MAO: 421-426/14

ASIAN TAUSTA

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri, Helsingin kaupunki, Kauniaisten kaupunki, Kirkkonummen kunta, KL-Kuntahankinnat Oy ja Vantaan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksiköt) ovat ilmoittaneet 3.10.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta asiakas- ja potilastietojärjestelmän hankinnasta ja pyytäneet osallistumishakemuksia järjestettävään tarjouskilpailuun.

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin hallitus 11.12.2013 tekemällään päätöksellä § 186, Helsingin kaupungin Sosiaali- ja terveyslautakunta 17.12.2013 tekemällään päätöksellä § 422, Kauniaisten kaupungin kaupunginhallitus 11.12.2013 tekemällään päätöksellä § 320, Kirkkonummen kunnan perusturvalautakunta 12.12.2013 tekemällään päätöksellä § 192, KL-Kuntahankinnat Oy:n toimitusjohtaja 10.12.2013 tekemällään päätöksellä KLKH 592013 ja Vantaan kaupungin kaupunginhallitus 16.12.2013 tekemällään päätöksellä § 9998 ovat sulkeneet kilpailutuksesta Indra Sistemas S.A.:n ja Affecto Finland Oy:n muodostaman yhteenliittymän sekä valinneet osallistumishakemusten perusteella toimittajat asiakas- ja potilastietojärjestelmää koskevan hankintamenettelyn neuvotteluvaiheeseen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 335.000.000–430.000.000 euroa.

Markkinaoikeus on 23.1.2014 antamallaan päätöksellä hylännyt Indra Sistemas S.A.:n ja Affecto Finland Oy:n yhteisen vaatimuksen hankintamenettelyn väliaikaisesta keskeyttämisestä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Indra Sistemas S.A. ja Affecto Finland Oy ovat yhteisesti vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteina olevat päätökset (jäljempänä myös hankintapäätökset) ja velvoittaa hankintayksiköt korjaamaan virheellisen hankintamenettelynsä. Lisäksi valittajat ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksiköt korvaamaan niiden arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 29.593,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajien muodostaman yhteenliittymän osallistumishakemus on suljettu hankintamenettelystä virheellisesti. Hankintapäätöksissä on virheellisesti katsottu, että neljä valittajien hankkeeseen osoittamista asiantuntijoista ei ole täyttänyt osallistumispyynnössä ilmoitettuja vähimmäisvaatimuksia, koska kyseisten asiantuntijoiden toimituskokemus on hankintayksikköjen mukaan perustunut muihin kuin osallistumispyynnössä vaadittuihin potilastietojärjestelmän tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmän toimituksiin.

Hankintailmoituksessa tai osallistumispyynnössä ei ole määritelty, mitä potilastietojärjestelmän tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmän toimituksella tarkoitetaan. Edellä mainittuja käsitteitä on näin ollen tulkittava objektiivisesti. Käsitteitä ei voida tulkita siten, että niiden ei katsottaisi kattavan kaikkia tavanomaisesti potilastietojärjestelmän tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmän toimitusten sisältämiä osa-alueita. Osallistumispyynnössä ei ole esimerkiksi määritelty, hyväksytäänkö referenssinä yksittäisten toiminnallisuuksien toimittaminen osallistumispyynnössä määriteltyihin järjestelmiin tai tuleeko kyseessä olla järjestelmän kokonaistoimitus. Myöskään sitä, minkä laajuiset toimitukset hyväksytään referenssiksi, minkälaiset toiminnallisuudet katsotaan osaksi mainittuja järjestelmiä tai minkälaisessa tehtävässä asiantuntijan on tullut toimia toimituksessa, ei ole määritelty.

Kaikki valittajien hankkeeseen osoittamat 17 henkilöä ovat täyttäneet projektipäälliköille tai vastaaville asiantuntijoille asetetut vähimmäisvaatimukset. Nyt kysymyksessä olevien neljän henkilön (henkilöt A, B, C ja D) osalta osallistumishakemuksessa ja sen täydennyksessä esitetty toimituskokemus on perustunut toimituksiin, joita on objektiivisesti arvioiden pidettävä potilastietojärjestelmän tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmän toimituksina. Hankintayksiköt ovat menetelleet virheellisesti, kun ne ovat katsoneet, että mainittujen henkilöiden kokemusta ei ole pidettävä potilastietojärjestelmän ja/tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmän toimituksena.

Henkilön A kokemus vastaavista hankkeista on perustunut toimituksiin, joiden sisältö on liittynyt pakolaisten ja paluumuuttajien valtionkorvausten laskentajärjestelmiin ja niiden toimitukseen sekä terveyskeskuslaajennuksiin, pienkehitykseen ja ylläpitoon. Sosiaalihuolto on osa sosiaaliturvajärjestelmää, eikä ole perusteita katsoa, etteivät pakolaisia koskevat asiat kuuluisi sosiaalihuollon piiriin. Edelleen terveyskeskuksia koskeva laajennus on potilastietojärjestelmään liittyvä toiminnallisuus. Lisäksi osallistumispyynnössä esitetyssä alustavassa palvelukartassa on muun ohella nimetty laskutus, hinnastot ja maksatus palvelun toiminnallisuuksiksi.

