimukset

Hansel Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 7.733,33 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Toisin kuin valituksessa väitetään, tarjouspyynnössä ei ole vaadittu rakenteista järjestelmää. Tarjouspyynnön vaatimukset koskevat mahdollisuutta rakenteisen tiedon käsittelyyn. Tarjouspyynnössä mainituissa Euroopan komission teettämissä raporteissa ei puhuta "rakenteisesta järjestelmästä" saati edellytetä sellaisen käyttämistä. Raporteissa suositellaan sellaisten ratkaisujen käyttämistä, jotka mahdollistavat rakenteisten dokumenttien tai rakenteisen tiedon (structured documents / structured information) käsittelyn. Rakenteisten dokumenttien mahdollistamina hyötyinä on eTeg-raportissa mainittu muun muassa tehokkuuden lisääntyminen tarjousten lähettämisessä ja käsittelyssä, taloudelliselle toimijalle eli tarjoajalle annettavassa välittömässä palautteessa, jos vähimmäisvaatimukset eivät täyty, tarjousten automaattisessa tai puoliautomaattisessa käsittelyssä sekä tiedon uudelleenkäytössä ja integraatiossa taustajärjestelmiin.

Wikipedia-artikkelin mukaan rakenteisella dokumentoinnilla tarkoitetaan informaation jäsentelyä metakielen avulla eli samaa, minkä valittaja väittää liittyvän järjestelmän rakenteisuuteen.

Markkinoilla on eri hankintayksikköjen käytössä kahdentyyppisiä kilpailutusratkaisuja, dokumenttien lataamiseen perustuvia ratkaisuja ja rakenteisille lomakkeille perustuvia eli rakenteista tietoa käsitteleviä ratkaisuja. Hankinnan kohteena on tarjouspyynnön mukaan ollut sähköinen kilpailutusratkaisu, jossa tarjouspyynnöt voidaan tehdä rakenteisina dokumentteina ja jossa tiedon uudelleenkäyttö on mahdollista.

Valittajan väite siitä, että hankintamenettelyn aikana valmisteilla ollessa uudessa hankintadirektiivissä edellytettäisiin rakenteisen järjestelmän käyttämistä, ei pidä paikkaansa. Uusi hankintadirektiivi edellyttää, että hankintayksiköt käyttävät sähköisiä välineitä tiedonvaihtoon ja viestintään tarjoajien kanssa ja että tarjoukset voidaan jättää sähköisessä muodossa. Mainitun direktiivin johdanto-osan mukaan tiedon vaihto hankintamenettelyn eri vaiheissa olisi säädettävä pakolliseksi. Sen sijaan sähköisten viestintävälineiden pakollinen käyttö ei saisi velvoittaa hankintaviranomaisia käsittelemään tarjouksia sähköisesti eikä pakottaa niitä tarjousten arviointiin tai automaattiseen käsittelyyn. Uusi hankintadirektiivi ei siten edellytä rakenteisessa muodossa olevien tarjouspyyntöjen ja tarjousten tekemistä, saati minkäänlaista "rakenteista järjestelmää". Uuden hankintadirektiivin vaatimukset sähköisten viestintävälineiden käyttämisestä on täysin mahdollista täyttää sähköisellä järjestelmällä, joka toimii yksinomaan liitedokumentteja välittäen. Tällaisella ratkaisulla ei kuitenkaan saavuteta esillä olevassa hankinnassa tavoiteltavia tehokkuushyötyjä.

Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus on tarkistettu tarjouspyynnössä pyydettyjen selvitysten ja koko tarjouksen sisällön perusteella. Kaikki tarjoukset on todettu tarjouspyynnön mukaisiksi. Lopuksi hyväksytyt tarjoukset on vertailtu tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti. Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus on siis varmistettu ennen tarjousvertailuun ryhtymistä.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Tarjotun ratkaisun kyky käsitellä rakenteisessa muodossa olevia tietoja käy tarjouksesta ilmi. Lisäksi voittanut tarjoaja on valittajan tekemän hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta antamassaan lausunnossa erityisesti vahvistanut, että rakenteisen tiedon käsittely tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla on sen tarjoamalla ratkaisulla mahdollista.

