MAO:340/14

ASIAN TAUSTA

Helsinki Business College Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 11.2.2013 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta verkko-oppimisympäristön hankinnasta 48 kuukauden sopimusajalle.

Helsinki Business College Oy:n tietohallintopäällikkö on 18.4.2013 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut itslearning AS:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 50.000–70.000 euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimus on sovittu olemaan voimassa väliaikaisesti.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Rediteq Oy:n on katsottava vaatineen, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja määrää hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua ja että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan valittajalle 5.000 euron korvauksen tarjoukseen käytetyn ajan osalta.

Lisäksi valittaja on vaatinut, että sille toimitetaan tarjouskilpailuun osallistuneiden tarjoajien tarjoukset.

Valittaja on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 3.500 eurolla lisättynä arvonlisäveronmäärällä.

Perusteet

Tarjoukset, joissa ei ole noudatettu tarjouspyynnön määrityksiä asiakirjojen julkisuuden osalta, on suljettava tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisina. Tarjoukset eivät voi olla kokonaan salaisia. Valittaja on eri asemassa kilpailijoihin nähden, koska se on tehnyt tarjouksensa julkisena. Asiassa ei ole noudatettu periaatetta, että tarjoushinnat ovat aina julkisia.

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä. Esimerkiksi tarjouspyynnön kohdassa "tehtävä työkalut" vaatimukseksi on määritelty testin aikainen internetin käytön esto. Mitään muuta kuvausta asiasta ei ole annettu. Tarjouspyynnössä ei ole määritelty esimerkiksi millä päätelaitteella testin kuuluu toimia, riittääkö yksi päätelaite, kuuluuko testin toimia ilman, että opiskelijan pitää asentaa jotain omaan laitteeseensa, järjestetäänkö testit vain oppilaitoksen tarjoamilla laitteilla vai käyttävätkö opiskelijat omia laitteitaan ja järjestetäänkö testi valvotussa tilassa, jolloin henkilö- tai videovalvonta estää muiden laitteiden käytön.

Valittajan tarjouksen hinnanero voi selittyä sillä, että muilla tarjoajilla on ollut käytettävissään ennen tarjouskilpailua hankittua tietoa esimerkiksi edellytetystä palvelutasosta. Palvelutasolla on huomattava vaikutus tarjousten hinnoitteluun.

Valittaja on pyytänyt nähtäväkseen muut tarjoukset, siltä osin kuin niitä ei ole määritelty salaiseksi. Hankintayksikön mukaan kaksi tarjousta on määritelty kokonaisuudessaan salaiseksi. Myöskään kolmatta tarjousta ei ole toimitettu valittajalle. Tarjouksen määritteleminen kokonaan salaiseksi ei voi olla perusteltua. Esimerkiksi vasteaika ei voi olla liikesalaisuus.

Vastine

Vaatimukset

Helsinki Business College Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 2.100 eurolla.

Perusteet

Valitus on hylättävä, koska siinä ei edes ole väitetty, että hankintapäätös olisi virheellinen ja että se olisi kumottava. Vaatimus hankintaprosessin kulujen korvaamisesta on perusteeton ja lakiin perustumaton ja siten hylättävä.

Tarjouspyynnön mahdollisen epäselvyyden vuoksi tarjouspyynnössä on ollut maininta, että tarjouspyynnöstä voi esittää tarjousaikana kysymyksiä. Yhtään kysymystä koskien tarjouspyynnön sisältöä ei saapunut. Tarjouspyyntö on ollut tarpeeksi yksiselitteinen ja selkeä vertailukelpoisen tarjouksen tekemiseksi.

Valittaja on saanut oikeusturvansa kannalta riittävät tiedot hankintapäätöksen perusteista ja kilpailevista tarjouksista.