Henkilön B kokemus vastaavista hankkeista on perustunut pääasiassa raportointi- ja tietovarastointipalvelun toimitukseen, joka on sisältänyt useita pienkehitystöinä toimitettuja raportointiratkaisuja sosiaali- ja terveysalan toimijoille sekä HR-raportointiratkaisun toimittamisen. Hankintayksiköiden mukaan raportointi ja tietovarastointi ovat osallistumisilmoituksessa ilmoitettujen järjestelmien toiminnallisuuksia. Lisäselvityspyynnössä on kuitenkin ilmoitettu, että toimituksen on tullut sisältää myös osallistumisilmoituksessa mainittujen järjestelmien toimitus, eikä toimitukseen lueta ainoastaan ylläpitoa. Hankintailmoituksessa ei ole kuitenkaan edellytetty, että kokemusta tulisi olla kokonaisen asiakastietojärjestelmän toimituksesta tai että kyseessä tulisi olla kokonaan uuden järjestelmän toimitus ja ettei toiminnallisuuksien toimittaminen vanhaan järjestelmään olisi sallittu referenssi. Vaatimusta olisikin tullut tulkita siten, että referenssiksi riittää paitsi kokemus hankintailmoituksessa mainittujen asiakastietojärjestelmän toimituksista, myös yksittäisen toiminnallisuuden toimittamisesta tällaiseen järjestelmään.

Henkilön C osalta kokemus on perustunut pääasiassa terveyspalveluiden puhelinkeskusten suunnitteluun, valmisteluun ja toimeenpanoon. Lisäksi kyseinen henkilö on toiminut johtajana toimeksiannossa, jossa on ollut kyse asiakassuhdehallinnan suunnittelusta ja valmistamisesta terveysalalle. Hankintayksiköt ovat esittäneet, että puhelinkeskus ei ole hankintailmoituksessa tarkoitetun potilastietojärjestelmän ja/tai asiakastietojärjestelmän toiminnallisuus. Valittajien toimittamassa lisäselvityksessä on kuitenkin kerrottu, että mainitussa puhelinkeskushankkeessa ei ole ollut kyse ainoastaan hälytyskeskuksesta. Siinä on ollut lukuisia kliinisiä toimintoja, kuten potilaiden luokittelu potilassoittojen tarpeisiin, päätöksenteon apuväline sairaanhoitajia varten sekä muita niin potilastietojärjestelmään kuin sosiaalitoimeen liittyviä toimintoja. Vastaavia toiminnallisuuksia on sisältynyt hankintailmoituksessa olevaan hankkeen alustavaan palvelukarttaan.

Henkilön D osalta kokemus on perustunut esimerkiksi Balanced Score Card -vaatimusten kokoamisesta, toiminnollisesta analyysistä, teknisestä suunnittelusta, ratkaisun lähestymistavan esittelystä ja projektinhallinnasta sekä lukuisista tietokantaparannuksista ja toiminnollisuuksista, vaatimusten kokoamisesta, tietokannan hallinnasta ja sovellusalustan kehittämisen koordinoinnista. Asiassa on epäselvää, miksi hankintayksiköt ovat katsoneet henkilön kokemuksen erilaisista toimeksiannoista sisältävän pääasiassa ainoastaan suunnittelua ja analyysia, kun henkilön kokemus on edellä kuvatulla tavalla ollut selvästi laajempaa. Osallistumispyynnössä ei ole ilmoitettu, ettei puheena olevien tietojärjestelmien toimituksiin liittyvän suunnittelun tai analyysin katsottaisi täyttävän vähimmäisvaatimuksia. Hankkeen alustavassa palvelukartassa esimerkiksi raportointi ja analytiikka on nimetty yhtenä toiminnallisuutena.

Hankintayksiköt ovat myös ilmoittaneet, ettei arvioinnissa ole otettu huomioon valittajien osallistumishakemuksen täsmennyksessä toimitettua alkuperäisestä osallistumishakemuksesta olennaisesti poikkeavaa tai kokonaan uutta tietoa. Valittajien osallistumishakemuksen täsmennyksessä ei ole kuitenkaan esitetty mitään sellaista täysin uutta tietoa, joka ei olisi sisältynyt jo alkuperäiseen osallistumishakemukseen.

Vastine

Vaatimukset

Hankintayksiköt ovat yhteisessä vastineessaan vaatineet, että markkinaoikeus hylkää valitukset ja velvoittaa valittajat korvaamaan hankintayksiköiden arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 13.180 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajien osallistumishakemuksessaan osoittamista 17 asiantuntijasta neljän henkilön soveltuvuusvaatimukset eivät ole täyttyneet hankintailmoituksessa ja osallistumispyynnössä asetetun kokemusvaatimuksen osalta.