Tarjouspyyntölomakkeen muokkauksesta kysymysten kopioinnin osalta tarjousten arvioinnissa tehty käytettävyyshavainto liittyy rakenteisen tarjouspyyntölomakkeen muokkaamiseen voittaneen tarjoajan tarjoamalla ratkaisulla. Valittaja päättelee hankintayksikön havainnosta, että kertaalleen syötetty tieto ei olisi ratkaisussa uudelleen käytettävissä ja että havainto osoittaisi, että voittaneen tarjoajan tarjoama ratkaisu ei täyttäisi tarjouspyynnössä "rakenteiselle järjestelmälle" asetettuja vaatimuksia. Havainnosta ei voi mitenkään tehdä tällaista päätelmää. Havainto on tehty luotaessa lomakemuotoista, siis rakenteista tarjouspyyntöä. Havainnossa ei ole kysymys kertaalleen syötetyn tiedon uudelleenkäyttämisestä tai sen estymisestä, vaan rakenteisen tarjouslomakkeen kysymysten kopioimisesta mallipohjaksi samalle tarjouslomakkeelle laadittaville kokonaan uusille kysymyksille. Kysymyksen kopioiminen toisen kysymyksen pohjaksi olisi nopeuttanut ja helpottanut lomakkeen laatimista. Tällaista toiminnallisuutta ei ole tarjouspyynnössä vaadittu. Kysymyksessä on ratkaisun helppokäyttöisyyttä heikentävä ominaisuus, ei tarjouspyynnön vastainen toiminto.

Hintamatriisin syötteiden osalta kyseinen, työnkulun vaiheessa II eli tarjouksen tekovaiheessa tehty havainto on luokiteltu vakavuudeltaan kriittiseksi käytettävyyskriteerien 2 ja 4 perusteella. Havainnon mukaan hintamatriisi hyväksyy vain desimaalipisteet, ei desimaalipilkkuja, ja jos sen avaa uudelleen sen kerran tallennettuaan, se hävittää kaikki desimaalipisteet. Käyttäjän pitää erikseen huomata korjata kaikki desimaaleja sisältävät hinnat.

Desimaalien virheellinen käsittely ilmenee vain siinä tapauksessa, että hintamatriisi avataan uudelleen sen täyttämisen jälkeen, ja vain voittaneen tarjoajan tarjouksen englanninkielisessä demoversiossa. Kyse ei siten ole varsinaisesti edes käytettävyysongelmasta, vaan demojärjestelmän englanninkielisessä versiossa olevasta teknisestä virheestä. Perusteluista käy myös ilmi, että kyseinen tekninen virhe ei estä työnkulun vaiheen II suorittamista eli tarjouksen jättämistä. Virhettä ei olisi todentamisen yhteydessä edes havaittu, ellei hintamatriisia olisi avattu sen tallentamisen jälkeen uudelleen. Perusteita virheen luokittelemiseksi katastrofaaliseksi ei ole ollut. Voittaneen tarjoajan edustaja on vahvistanut hankintayksikölle, että tuotantokäytössä olevassa kilpailutusratkaisussa tätä teknistä virhettä ei esiinny.

Valittaja päättelee kokonaishinnan arvioinnin perustelusta, että voittaneen tarjoajan tarjouksen ratkaisu ei kykenisi laskemaan tuotteiden ja palveluiden yksikköhinnoista kokonaishintaa ja pisteyttämään automaattisesti kokonaishintoja ilmoitettua laskukaavaa käyttäen. Kuten havainnosta käy ilmi, kysymys on perustelujen kirjaamiseen liittyvästä, ratkaisun käytettävyyttä vähäisessä määrin heikentävästä seikasta. Kysymys ei ole siitä, ettei tarjottu ratkaisu kykenisi arvioimaan ja pisteyttämään tarjouksia tai siitä, ettei pisteytyksen perusteluja ylipäätään voitaisi tallentaa ratkaisuun. Se, että perustelut on helppokäyttöisyyden arvioinnin yhteydessä jouduttu tallentamaan tähän perustelukenttään, ei tee tarjousta tarjouspyynnön vastaiseksi.