Kaksi tarjoajista on luokitellut koko tarjouksensa salaisiksi ja yksi on ilmoittanut tarjouksensa teknisen dokumentaation olevan salainen. Tarjouskilpailuun osallistuneiden tarjoajien lähtökohdat asiakirjojen luokittelulle liikesalaisiksi ovat olleet asiallisia ottaen huomioon tarjousten laajuus ja sisältö. Vertailusta on nähtävissä, että valittajalla ei olisi ollut todellista mahdollisuutta menestyä tarjouskilpailussa.

Valittajalla on ollut mahdollisuus tutustua hankintayksikön toimipisteessä valintaan vaikuttaneeseen taulukkoon, johon on koottu tarjoajien soveltuvuuden arviointikriteerit, pakollisten vaatimusten täyttymisen kriteerit pisteytyksineen sekä kokonaishintaan vaikuttaneiden hintatietojen painotetut pisteet ja kokonaishinnat.

Valittaja ei ole noudattanut hankintasäännöksiä, kun se ei lähettänyt hankintayksikölle ilmoitusta siitä, että hankintamenettelystä on tehty valitus markkinaoikeuteen.

Kuultavan lausunto

Kuultava itslearning AS ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on saanut vastineen liitteenä toimitetut kahden tarjoajan tarjoukset, joista hinnat ovat näkyneet, sekä vertailuliitteen, josta myös voittaneen tarjoajan hintoja on nähtävissä. Voittaneen tarjoajan varsinaisen tarjouksen hinnoittelua ei ole edelleenkään toimitettu.

Vertailutietoja ja tarjouksissa näkyviä tietoja vertaamalla on nähtävissä, että kaikkien kolmen tarjouksen vertailutiedoissa on ollut virheitä. Voittaneen tarjoajan tietojen puuttuessa vertailutietojen oikeellisuutta ei voida varmuudella todeta.

Koulutuspäivien hinnoittelua koskeva kohta on ollut tarjouspyynnössä epäselvä. Sekä valittaja että toinen tarjouskilpailuun osallistunut tarjoaja ovat ymmärtäneet tarjouspyynnössä ilmoitettujen lukumäärien koskevan koulutuspäivien lukumäärää. Kappalemäärällä on toisaalta voitu ymmärtää tarkoittavan osallistujien määrää. Hankintayksikön olisi tullut pyytää lisäselvityksiä hinnoittelun osalta tarjouspyynnön epäselvyydestä johtuen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Tiedon antaminen asiakirjasta

Markkinaoikeus on julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 94 §:n 1 momentin mukaan toimivaltainen valituksesta tutkimaan, onko tietyssä yksilöidyssä julkisessa hankinnassa menetelty julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Sen sijaan markkinaoikeus ei ole julkista hankintaa koskevan valituksen käsittelyn yhteydessä toimivaltainen tutkimaan hankintayksikön toiminnan ja menettelytapojen laillisuutta yleisesti eikä itsenäisenä kysymyksenä ratkaisemaan esimerkiksi sitä, onko viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (julkisuuslaki) noudatettu. Luonteeltaan julkisiksi katsottavien tietojen ilmoittaminen tarjouksessa liikesalaisuuksiksi ei ole hankintalain mukainen peruste sulkea tarjoajaa pois tarjouskilpailusta.