Asetettu vaatimus asiantuntijoiden kokemuksesta on ollut merkitykseltään selkeä ja yksiselitteinen. Kokemusta on edellytetty nimenomaan potilastietojärjestelmän ja/tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmän toimituksista, jotka on selkeästi kuvattu osallistumispyynnössä. Kaikki muut ehdokkaat ovat ymmärtäneet vaatimuksen ja vastanneet siihen yksiselitteisesti asiantuntijoiden kokemusta ilmoittaessaan.

Vaatimuksen täyttymistä arvioitaessa on ollut ratkaisevaa, onko kyseessä ollut potilastietojärjestelmän tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmän toimitus vai erikseen toteutettu yksittäinen toiminnallisuus, joka voidaan paikantaa osallistumispyynnön alustavalle palvelukartalle. Mikäli vähimmäisvaatimuksen olisi katsottu täyttyneen myös jälkimmäisessä tilanteessa, käytännössä mikä tahansa asiakasrajapinnan omaava tietojärjestelmätoimitus tai toimituksen osa olisi täyttänyt vähimmäisvaatimuksen.

Asiantuntijoiden soveltuvuutta ei ole sidottu käsillä olevan hankinnan kohteena olevaan niin kutsuttuun Apotti-kokonaisuuteen, vaan normaalin potilastietojärjestelmän tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmän toimittamiseen. Asiantuntijoilta vaadittu kokonaisuus ei siis ole liittynyt Apotti-järjestelmän suunniteltuun laajuuteen ja toiminnallisuuksiin, vaan aikaisempiin potilastietojärjestelmien tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmien toimituksiin, joihin asiantuntija on osallistunut.

Potilastietojärjestelmä on useimpien terveydenhuollon ammattilaisten perustyöväline eikä sen käsitteestä ole epäselvyyttä. Potilastietojärjestelmän tulee sisältää potilaan kliinisiä tutkimus- ja hoitotietoja. Potilastietojärjestelmiin sisältyy lisäksi usein toiminnanohjauksellisia piirteitä. Järjestelmän voi karkealla tasolla katsoa olevan potilastietojärjestelmä silloin, kun se on asennettu sairaala- tai terveyskeskusympäristöön, ja sen avulla voidaan hoitaa potilaita ja tehdä heitä koskevia hoitopäätöksiä.

Sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmässä on puolestaan kyse järjestelmästä, joka sisältää tiedot sosiaalihuollon asiakkaista sekä heitä koskevista sosiaalihuollon tutkimuksista, selvityksistä ja toimenpidepäätöksistä. Jos yksin kyseisen järjestelmän avulla on mahdollista toteuttaa sosiaalihuollon asiakasta koskevia toimintaprosesseja, voisi järjestelmän todennäköisesti yleisellä tasolla katsoa sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmäksi.

Terveydenhuollossa ja sosiaalitoimessa käytetään lukuisia erilaisia tietojärjestelmiä, joista kaikki eivät ole potilas- tai asiakastietojärjestelmiä. Esimerkiksi taloushallinnon, raportoinnin ja logistiikan tietojärjestelmät eivät olennaisesti poikkea muilla aloilla käytetyistä järjestelmistä. Edellä mainituista tietojärjestelmistä ei kuitenkaan tule potilastietojärjestelmiä tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmiä sillä perusteella, että niitä käytetään myös terveyden- tai sosiaalihuollon organisaatiossa.

Asiantuntijoiden referenssitoimitusten sisältöä tulkittaessa on tullut ottaa huomioon osallistumispyynnön kokonaisuus ottaen huomioon se, mitä siinä on ilmoitettu hyväksyttävistä toimittajien referenssitoimituksista. Näiden osalta osallistumispyynnössä on ilmoitettu muun ohella, että referenssien tulee koskea asiakas- ja/tai potilastietojärjestelmän toimitusta terveydenhuollon tai sosiaalitoimen tueksi sisältäen muun ohella potilastietojen tai sosiaalitoimen asiakastietojen hallinnan sekä terveydenhuollon tai sosiaalitoimen toiminnanohjauksen ja päätöksenteon tuen. Näiden referenssien osalta toimituksen merkittävä laajennus on katsottu hyväksyttäväksi toimitukseksi, mikäli järjestelmään on toimitettu viimeisen kolmen vuoden aikana merkittävä toiminnallinen tai alueellinen laajennus.

Varsinaisten ydinjärjestelmien lisäksi osa potilastietojärjestelmän sisältämistä toiminnoista ja toiminnanohjauksesta voidaan toteuttaa erikoisala- ja toimintokohtaisilla erillisjärjestelmillä. Osallistumishakemusten käsittelyssä potilastietojärjestelmän käsitettä on tulkittu määritelmän mukaisesti siten, että erikoisala- ja toimintokohtaisten erillisjärjestelmien toimituskokemus on hyväksytty, mutta toimialariippumattomia järjestelmiä, kuten taloushallinnon tai puhelinkeskusjärjestelmiä, ei ole pidetty potilastietojärjestelminä.