Hankintapäätöksen liitteen 2 yhteenveto-kohtaan on kootusti esitetty tarjottuja ratkaisuja koskevat pääasialliset kommentit. Kyseinen luku ei ole osa tarjousten vertailua. Voittaneen tarjoajan tarjouksesta on todettu, että järjestelmä käy koko tarjouspyyntöprosessin läpi yhdessä monivaiheisessa navigointiratkaisussa, jossa osa vaiheista ei ollut testitehtävissä lainkaan merkityksellisiä. Sen mukaan ostaja ja tarjoaja käyttävät molemmat tarjouspyyntölomakkeen käsittelyyn huomattavan monivaiheista ja epäloogista navigointiratkaisua. Ratkaisu perustuu pääosin dokumenteille, joita ratkaisu luo myös järjestelmään luodusta rakenteisesta tarjouspyynnöstä. Yhteenvedon mukaan rakenteisen tarjouspyynnön luominen ratkaisussa on kuitenkin mahdollista, vaikkakin hitaampaa ja monimutkaisempaa kuin tältä osin parhaaksi arvioidussa ratkaisussa. Paitsi rakenteisen tarjouspyynnön luominen, myös rakenteisten tarjousten luominen ja niiden käsittely sekä tietojen uudelleenkäyttö, on ratkaisulla mahdollista.

Voittaneen tarjoajan tarjoama ratkaisu kykenee tiedon rakenteiseen käsittelyyn tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Käytettävyyshavainnot eivät osoita, että kyseinen tarjous olisi muutoinkaan tarjouspyynnön vastainen.

Kuultavan lausunto

Visma Commerce AB on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 16.735 eurolla viivästyskorkoineen.

Tarjouspyynnössä ei ole esitetty vaatimusta siitä, että hankittavan järjestelmän tulisi olla "rakenteinen järjestelmä", eivätkä tarjouspyyntöön sisältyvät viittaukset rakenteiseen tietojen käsittelyyn liity itse järjestelmän arkkitehtuuriin tai sisäiseen rakenteeseen. Tarjouspyynnössä on edellytetty, että rakenteisen tiedon käsittelyn tulee olla mahdollista hankittavalla järjestelmällä. Tarjouspyynnössä olevat vaatimukset liittyvät näin ollen hankittavan järjestelmän toiminnallisuuteen, eivätkä esimerkiksi järjestelmän tekniseen arkkitehtuuriin. Rakenteisen tiedon käsitteleminen on mahdollista voittaneen tarjoajan tarjoamalla järjestelmällä.

Vaikka voittaneen tarjoajan järjestelmässä desimaalilukujen virheellinen käsittely ei ole merkityksetön ongelma, se esiintyy vain järjestelmän englanninkielisessä versiossa, ei ruotsinkielisessä versiossa.

Perustelujen kirjaamiseen on voittaneen tarjoajan järjestelmässä useita erilaisia vaihtoehtoja, minkä lisäksi järjestelmä kykenee esimerkiksi laskemaan ja pisteyttämään automaattisesti kokonaishintoja tuotteiden ja palveluiden yksikköhinnoista. Järjestelmällä voi käsitellä rakenteista tietoa, ja järjestelmään syötettyä tietoa on mahdollista hyödyntää edelleen ilman, että tietoa täytyy syöttää uudelleen.

Vastaselitys

Cloudia Oy on vastaselityksessään esittänyt asiassa olevan kysymys siitä, missä laajuudessa kilpailutusratkaisulta on tarjouspyynnössä edellytetty rakenteisen tiedon käsittelyä ja onko voittaneen tarjoajan tarjoama järjestelmä tosiasiassa käsitellyt tietoa rakenteisessa muodossa tarjouspyynnön edellyttämässä laajuudessa. Kysymys on tarjousten tarjouspyynnön mukaisuudesta ja vähintään näiltä osin tarjouspyynnön epäselvyydestä.