Siltä osin kuin valittaja on vaatinut saada tietoonsa muiden tarjoajien tarjoukset, markkinaoikeus toteaa, että kyseessä olevat asiakirjat on toimitettu markkinaoikeudelle osana oikeudenkäyntiaineistoa. Asiassa on siten tämän valittajan esittämän vaatimuksen osalta kysymys oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 §:ssä tarkoitetun oikeudenkäyntiasiakirjan saamisedellytyksistä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta julkisuuslaissa tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin jättää antamatta julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 tai 6 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan asianosaisella ei ole oikeutta viranomaisen järjestämässä tarjouskilpailussa toisen tarjouksen tekijän liike- tai ammattisalaisuutta koskeviin tietoihin tarjouksen hintaa tai muuta tarjousten vertailussa käytettyä tekijää lukuun ottamatta.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajalle on toimitettu muiden tarjoajien tarjoukset siltä osin kuin niiden ei ole ilmoitettu sisältävän liikesalaisuuksia. Kun otetaan huomioon se, mitä markkinaoikeus jäljempänä toteaa hankintamenettelyn virheellisyydestä, tarjouksissa olevilla liikesalaisuuksiksi ilmoitetuilla tiedoilla ei ole ollut merkitystä asian käsittelyssä markkinaoikeudessa. Tähän nähden markkinaoikeus katsoo, ettei tiedon antamatta jättäminen valittajan vaatimista ja tarjouskilpailuun osallistuneiden tarjoajien liikesalaisuuksinaan pitämistä tarjousasiakirjoista vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista. Näin ollen valittajan esittämä vaatimus tiedon antamisesta asiakirjasta on hylättävä.

Pääasiaratkaisun perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä ja soveltamisessa. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät kuitenkin sitä, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Markkinaoikeus toteaa hankintamenettelyn olevan vaiheittaista siten, että hankintayksikön on ensin tutkittava tarjoajien soveltuvuus osallistua tarjouskilpailuun ja arvioitava, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Vasta tämän jälkeen hankintayksikön on vertailtava tarjousten paremmuutta niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi tai joiden tarjousta ei ole katsottu tarjouspyynnön vastaiseksi. Hankintamenettelyn vaiheittaisuus on otettava huomioon jo tarjouspyynnössä eikä tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä seikkoja tule lähtökohtaisesti käyttää tarjousten vertailuperusteina. Myöskään tarjouksen hyväksymiselle asetettuja vähimmäisvaatimuksia ja niiden täyttymistä ei voida sellaisenaan käyttää tarjousten vertailuperusteina.

Hankintayksikön menettely ja sen arviointi

Hankintaa koskevassa hankintailmoituksessa valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus. Myös tarjouspyynnön kohdassa "valintaperusteet" on muun ohella ilmoitettu, että hankintapäätöksen perusteena on kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Sanotun tarjouspyynnön kohdan mukaan pisteitä tarjousten arvioinnista on voinut saada hinnan lisäksi kuudesta muusta arvioitavasta seikasta. Nämä ovat olleet "sisällölliset työkalut, yhteisölliset työkalut, tehtävä työkalut, opetukselliset työkalut, hallinnolliset työkalut ja joustavuus".

Markkinaoikeus toteaa, että kaikki edellä mainitut vertailtavaksi ilmoitetut seikat on kuitenkin ilmoitettu myös tarjouspyynnön kohdassa "hankinnan kohde" vaatimuksina, jotka tarjottujen tuotteiden on tullut tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaan ehdottomasti täyttää. Näin ollen tarjouspyynnössä ei ole eroteltu toisistaan niitä seikkoja, joita on edellytetty tarjouspyynnön mukaiselta tarjoukselta, ja seikkoja, joita on käytetty tarjousten vertailussa. Hankintamenettelyssä ei ole siten tosiasiallisesti ollut hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä etukäteen ilmoitetulla tavalla varsinaista laatuvertailua. Lisäksi tarjouspyyntö on laadittu vastoin aiemmin todettua hankintamenettelyn kaksivaiheisuuden periaatetta. Tarjoajille on saattanut jäädä epäselväksi, mitä seikkoja tarjotulta tuotteelta on vaadittu ehdottomasti ja mitä varsinaisesti verrattu. Tarjouspyyntö ei siten ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia eikä turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua hankintamenettelyssä.