Valittajat eivät ole edes pyrkineet osoittamaan, että valituksessa mainituilla neljällä valittajien osoittamalla henkilöllä olisi ollut kokemusta nimenomaan potilastietojärjestelmän tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmän toimituksista, vaan että referenssitoimitusten sisältämien toiminnallisuusyhtäläisyyksien vuoksi toimituksia kyseisten neljän henkilön osalta olisi tullut pitää potilastietojärjestelmän tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmän toimituksina. Yksittäisiä toiminnallisuuksia sisältävien toimitusten ei ole kuitenkaan voitu katsoa täyttäneen esitettyä vähimmäisvaatimusta. Vaaditun kokemuksen on tullut liittyä potilastietojärjestelmän tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmän toimituksiin, jotka ovat useimmiten luonteeltaan laajoja valmisohjelmistojen käyttöönottoja, joissa toteutetaan suuri määrä integraatioita ja migraatioita. Yksittäisten toiminnallisuuksien toteuttamisen ei ole voitu katsoa vastanneen laajuudeltaan ja vaatimustasoltaan potilastietojärjestelmän tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmän toimitusta.

Valituksessa mainitun henkilön A osalta ilmoitettu kokemus pakolaisten ja paluumuuttajien valtionkorvausjärjestelmän toimituksesta ei ole ollut potilastietojärjestelmän tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmän toimitus, vaan laskentajärjestelmän toimitus, joka on liittynyt kuntien ja valtion keskinäisiin taloudellisiin suhteisiin. Kyseisen järjestelmän välilliset yhtymäkohdat hankinnan kohteena olevaan järjestelmään eivät ole tehneet siitä vaadittua toimitusta.

Henkilön B osalta ilmoitettu kokemus on perustunut raportointi- ja tietovarastointipalvelujen toteuttamiseen pienkehitystöinä terveydenhuoltoalalla toimiville tilaajille. Täsmennyspyyntöön antamassaan vastauksessa valittajat eivät ole vastanneet kysymykseen toimitetusta potilastietojärjestelmästä eivätkä valittajat ole edes väittäneet, että kyseessä olisi ollut merkittävästä järjestelmän toiminnallisesta tai alueellisesta laajennuksesta. Käytännössä erityisesti potilastietojärjestelmiin tehdään jatkuvasti pienkehitystä, mikä johtuu muun muassa lainsäädännön, viranomaismääräysten, hoitokäytäntöjen ja muiden tietojärjestelmien muutoksista. Osallistuminen potilastietojärjestelmään mahdollisesti jollain tavalla liittyvään pienkehitykseen ei ole ollut verrattavissa terveydenhuollon organisaatiolle toteutettavaan mittavaan potilastietojärjestelmän käyttöönottoon.

Henkilön C osalta kokemus on perustunut puhelinkeskusten toimituksiin, jotka eivät ole olleet osallistumishakemuksessa edellytettyjä potilastietojärjestelmiä eivätkä sosiaalihuollon tietojärjestelmiä, vaikka ne jotenkin olisivatkin liittyneet sosiaali- ja terveydenhuoltoon. Merkitystä ei ole ollut myöskään sillä, että kyseinen henkilö on toiminut terveydenhoitojärjestelmien asiantuntijana useissa eri hankkeissa.

Henkilön D osalta mikään esitetyistä toimituksista ei ole ollut osallistumishakemuksessa vaadittu potilastietojärjestelmän tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmän toimitus. Vaikka kyseinen asiantuntija olisikin joskus osallistunut muiden hankkeiden yhteydessä joidenkin sellaisten toiminnallisuuksien toteuttamiseen, jotka ovat vastanneet joiltain osin nyt käsillä olevassa hankinnassa mahdollisesti toteuttavia, ei sanotulla ole ollut merkitystä soveltuvuusvaatimuksen täyttymisen arvioinnin kannalta.

Arviointimenettely on ollut tasapuolista ja syrjimätöntä. Muiden ehdokkaiden tarjoamista asiantuntijoista on hylätty kolme henkilöä puuttuvan soveltuvuuden vuoksi.

Sillä seikalla, että kaikki valittajien lisäselvityksessä esitetyt tiedot olisi otettu huomioon, ei ole ollut asian käsittelyn kannalta merkitystä. Vaikka kaikki valittajien ilmoittamat tiedot olisi otettu huomioon, ei se olisi vaikuttanut tarkasteltavana olevien asiantuntijoiden soveltuvuuden arviointiin, koska täsmennyksienkin perusteella mainittujen henkilöiden toimituskokemus on perustunut toimituksiin, jotka eivät ole olleet potilastietojärjestelmien tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmän toimituksia.