Markkinoilla on tosiasiassa käytössä kolmentyyppisiä ratkaisuja: 1. rakenteisia kilpailutusratkaisuja, joissa kaikki tieto on tallennettu ja edelleen käytettävissä ja käsiteltävissä rakenteisesti, 2. rakenteisen verkkolomakkeen tarjoavia dokumenttipohjaisia ratkaisuja, joissa tieto on tallennettu tietokantaan, mutta tiedon edelleen käytettävyys ja rakenteisen tiedon edelleenkäsittely ei ole monilta osiltaan mahdollista, sekä 3. puhtaasti dokumenttien lataamiseen perustuvia ratkaisuja, joissa dokumentit tallentuvat tietokantaan, mutta ovat sieltä saatavissa vain dokumenttimuotoisina, eivätkä siten edelleen käytettävissä.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, että tarjouspyynnössä ei ole edellytetty kilpailutusratkaisun rakenteisuutta, vaan siinä on vaadittu "mahdollisuutta rakenteisen tiedon käsittelyyn". Lausuman osat ovat sisällöllisesti ristiriidassa keskenään, ja hankintayksikön esittämä osoittaa, että asia ei ole sille jälkikäteenkään tarkasteltuna selvä. Hankintayksikkö ei ole markkinaoikeudessakaan selventänyt sitä, missä laajuudessa se on tarjouspyynnössään edellyttänyt hankinnan kohteelta rakenteisen tiedon käsittelyä.

Valittajan käsityksen mukaan tarjouspyynnön liitteet 6 ja 7 osoittavat, että hankinnan kohteena on ollut kokonaan rakenteinen kilpailutusratkaisu. Liitteessä 7 on määritelty hankinnan kohteelta edellytetyt toiminnallisuudet, joiden toteutuminen tosiasiassa edellyttää ratkaisulta rakenteisen tiedon käsittelyä laajemmin kuin vain verkkolomakkeen osalta.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, että rakenteisen tiedon käyttöä edellyttävät tarjouspyynnön liitteessä 7 määritellyt toiminnallisuudet oli tarkoitus kehittää järjestelmään hankintapäätöksen jälkeisessä tuotteistamisvaiheessa. Tämä on vastoin tarjouspyynnön sanamuotoa, jonka mukaan tarjottavassa ratkaisussa on oltava tarjousvaiheessa valmiina tarjouspyynnön liitteessä 7 esitetyt toiminnallisuudet, joiden pohjalta tarjottua ratkaisua voidaan kehittää edelleen tuotteistusprojekteissa 1 ja 2 sekä tuotteistusvaiheessa 3. Tästä tarjouspyynnön kohdasta käy ilmi, että rakenteisen tiedon käytön vaatimuksen on tullut täyttyä jo tarjousten jättämisvaiheessa, ei vasta hankintapäätöksen jälkeisessä tuotteistamisvaiheessa. Kun voittaneen tarjoajan tarjous ei ole vaadittuna ajankohtana tätä vaatimusta täyttänyt, sen tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena huolimatta siitä, että järjestelmästä mahdollisesti myöhemmin on ollut tulossa tarjouspyynnössä esitetyt vaatimukset täyttävä versio.

Hankintayksikön kokonaishinnan arvioinnin osalta tekemä havainto osoittaa, että rakenteisuutta ei ole ymmärretty sellaiseksi kuin tarjouspyynnössä on esitetty. Tarjouspyynnön liitteen 6 kohdassa 2.1 on edellytetty, että tiedon rakenteisuuden vaatimus kattaa myös muut osat kuin pelkästään tarjouspyynnön luomisen. Mikäli rakenteinen tarjouspyyntö, kuten voittaneen tarjoajan järjestelmää koskevassa todentamisessa on havaittu, muutetaan dokumentiksi, ei sen edelleenkäsittely ole tarjouspyynnön liitteen 6 vaatimusten mukaisesti mahdollista ilman merkittävää tietojen uudelleensyöttöä.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on toimittanut lisävastineen, jonka mukaan tarjouspyynnön rakenteisen tiedon käsittelyä koskeva vaatimus ei ole ollut tarjoajille millään tavalla epäselvä neuvottelumenettelyn kuluessa. Toisin kuin valittaja on vastaselityksessään todennut, hankintayksikkö ei ole missään vaiheessa esittänyt, että rakenteisen tiedon vaatimuksen tulisi täyttyä vasta hankintapäätöksen jälkeisessä tuotteistamisvaiheessa.

Asianosaiset ovat toimittaneet lisäkirjelmiä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Valittaja Cloudia Oy:n mukaan voittaneen tarjoajan Visma Commerce AB:n ja toiseksi sijoittuneen tarjoajan European Dynamics S.A:n tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia ja ne olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta. Myös tarjousten vertailu on Cloudia Oy:n mukaan suoritettu virheellisesti. Jos tarjousten vertailukelvottomuus kuitenkin johtuu siitä niin ikään Cloudia Oy:n väittämästä, että tarjouspyyntö on ollut sisällöltään järjestelmän rakenteisuudelta vaaditun laajuuden suhteen vähintäänkin epäselvä, tarjouspyynnön virheellisyys ei korjaannu Cloudia Oy:n vaatimin tavoin sulkemalla vertailukelvottomat tarjoukset tarjouskilpailusta.

