MAO:344/14

ASIAN TAUSTA

Kajaanin kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) ympäristötekninen toimiala on ilmoittanut 6.2.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Paltaniemen uima- ja venerannan 1. vaiheen maanrakennusurakasta.

Kajaanin kaupungin vs. tekninen johtaja on 20.2.2014 tekemällään hankintapäätöksellä § 6 valinnut Kesälahden Maansiirto Oy:n tarjouksen.

Kajaanin kaupungin ympäristötekninen lautakunta on 26.2.2014 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 30 hylännyt Karjalan Louhinta ja Lujitustyö Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 120.000 euroa. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kaikkien saatujen tarjousten tarjoushinta on ylittänyt 150.000 euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 10.3.2014.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Karjalan Louhinta ja Lujitustyö Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä. Ruoppauksen työvaihesuunnitelmaa ja urakoitsijan kokemusta vastaavista töistä koskevia vertailuperusteita ei ole yksilöity eikä ilmoitettu, miten mainittuja vertailuperusteita tullaan arvioimaan. Lisäksi manuaalinen pisteytystapa on kuvattu epämääräisesti. Referenssien pyydetty esittämistapa ei ole kuvannut yksittäisten työkohteiden vaativuutta.

Hankintapäätöksessä ei myöskään ole perusteltu työvaihesuunnitelmasta eikä referensseistä annettuja pisteitä. Pisteytys on lisäksi toteutettu epätasa arvoisesti muun ohella siltä osin kuin valittaja, jonka tarjoushinta on ollut halvin, on saanut referenssejä ja työsuunnitelmaa koskevien vertailuperusteiden osalta perusteettoman alhaiset pisteet.

Vastine

Vaatimukset

Kajaanin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Hankintamenettely ei ole ollut virheellinen.

Ruoppauksen työvaihesuunnitelman pyytämisellä on haluttu varmistaa se, että urakoitsija on perehtynyt riittävästi tarjouspyyntöaineistoon ja huomioinut siinä esitetyt tekniset, laadulliset ja aikataululliset vaatimukset.

Työvaihesuunnitelmalle ei ole esitetty tarjouspyynnössä yksilöityjä vaatimuksia. Alalla vakiintuneen käytännön mukaisesti hyvässä työsuunnitelmassa esitetään muun muassa työn aloittamisen edellytykset, valmistelevat toimenpiteet, tekniset vaatimukset, työn suorittaminen, käytettävät resurssit, laadunvarmistus, työturvallisuus, ympäristön huomioiminen sekä työsuorituksen ja laadun dokumentointi.

Laatupisteytys on suoritettu suhteellisena pisteytyksenä. Tarkimman ja yksityiskohtaisimman työsuunnitelman tehnyt urakoitsija on saanut parhaimmat ja suppeimman suunnitelman tehnyt huonoimmat pisteet. Hankintapäätös on ollut puutteellinen, koska vertailutaulukon huomautuskentistä on jäänyt pois pisteytyksen selitetekstit.

Urakoitsijan kokemus vastaavista töistä on arvioitu tarjoukseen liitetyn referenssiluettelon pohjalta. Pisteytyksessä on huomioitu kohteiden määrä, toteutusaika ja urakkasumma. Eniten pisteitä on saanut urakoitsija, joka on ilmoittanut eniten kohteita, jotka on toteutettu viime vuosien aikana ja joiden urakkasummat ovat olleet suurimpia.

Tarjoajat eivät ole esittäneet tarkentavia kysymyksiä tarjouspyynnöstä.

Kuultavan lausunto

Kesälahden Maansiirto Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on muun ohella esittänyt, että hankintayksikön vastineessa kuvatut seikat työvaihesuunnitelman ja referenssien osalta eivät ole olleet laadultaan sellaisia, että ne olisivat antaneet perusteita poiketa edullisimmasta tarjouksesta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Viimeksi mainittua lainkohtaa koskevien hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 116) mukaan ehdokkaan tai tarjoajan soveltuvuuden arviointi ja poissulkeminen tarjouskilpailusta tulee tapahtua tarjousmenettelyn erillisenä vaiheena ennen tarjousten vertailua.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Viimeksi mainittua lainkohtaa koskevien hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 116) mukaan hankintayksikkö voi harkita kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet, joiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen ja joiden on oltava objektiivisia ja taloudellisesti merkityksellisiä. Esitöissä on lisäksi todettu muun ohella, että ehdokkaiden tai tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä tekijöitä ei tule käyttää tarjousten arvioinnissa ja että vähimmäisvaatimukset ylittävän kelpoisuuden huomioiminen soveltuu muun ohella erityistä ammattitaitoa edellyttäviin rakennushankkeisiin, kuten vaativia saneeraustöitä tai vanhoja työtapoja edellyttäviin hankkeisiin.

Hankintamenettelyn arviointi

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet kokonaishinta 80 prosentin painoarvolla sekä ruoppauksen työvaihesuunnitelma ja urakoitsijan kokemus vastaavista töistä, kumpikin 10 prosentin painoarvolla.