Valittajien vastaselitys

Osallistumispyynnössä ei ole ilmoitettu, että ehdokkaan asiantuntijoiden kokemusta arvioitaessa potilastietojärjestelmän tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmän toimituksille annettaisiin sama merkityssisältö kuin ehdokkaiden referenssitoimituksille tai että niitä arvioitaisiin samoilla kriteereillä. Referenssitoimituksen ei ole edellytetty olevan kokonaistoimitus. Osallistumispyynnössä ei ole myöskään määritelty, minkälaiset toiminnallisuudet katsotaan osaksi vaadittuja tietojärjestelmiä tai minkälaisissa tehtävissä asiantuntijan on tullut toimia toimituksessa. Useat ehdokkaat ovat osoittaneet hankkeeseen merkittävästi enemmän asiantuntijoita kuin osallistumispyynnössä on edellytetty, mikä on osoittanut, että ehdokkaat eivät ole olleet varmoja osallistumispyynnön vaatimuksen sisällöstä.

Muut kirjelmät

Hankintayksiköt ovat antaneet yhteisen lisävastineen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava ehdokkaita ja tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä.

Edellä mainitun pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksista ja selvityksistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 56 §:n 3 momentin mukaan hankintayksikön on hankintailmoituksessa ilmoitettava myös sellaisista objektiivisista ja syrjimättömistä perusteista ja säännöistä, joita se tulee käyttämään rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä tai kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä tarjouskilpailuun tai neuvotteluun osallistuvien ehdokkaiden ja tarjoajien valitsemisessa. Hankintayksikön on ilmoitettava myös ehdokkaiden vähimmäismäärä ja, kun se on aiheellista, myös ehdokkaiden enimmäismäärä.

Edellä mainitun pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikkö voi pyytää ehdokkaita tai tarjoajia täydentämään tai täsmentämään selvityksiä ja muita asiakirjoja.

Hankintalain 56 §:n esitöiden (HE 50/2006 vp s. 100) mukaan hankintayksiköllä on harkintavaltaa ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien vaatimusten asettamisessa. Menettelyyn voidaan puuttua vain tilanteissa, joissa vaatimukset eivät liity ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla vaarannetaan ehdokkaiden tai tarjoajien tasapuolista kohtelua. Hankintayksikön tulee hankinnan luonteen ja laajuuden perusteella harkita vaatimusten tasoa. Hankintayksikön on ilmoitettava hankintailmoituksessa vähimmäisvaatimuksista ja vaadittavista selvityksistä, jotta toimittajat voivat ottaa vaatimukset huomioon harkitessaan tarjouksen tekemistä sekä sen sisältöä. Ehdokas tai tarjoaja, joka ei täytä esitettyjä vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Osallistumispyyntö

Osallistumispyynnöllä on pyydetty osallistumishakemuksia kuntien ja Helsingin- ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin asiakas- ja potilastietojärjestelmän hankintaan. Osallistumispyynnön mukaan hankinnan kohteena on ollut HYKS-sairaanhoitoalueen kuntien sekä HUS-alueen kuntien ajanmukainen sosiaali- ja terveyshuollon sekä erikoissairaanhoidon yhteinen asiakas- ja potilastietojärjestelmä sekä järjestelmään liittyvät palvelut. Hankinnan kohteesta on osallistumispyynnön kohdassa 1.4 "Hankinnan laajuus" muun ohella ilmoitettu, että järjestelmä kattaa asiakas- ja potilastietojärjestelmän käyttöoikeudet sekä järjestelmään liittyvät toteutus- ja käyttöönottopalvelut, ylläpitopalvelut, järjestelmätuen, järjestelmäintegraatiot ja järjestelmän jatkokehittämisen. Kutakin edellä mainittua toimituksen osan sisältöä on vielä kuvattu tarkemmin osallistumispyynnön edellä mainitussa kohdassa.

Osallistumispyynnön kohdassa 7.4 "Ehdokkaan tekninen ja ammatillinen suorituskyky" on ilmoitettu ehdokkaan henkilöstön soveltuvuudesta seuraavaa: "Ehdokkaalla tai sen mahdollisilla alihankkijoilla on oltava riittävästi hankkeeseen soveltuvaa ja järjestelmän toteuttamiseen tarvittavaa henkilöstöä siten, että ehdokkaan voidaan katsoa suoriutuvan laajojenkin toiminnallisten kokonaisuuksien toimittamisesta annettujen määrittelyjen ja aikataulujen puitteissa. Ehdokkaalla (mukaan lukien mahdolliset alihankkijat) on oltava vähintään viisitoista (15) projektipäällikköä tai vastaavaa projektien johtamiseen kykenevää asiantuntijaa, jotka ehdokkaan on voitava osoittaa hankkeeseen."

Soveltuvan projektipäällikön tai vastaavan asiantuntijan vähimmäisvaatimuksena on ilmoitettu muun ohella seuraavaa: "Henkilöllä on kokemusta yhteensä vähintään 150 henkilötyöpäivää viimeisen kolmen (3) vuoden aikana potilastietojärjestelmän ja/tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmän toimituksista."