Mikäli tarjouspyyntö on ollut Cloudia Oy:n väittämin tavoin epäselvä, asiassa ei ole tarpeen lausua muista sen esittämistä edellä todetuista väitteistä.

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Kysymyksessä olevassa sähköisen kilpailutusratkaisun palveluhankinnassa on hankintamenettelynä ollut neuvottelumenettely. Hankintalain 5 §:n 12 kohdan mukaan neuvottelumenettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisee hankinnasta hankintailmoituksen ja johon halukkaat toimittajat voivat pyytää saada osallistua. Säännöksen mukaan hankintayksikkö neuvottelee hankintasopimuksen ehdoista valitsemiensa toimittajien kanssa.

Hankintalain 26 §:ssä säädetään neuvottelumenettelyn sisällöllisistä vaatimuksista. Pykälän 1 momentin mukaan hankintayksikön on neuvoteltava tarjoajien kanssa tarjousten mukauttamiseksi hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä esitettyihin vaatimuksiin. Pykälän 3 momentissa on vielä erikseen säädetty siitä, että hankintayksikön on kohdeltava ehdokkaita ja tarjoajia neuvotteluissa tasapuolisesti.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 75) on 26 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että neuvottelut voivat koskea kaikkia hankintasopimuksen toteuttamiseen liittyviä ehtoja. Esitöiden mukaan lainkohdassa ei rajoiteta neuvottelujen sisältöä. Menettelyn yleisenä tavoitteena on esitöiden mukaan tarjousten mukauttaminen hankintayksikön asettamiin vaatimuksiin parhaan tarjouksen löytämiseksi.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä muun ohella 44 §:ssä säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset. Lain 41 §:n 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan tekniset eritelmät on laadittava sellaisten suorituskykyä tai toiminnallisia ominaisuuksia koskevien vaatimusten perusteella, jotka ovat riittävän täsmällisiä hankinnan kohteen määrittämiseen ja tarjouksen valintaan.

Tarjouspyynnön arviointi

Hankinnan kohteena on edellä todetulla tavalla ollut sähköisen kilpailutusratkaisun kokonaistoimitus palveluna. Hankintailmoituksen mukaan sähköisen kilpailutusratkaisun tulee täyttää vaaditut toiminnallisuudet käyttöönottohetkellä tai erikseen todetut toiminnallisuudet myöhemmissä vaiheissa.

Hankintailmoituksen mukaan vaiheistus ja sen aikataulu on kuvattu osallistumishakemuskehotuksen liitteenä olevassa hankinnan kohteen ja tavoitetilan kuvauksessa. Sanotun liitteen kohdassa 1.2 (dokumentin tarkoitus) on todettu, että dokumentti ei sisällä varsinaisia vähimmäisvaatimuksia hankittavalle kilpailutusratkaisulle ja että yksittäiset vaatimukset kilpailutusratkaisulle tullaan esittämään lopullisessa tarjouspyynnössä.

Hankintayksikkö valitsi 10.4.2013 tekemällään päätöksellä kahdeksasta osallistumishakemuksen jättäneestä ehdokkaasta neuvottelumenettelyyn Cloudia Oy:n, European Dynamics S.A:n ja nykyiseltä nimeltään Visma Commerce AB:n. Hankintayksikkö on 26.4.2013 lähettänyt neuvottelukutsun ja alustavan tarjouspyynnön näille kolmelle tarjoajalle. Käytyään neuvottelut alustavan tarjouksen jättäneiden kolmen tarjoajan kanssa hankintayksikkö on laatinut 29.11.2013 päivätyn lopullisen tarjouspyynnön (jäljempänä tarjouspyyntö), joka on lähetetty neuvotteluissa mukana olleille tarjoajille.