Tarjouspyynnön kohdan 8 "Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset" taulukossa on vähimmäisvaatimuksena mainittu muun ohella selvitys urakoitsijan kokemuksesta vastaavista töistä. Tarjouspyynnön liitteenä on ollut ladattava referenssiluettelo, jossa on tiedusteltu kohteen nimeä, ajankohtaa, urakkasummaa ja tilaajaa. Edellä mainitun taulukon alakohdassa "Alustavat työmaatekniset suunnitelmat" on puolestaan vähimmäisvaatimuksena mainittu muun ohella ruoppauksen työvaihesuunnitelma.

Käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus kuitenkin edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Tarjouspyynnössä on otettava huomioon hankintamenettelyn vaiheittaisuus. Hankintamenettely etenee vaiheittain niin, että hankintayksikkö arvioi ensi vaiheessa tarjoajien soveltuvuuden eli sen, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Tämän jälkeen arvioidaan tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus, minkä jälkeen tehdään tarjousten vertailu tarjousvertailuun hyväksyttyjen tarjousten kesken.

Tarjouspyynnöstä tulee riittävän selvästi ilmetä tarjoajan soveltuvuutta koskevat vaatimukset ja se, miltä osin tarjoajilta pyydettyjä selvityksiä tullaan käyttämään tarjoajan soveltuvuuden ja miltä osin tarjousten vertailussa tarjousten keskinäisen paremmuuden arvioinnissa.

Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole tarjouspyynnössä selvittänyt, mitä seikkoja vertailuperusteiden "ruoppauksen työvaihesuunnitelma" ja "urakoitsijan kokemusta vastaavista töistä" osalta on ollut tarkoitus arvioida. Sanotut vertailuperusteet ovat siten olleet niin yksilöimättömiä ja epätäsmällisiä, etteivät tarjoajat ole voineet tarjouspyynnön perusteella riittävällä tavalla ennakoida, millä seikoilla tulee olemaan merkitystä tarjousvertailussa. Vertailuperusteiden yksilöimättömyys on ollut omiaan antamaan hankintayksikölle lähes rajoittamattoman valinnanvapauden tarjousten vertailussa. Tarjouspyyntö on siten laadittu tarjouksen valintaan vaikuttavien seikkojen osalta niin epäselvästi, ettei se ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa.

Huolimatta siitä, että kysymyksessä on ollut kansallinen hankinta, jossa hankintalain 72 §:n 1 momentin perusteella on tietyin edellytyksin mahdollista käyttää vertailuperusteena muun ohella tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää kokemusta, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole tarjouspyynnössään tehnyt riittävää eroa tarjoajien soveltuvuuden arviointiin ja tarjousten vertailuun liittyvien seikkojen välillä eikä ottanut hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla huomioon hankintamenettelyn vaiheittaisuutta. Tarjouspyyntö on myös tältä osin ollut hankintasäännösten vastainen.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimus on allekirjoitettu 10.3.2014. Hankintalain 95 §:n 1 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintayksikkö on toimittanut 10.3.2014 allekirjoitetun hankintasopimuksen markkinaoikeuteen 24.4.2014. Markkinaoikeus on samana päivänä antanut hankintasopimuksen tiedoksi valittajalle. Hankintasopimuksen allekirjoittamisen jälkeen hankintapäätöksen kumoaminen valittajan vaatimalla tavalla ei ole enää mahdollista, vaan hankintalain 95 §:n 1 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen. Valittaja ei ole voinut ennakoida tätä tilannetta vaatimuksia esittäessään, koska se on antanut vastaselityksen ennen hankintasopimuksen tiedoksi saamista. Jäljempänä hyvitysmaksun edellytyksistä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus ei ole kuitenkaan katsonut tarpeelliseksi varata valittajalle erikseen tilaisuutta täydentää valitustaan hankintasopimuksen allekirjoittamisen jälkeen.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä tulee edellä todetun mukaisesti arvioida sen perusteella, millaiseksi tarjouskilpailu ja valittajan asema olisi muodostunut virheettömässä menettelyssä.

Kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa virheetön hankintamenettely olisi merkinnyt sitä, että tarjouspyyntö olisi laadittu tarjoajan soveltuvuutta ja kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita koskevien seikkojen osalta virheettömästi. Asiassa ei voida luotettavasti todeta, miten edellä mainitut seikat olisi virheettömässä menettelyssä toteutettu ja mikä vaikutus niillä olisi ollut tarjousten sisältöön ja tarjousten vertailuun. Näin ollen asiassa ei voida jälkikäteen myöskään luotettavasti todeta, miten valittajan tarjous olisi menestynyt virheettömässä hankintamenettelyssä.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa olisi edellytyksiä riittävällä varmuudella todeta, että valittajalla olisi ollut hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä hankintamenettelyssä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Kristiina Harenko ja Sanna Holkeri.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta-hallinto oikeudesta.