Ehdokkaan on tullut toimittaa osallistumishakemuksensa yhteydessä selvitys projektipäälliköistä sekä lisäksi näiden henkilöiden ansioluettelot, joista edellä mainitut tiedot käyvät ilmi. Ehdokkaiden on tullut lisäksi vakuuttaa, että sen nimeämät henkilöt täyttävät osallistumispyynnössä kuvatut vaatimukset. Osallistumispyynnön mukaan hankintayksiköt tarkistavat vakuutuksen paikkansapitävyyden tarvittaessa ehdokkaan toimittamien ansioluetteloiden perusteella.

Markkinaoikeus toteaa, että osallistumispyynnön edellä mainitussa kohdassa ei ole tarkemmin määritelty mitä potilastietojärjestelmällä tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmällä on tarkoitettu, eikä kyseisessä kohdassa ole määritelmien osalta suoraan viitattu esimerkiksi toimittajan referenssitoimitusten kohdan määritelmiin. Osallistumispyynnöstä ei ole voinut myöskään päätellä, mitä toiminnallisuuksia järjestelmän on tullut sisältää, jotta järjestelmä katsottaisiin edellä sanottujen tietojärjestelmien toimitukseksi.

Markkinaoikeus kuitenkin katsoo, että alalla ammattimaisesti toimivan tarjoajan on täytynyt osallistumispyynnön perusteella ymmärtää, että edellytetyn kokemuksen on tullut koostua nimenomaan tietojärjestelmän toimituksesta eikä riittävää ole siten ollut pelkästään jonkin tietojärjestelmän vähäisemmät kehitystehtävät tai järjestelmän ylläpito.

Alalla ammattimaisesti toimiva tarjoaja ei ole myöskään osallistumispyynnössä esitetyn perusteella voinut perustellusti saada sellaista kuvaa, että minkä tahansa sosiaali- tai terveydenhuollossa käytetyn järjestelmän toimitus on ollut riittävää.

Edellä esitetyn perusteella kyseessä oleva osallistumispyyntö on sinänsä ollut kysymyksessä olevalta osin riittävän selvä vertailukelpoisten osallistumishakemusten jättämiselle.

Asian arviointi

Asiassa on valittajien valituksen perusteella kysymys siitä, ovatko hankintayksiköt toimineet virheellisesti katsoessaan, että valittajien osallistumishakemuksessaan osoittamilla neljällä henkilöllä ei ole ollut osallistumispyynnössä vaadittua kokemusta.

Henkilö A

Valittajien osallistumishakemuksessa on henkilön A osalta ilmoitettu neljä referenssitoimitusta, joissa kaikissa on toimeksiantojen kuvauksen perusteella ollut kysymys pakolaisten ja paluumuuttajien valtionkorvausten laskentajärjestelmään liittyvistä toimituksista. Kuvauksen mukaan eri toimeksiannoissa on ollut kysymys sanotun järjestelmän toimitusprojektista, järjestelmän terveyskeskus-laajennuksesta sekä kyseisen järjestelmän pienkehityksestä ja ylläpidosta.

Henkilöä A koskevassa lisäselvityspyynnössään valittajille hankintayksiköt ovat ilmoittaneet muun ohella, että kyseisen henkilön toimitusten sisältö liittyy pakolaisten ja paluumuuttajien valtionkorvausten laskentajärjestelmiin ja että pakolaisten ja paluumuuttajien valtiokorvausten laskenta ei ole potilastietojärjestelmän ja/tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmän toiminnallisuus. Valittajille esitetyssä kysymyksessä hankintayksiköt ovat tiedustelleet sitä, millä perusteella toimitukseen sisältyy potilastietojärjestelmän ja/tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmän toimitus osallistumispyynnössä kuvatun toiminnallisen laajuuden mukaisesti.

Hankintayksiköille antamassaan vastauksessa valittajat ovat ilmoittaneet muun ohella tulkinneensa soveltuvuusvaatimuksen tarkoittaneen sitä, että henkilö on osallistunut joko sairaalajärjestelmän tai sosiaalihuollon piiriin kuuluvan järjestelmän tai toiminnallisuuden toimittamiseen. Vastauksessa on lisäksi todettu, että soveltuvuusvaatimuksesta ei ole käynyt ilmi, että kyse olisi oltava järjestelmän kokonaistoimituksesta.

Markkinaoikeus toteaa, että henkilön A osalta osallistumishakemuksessa ilmoitetuista toimeksiannoista numerot yksi ja kolme ovat sinänsä olleet järjestelmän toimitusprojekteja. Kuten edellä on todettu, alalla ammattimaisesti toimiva tarjoaja ei ole kuitenkaan voinut osallistumispyynnön perusteella perustellusti olettaa, että pelkästään se seikka, että jotakin järjestelmää käytetään sosiaalihuollossa, tekisi sanotusta järjestelmästä osallistumispyynnössä edellytetyn tietojärjestelmän. Asiassa esitetyn perusteella laskentajärjestelmän, ainakaan ilman sen erilaisten ominaisuuksien tarkempaa erittelyä, ei voida lähtökohtaisesti katsoa rinnastuvan asiakastietojärjestelmään.