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjousta sähköisestä kilpailutusratkaisusta kokonaispalveluna tarjouspyynnön ja sen liitteiden mukaisesti. Tarjouspyynnön kohdassa 6.5 ("vaihtoehtoiset ja ehdolliset tarjoukset") on ilmoitettu, että vaihtoehtoisia tarjouksia ei hyväksytä ja että tarjotun kokonaisratkaisun on täytettävä tarjouspyynnössä ja sen liitteissä esitetyt hankinnan kohteen vähimmäisvaatimukset. Tarjouspyynnön kohdassa 8.2 ("tarjouksen tarjouspyynnönmukaisuus") on edelleen ilmoitettu, että tarjotun palvelun on oltava tarjouspyynnön ja sen liitteiden mukainen.

Tarjouspyynnön liitteen 3 ("tarjouslomake") kohdassa "tarjotun sähköisen kilpailutusratkaisun kokonaispalvelun kuvaus" on edellytetty, että tarjoukseen on liitettävä selvitys tarjotusta sähköisen kilpailutusratkaisun kokonaispalvelusta, joka perustuu tarjouspyynnön liitteeseen 6 "hankinnan kohteen kuvaus". Kuvauksen on tullut sisältää vähintään seuraavat asiat: tarjotun ratkaisun kuvaus tarjouksen jättöhetkellä; kuvaus voi sisältää myös niiden ratkaisussa olevien toiminnallisuuksien kuvauksen, joiden ei ole edellytetty liitteen 7 "tarjousvaiheessa valmiina olevat toiminnallisuudet" mukaisesti olevan valmiina tarjouksen jättöhetkellä.

Tarjouspyynnön liitteessä 7 on asetettu muun muassa vaatimus, jonka mukaan käyttäjän on pystyttävä tekemään tarjouspyyntö, jossa laatuvertailuperusteet ja hinnat pyydetään rakenteisilla lomakkeilla. Kohdan "tarjousten arviointi" mukaan toimittajan tarjoamassa ratkaisussa on valmiina tarjouksen jättöhetkellä toiminnallisuudet, jotka mahdollistavat kokonaan rakenteisen tarjouksen soveltuvuuden tarkistamisen automaattisesti, tarjouspyynnön mukaisuuden tarkistamisen automaattisesti ja tarjousten arvioinnin automaattisesti pois lukien vapaatekstivastaukset. Kohdassa "hankintapäätöksen tekeminen" on mainittu, että kilpailutusratkaisussa on tarjousten jättöhetkellä valmiina hankintapäätöksen tekemiseen tarvittavat toiminnallisuudet, joilla tarkoitetaan sitä, että kilpailutusratkaisu muodostaa tarjousten arvioinnin lopputuloksen perusteella erillisen asiakirjan, jossa on kerrottu vähintään vertailun lopputulos. Kilpailutusratkaisuun voidaan tehdä rakenteisessa muodossa olevia mallipohjia, joita hankintayksikön käyttäjät voivat käyttää tehdessään hankintapäätöstä.

Tarjouspyynnön liitteen 6 kohdassa 2.1 ("yleistä kilpailutusratkaisusta") on edellytetty muun ohella seuraavaa:

"Kilpailutusratkaisun on mahdollistettava kokonaan rakenteisessa muodossa olevien tarjouspyyntöjen tekeminen, tarjousten jättäminen, hankintapäätöksen laatiminen ja lähettäminen sekä kertaalleen syötetyn tiedon edelleen käyttö sähköisissä kilpailutuksissa, sähköisissä huutokaupoissa, puitejärjestelyjen sisäisissä kevennetyissä kilpailutuksissa, sähköisissä luetteloissa ja dynaamisissa hankintajärjestelmissä. Lisäksi tarjotun Kilpailutusratkaisun on mahdollistettava tiedon edelleen käyttö mm. sopimusten hallinnassa.

Sähköisen kilpailuttamisen kokonaisuutta on käsitelty lukuisissa Euroopan komission teettämissä raporteissa. Siemens Time.lex -raportissa vuodelta 2010 on kuvattu sähköisen kilpailuttamisen kokonaisuutta ja osia, joista se muodostuu.