Tarjoushinnan osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu kohdassa "valintaperusteet", että "hintavertailu tehdään tarjouspyynnön mukaisesta ilmoitetusta kokonaishinnasta". Tarjouspyynnön kohdassa "tarjoushinta" on tarkemmin eritelty hinnan muodostuminen käyttöönoton ja sen kustannusten, SaaS-palvelun hinnan, lisenssihinnan ja koulutusten perusteella. Kyseessä olevassa tarjouspyynnön kohdassa on erikseen mainittu, että rajapintojen kustannukset on ilmoitettava, mutta että ne eivät vaikuta kokonaishintaan.

Toisaalta tarjouspyynnön kohdassa "valintaperusteet" on ilmoitettu, että yhteensopimattomuus nykyisen ohjelmistokannan kanssa voi estää hankinnan toteutumisen, mikäli yhteensopimattomuudesta aiheutuu kohtuuttomia kustannuksia. Kyseisessä tarjouspyynnön kohdassa on lisäksi ilmoitettu, että tämän arvioimiseksi syntyviä kustannuksia verrataan tuotteen hintaan.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnöstä ei ole käynyt yksiselitteisesti ilmi, miten mahdollista yhteensopivuutta arvioidaan. Tarjouspyynnössä nimenomaisesti ilmoitetun perusteella rajapintojen kustannuksia ei ole kuitenkaan tullut lukea vertailtavaan hintaan. Markkinaoikeus toteaa, että tästä huolimatta markkinaoikeudelle toimitetun vertailutaulukon perusteella hankintayksikkö on vertailtavaa kokonaishintaa laskiessaan ottanut mukaan rajapintojen kustannukset. Menettely on siten ollut tarjouspyynnössä etukäteen ilmoitettuun nähden virheellistä.

Markkinaoikeus toteaa hintavertailusta lisäksi, että tarjouspyynnöstä ei ole ilmennyt riittävän yksiselitteisesti, että koulutusten osalta on tullut tarjota nimenomaan 8 tunnin koulutusta kullekin tarjouspyynnössä mainitulle käyttäjäryhmälle. Tarjouspyyntö on siten ollut tällä perusteella epäselvä.

Markkinaoikeus toteaa vielä, että hankintalain 88 §:n 1 momentin mukaan hankinta-asiaan muutosta hakevan on kirjallisesti ilmoitettava hankintayksikölle asian saattamisesta markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Mainitun pykälän esitöiden (HE 190/2009 vp s. 63) mukaan ilmoitusvelvoitteen noudattaminen ei ole hankintaa koskevan valituksen tutkimisen edellytys eikä ilmoitusvelvoitteen laiminlyöntiä ole muutoinkaan erikseen sanktioitu. Siten valituksen käsittelyn kannalta ei ole merkityksellistä, onko valittaja ilmoittanut hankintayksiölle muutoksenhausta vai ei.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimus on sovittu olemaan voimassa väliaikaisesti. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Markkinaoikeus toteaa valittajan muista vaatimuksista, että seuraamusmaksu ja sopimuskauden lyhentäminen eivät tule hankintalain 94 §:n 3 momentin perusteella asiaan sovellettavaksi, koska kyse ei ole EU-kynnysarvon ylittävästä hankinnasta.

Vahingonkorvausvaatimuksen osalta markkinaoikeus toteaa, että hankintalain 107 §:n 3 momentin mukaan vahingonkorvausta koskevissa asioissa toimivaltainen tuomioistuin on oikeudenkäymiskaaren 10 luvun mukainen alioikeus, eikä vahingonkorvausvaatimus siten kuulu markkinaoikeuden toimivaltaan.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Helsinki Business College Oy aikoo edelleen toteuttaa verkko-oppimisympäristön hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää Rediteq Oy:n vaatimuksen tiedon antamisesta asiakirjasta.

Markkinaoikeus kumoaa Helsinki Business College Oy:n tietohallintopäällikön 18.4.2013 tekemän hankintapäätöksen. Markkinaoikeus kieltää Helsinki Business College Oy:tä tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 7.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Helsinki Business College Oy:n korvaamaan Rediteq Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää Helsinki Business College Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Kristiina Harenko ja Reima Jussila.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.