Valittajat eivät ole hankintayksiköiden lisäselvityspyyntöön antamassaan vastauksessa hankintayksiköiden esittämästä pyynnöstä huolimatta selventäneet henkilön A referenssitoimituksen sisältöä tarkemmin. Lisäselvityspyyntöön annetussa vastauksessa on niin ikään katsottava viitatun pikemminkin muuhun kuin varsinaiseen potilastietojärjestelmään tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmään.

Markkinaoikeus katsoo, että osallistumishakemuksessa ja siihen hankintayksiköiden pyynnöstä annetussa täydennyksessä ei ole selvitetty henkilön A referenssitoimitusten olleen sisällöltään sellaisia, että hankintayksiköt olisivat voineet perustellusti katsoa niissä olleen kyse potilastietojärjestelmän tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmän toimituksista. Hankintayksiköt eivät ole siten toimineet virheellisesti katsoessaan, että valittajien kyseessä oleva asiantuntija ei ole täyttänyt soveltuvuusvaatimusta.

Henkilö B

Valittajien osallistumishakemuksessa on henkilön B osalta ilmoitettu kolme toimeksiantoa, joissa kaikissa asiakkaana on ollut terveysalan toimija. Näistä ainoastaan toimeksianto numero 1 on ylittänyt osallistumispyynnössä edellytetyn 150 henkilötyöpäivän kokemuksen rajan. Kahdessa muussa toimituksessa on ollut kyse yhteensä ainoastaan 33 henkilötyöpäivän toimituksesta. Ensin mainitussa toimeksiannossa on ollut toimeksiannon kuvauksen mukaan kyse raportointi- ja tietovarastointipalvelun toimittamisesta sisältäen useita pienkehitystöinä toimitettuja raportointiratkaisuja.

Hankintayksiköiden esittämään lisäselvityspyyntöön siitä, mikä järjestelmä kyseisen toimeksiannon piirissä on toimitettu, valittajat ovat vastanneet, että kyse ei ole ollut pelkästään kokonaisen potilastietojärjestelmän toimittamisesta vaan olemassa olevan järjestelmän toiminnallisuuden kehittämisestä. Kysymykseen siitä, onko kyseessä nimenomaan pienkehitys ja ylläpito, valittajat ovat vastanneet kysymyksessä olevan uusien toiminnallisuuksien toteuttamisesta.

Kuten edellä on todettu, osallistumispyynnössä on katsottava edellytetyn potilastietojärjestelmän tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmän toimittamista. Alalla ammattimaisesti toimiva tarjoaja ei ole voinut perustellusti lähteä siitä, että pelkkä pienkehitys vastaisi järjestelmätoimitusta. Hankintayksiköt eivät ole siten menetelleet virheellisesti kun ne eivät ole katsoneet henkilön B täyttäneen osallistumispyynnön soveltuvuusedellytyksiä.

Henkilö C

Valittajat ovat osallistumishakemuksessaan ilmoittaneet henkilön C osalta lukuisia erilaisia toimeksiantoja, joissa on toimeksiantojen kuvausten perusteella ollut kysymys pääasiassa terveyspalveluiden puhelinkeskuksen suunnittelusta ja valmistelusta.

Henkilöä C koskevassa lisäselvityspyynnössään valittajille hankintayksiköt ovat muun ohessa ilmoittaneet, että kyseisen henkilön kokemus on perustunut puhelinkeskusten suunnitteluun, valmisteluun ja toimeenpanoon. Lisäselvityspyynnön mukaan puhelinkeskus ei ole potilastietojärjestelmän ja/tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmän toiminnallisuus. Näin ollen hankintayksiköt ovat myös tämän henkilön osalta esittäneet valittajille tiedustelun siitä, millä perusteella toimitukseen sisältyy potilastietojärjestelmän ja/tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmän toimitus osallistumispyynnössä kuvatun toiminnallisen laajuuden mukaisesti.

Tähän ja muihin henkilöä C koskeviin kysymyksiin antamassaan vastauksessa valittajat ovat muun ohella selvittäneet, että toimituksen kohteena on ollut monikanavainen alusta "Salud Responde", joka tuottaa palveluita potilaille ja kansalaisille ja että kyse on ollut edistyksellisen monikanavaisten potilastieto- ja sosiaalipalvelujärjestelmän toimituksista. Valittajien esittämän selvityksen mukaan kyseinen järjestelmä on kattanut muun ohella tapaamis- ja aikataulumoduulit ja kotiin päästettyjen potilaiden seurannan. Lisäksi selvityksessä on korostettu, että kyse ei ole ollut pelkästään hälytyskeskuksesta, vaan että projektissa on ollut lukuisia kliinisiä toimintoja, kuten potilaiden luokittelu ja päätöksenteon apuväline sairaanhoitajia varten.