– –

Tarjottavan Kilpailutusratkaisun on oltava rakennettu niin, että rakenteisen tiedon käsittely on Kilpailutusratkaisussa mahdollista. Euroopan komission teettämissä E-Teg ja Golden Book on e-Procurement Good Practice -raporteissa suositellaan jäsenmaita käyttämään rakenteisessa muodossa olevaa tietoa sähköisessä kilpailuttamisessa. Rakenteisella tiedolla ja rakenteisella muodolla tarkoitetaan samaa kuin edellä mainituissa raporteissa termillä ’structured information’. Rakenteisen tiedon vastakohta on rakenteettomassa sähköisessä muodossa olevat asiakirjat (esim. Word, Excel ja PDF), joissa olevaa tietoa ei voida käsitellä koneellisesti."

Hankintayksikkö on edellä kuvatuin tavoin viitannut rakenteisen tiedon ja rakenteisen muodon määrittelyjen osalta edellä mainittuihin internetistä ladattaviin asiakirjoihin. Vaikka tarjouspyynnön liitteessä 2 "sanasto" on määritelty noin 50 erilaista termiä, ei mainitussa liitteessä ole määritelty rakenteisuutta millään tavoin.

Hankintayksikkö on liittänyt markkinaoikeudelle toimittamaansa vastineeseen internetissä julkaistavan vapaan sisällön tietosanakirjasta tulostetun artikkelin rakenteisesta dokumentoinnista, jossa on kysymys informaation jäsentelystä metakielen avulla (Wikipedia, tulostettu 21.3.2014). Hankintayksikkö on samalla täsmentänyt, että tarjouspyynnössä mainituissa raporteissa suositellaan sellaisten ratkaisujen käyttämistä, jotka mahdollistavat rakenteisten dokumenttien tai rakenteisten tietojen käsittelyn.

Cloudia Oy on puolestaan esittänyt, että hankinnan kohteena on ollut niin sanottu rakenteinen järjestelmä, jolla tarkoitetaan informaation jäsentelyä metakielen avulla.

Todetun perusteella asianosaiset vaikuttaisivat olevan yhtä mieltä siitä, että hankinnan kohteena olevan sähköisen kilpailutusratkaisun rakenteisuudella viitataan informaation jäsentelyyn metakielen avulla. Sitä vastoin asianosaiset ovat erimielisiä siitä, missä laajuudessa tai rajoittamattomasti hankinnan kohteena olevaan ratkaisuun kertaalleen syötettyä tietoa tulee voida jatkokäyttää.

Tarjouspyynnön selvyyttä arvioidaan lähtökohtaisesti siitä ilmenevien tietojen perusteella. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnön ja muidenkin neuvottelumenettelyyn liittyvien asiakirjojen perusteella on jäänyt epäselväksi, mitä hankintayksikkö on rakenteisuudella tarkoittanut ja erityisesti missä laajuudessa kilpailutusratkaisulta on sitä edellytetty.

Vaatimus tiedon käytön rakenteisuudesta kilpailutusratkaisussa on ollut keskeinen. Hankinnan kohteeseen liittyvällä rakenteisuuden määrittelyllä on ollut olennainen merkitys hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnön hankinnan kohteeseen liittyvä epämääräisyys on ollut omiaan vaarantamaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun hankintamenettelyssä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Asian näin päättyessä Cloudia Oy:n oikeussuojan kannalta ei ole tarpeen pyytää hankintayksikköä toimittamaan Cloudia Oy:n vaatimaa tallennettua taltiota eikä sen pyytämiä todentamisasiakirjojen versioita.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa sähköisen kilpailutusratkaisun hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä hankinnasta uusi tarjouskilpailu, jossa otetaan huomioon edellä tässä päätöksessä esitetyt seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Hankintalain 89 §:n 3 momentti huomioon ottaen hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momenttia sovelletaan hankinta-asiassa riippumatta siitä, onko hankintayksikkö viimeksi mainitussa momentissa tarkoitettu julkinen asianosainen tai viranomainen.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Cloudia Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on siten velvoitettava korvaamaan Cloudia Oy:n vaatimat asian laatuun nähden määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Hansel Oy:n hankintapäätöksen 11.2.2014 ja kieltää Hansel Oy:tä tekemästä hankintasopimusta sanotun hankintapäätöksen perusteella tai muutoinkaan panemasta hankintapäätöstä täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Hansel Oy:n korvaamaan Cloudia Oy:n oikeudenkäyntikulut 19.900 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa säädetyn korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Hansel Oy:n ja Visma Commerce AB:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Sami Myöhänen ja Jukka Vanto.

HUOMAA
Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1.10.2014 taltionumero 2914.