Hankintapäätösten perusteluissa hankintayksiköt ovat ainoastaan todenneet, että henkilön C toimituskokemus on täsmennyksien perusteella perustunut toimituksiin, jotka eivät ole potilastietojärjestelmän ja/tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmän toimituksia.

Kuten edellä on todettu, osallistumispyynnössä ei ole tarkemmin eritelty minkälaisia toiminnallisuuksia vaaditulta toimitukselta on edellytetty, jotta sitä olisi voitu pitää hyväksyttävänä referenssitoimituksena. Valittajat ovat selvityksessään osoittaneet, että edellä selostettu toimitus on tullut terveydenhuoltoalan käyttöön ja sisältänyt lukuisia erilaisia toiminnallisuuksia, joiden objektiivisesti arvioiden voidaan katsoa liittyneen potilastietojärjestelmiin. Edellä esitetty huomioon ottaen hankintayksiköt ovat toimineet osallistumispyynnössä ilmoitettuun nähden virheellisesti, kun ne eivät ole katsoneet kyseessä olevan henkilön referenssitoimituksia vaatimusten mukaisiksi.

Henkilö D

Henkilön D osalta osallistumisilmoituksessa on mainittu kuusi toimeksiantoa, joista on muodostunut yhteensä 154 henkilötyöpäivää. Toimeksiantojen kuvausten mukaan asiakkaina on ollut muun ohella erilaisia aluehallinnon viranomaisia sekä ministeriöitä. Kuvausten perusteella toimituksissa on muun ohella ollut kysymys Balanced Score Card -vaatimuksiin liittyvästä toiminnasta, tietokantaparannuksista, vaatimusten kokoamisesta, toiminnallisista ratkaisuista sekä parannuksista vakioratkaisuihin.

Henkilöä D koskevassa lisäselvityspyynnössään valittajille hankintayksiköt ovat tiedustelleet muun ohella sitä, millä perusteella henkilön D toimituksiin on sisältynyt potilastietojärjestelmän ja/tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmän toimituksia.

Hankintayksiköille annetussa lisäselvityksessä on mainittu useita referenssihankkeita, joita on toimitettu muun ohella terveydenhuoltoalan toimijoille.

Markkinaoikeus katsoo, että henkilön D kokemus on ainakin pääosin muodostunut muusta kuin osallistumisesta osallistumispyynnössä mainittujen tietojärjestelmien toimittamiseen. Asiassa ei ole merkitystä sillä, että joltain osin kokemuksessa on saattanut olla kyse myös potilastietojärjestelmien toimituksesta, sillä esimerkiksi toimeksiantoa numero 5, jossa on ollut kyse projektinjohdosta ja toiminnollisesta analyysistä taloushallinnolle, ei ole objektiivisesti arvioituna voitu pitää potilastietojärjestelmän tai sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmän toimituksena. Osallistumishakemuksessa kyseinen toimitus on ilmoitettu 31 henkilötyöpäivän laajuiseksi. Näin ollen on selvää, että vaikka osa henkilön D osalta ilmoitetuista referenssihankkeista katsottaisiin potilastietojärjestelmän toimituksiksi, ei osallistumispyynnössä vähimmäisvaatimuksena ilmoitettu 150 henkilötyöpäivän kokonaismäärä ole täyttynyt. Hankintayksiköt eivät siten ole toimineet virheellisesti, kun ne ovat katsoneet, että kyseessä oleva henkilö ei ole täyttänyt osallistumispyynnön vaatimuksia edellytetyn kokemuksen osalta.

Johtopäätös

Edellä todetulla tavalla hankintayksiköt ovat menetelleet virheellisesti siinä suhteessa kun ne ovat katsoneet, että valittajien osallistumishakemuksessaan osoittama henkilö C ei ole täyttänyt osallistumispyynnössä asetettuja soveltuvuusvaatimuksia.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajat ovat siten esittäneet osallistumishakemuksessaan yhteensä 14 osallistumispyynnön soveltuvuusehdot täyttävää asiantuntijaa. Kun osallistumispyynnössä on kuitenkin edellytetty, että ehdokkaalla on oltava vähintään 15 soveltuvuusehdot täyttävää projektipäällikköä tai vastaavaa projektien johtamiseen kykenevää asiantuntijaa, valittajien osallistumishakemus ei siten mainitussa suhteessa ole ollut osallistumispyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen.

Edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, etteivät hankintayksiköt ole menetelleet hankinnassaan virheellisesti sulkiessaan valittajien muodostaman yhteenliittymän kilpailutuksesta. Valitukset on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittajat saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksiköt joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittajat on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksiköiden määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valitukset.

Markkinaoikeus velvoittaa Indra Sistemas S.A.:n ja Affecto Finland Oy:n korvaamaan Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän, Helsingin kaupungin, Kauniaisten kaupungin, Kirkkonummen kunnan, KL-Kuntahankinnat Oy:n ja Vantaan kaupungin yhteiset oikeudenkäyntikulut 13.180 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Jaakko Ritvala ja Olli Wikberg.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.