MAO:324-325/14

ASIAN TAUSTA

Nurmijärven kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 27.9.2012 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta vakuutusturvan hankinnasta 1.4.2013 alkaen 48 kuukauden mittaiselle sopimuskaudelle.

Nurmijärven kunnanhallitus on 7.1.2013 tekemällään hankintapäätöksellä § 15 valinnut osa-alueen 1, lakisääteiset tapaturma- ja vapaaehtoiset henkilövakuutukset osalta LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiön tarjouksen.

Nurmijärven kunnanhallitus on 25.2.2013 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 87 poistanut 7.1.2013 tekemänsä hankintapäätöksen osa-alueen 1, lakisääteiset tapaturma- ja vapaaehtoiset henkilövakuutukset osalta, ja päättänyt, että edellä todetuin osin vakuutusturvan hankinnasta tehdään myöhemmin uusi hankintapäätös.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 1,7 miljoonaa euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Diaarinumero 55/13/JH

Valitus

Vaatimukset

Pohjola Vakuutus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan 7.1.2013 tehdyn hankintapäätöksen osa-alueen 1 lakisääteiset tapaturma- ja vapaaehtoiset henkilövakuutukset osalta, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua.

Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen maksun tarkastusvälin ja maksun määräytymisperusteiden osalta. Voittanut tarjoaja on tarjonnut Oiva erikoismaksujärjestelmä nimistä vakuutusta. Tarjouksen mukaan vakuutuksen riskipromille vahvistetaan ensin kahdeksi ensimmäiseksi vuodeksi ja kokonaismaksupromille voi vaihdella kahden ensimmäisen vuoden aikana. Tarjouspyynnön ehdottoman vaatimuksen mukaan tarjottavan vakuutuksen maksun tarkastusväli on yksi vuosi. Voittaneen tarjoajan tarjouksen mukaan maksupromille, ja siten myös vakuutusmaksu, vahvistetaan kahdeksi ensimmäiseksi vuodeksi. Lisäksi voittaneen tarjoajan tarjoamassa vakuutuksessa maksun määräytymisperusteen tilastovuosien lukumäärä on ollut kolme vuotta, kun tarjouspyynnössä on edellytetty viittä vuotta. Näin ollen tarjous on ollut tältä osin tarjouspyynnön vastainen.

Tarjouspyynnössä on pyydetty esittämään selvitys vakuutusmaksujen kehityksestä ja jälkitilityksistä nykyisellä vahinkokehityksellä ja lisäksi suurvahingon vahinko-olettamalla. Tarjouspyynnön mukaan maksujen kehityslaskelma tehdään sillä oletuksella, että oletetut korvaukset maksetaan vuosittain. Voittaneen tarjoajan laskelma on kuitenkin tehty tarjouspyynnön vastaisesti olettaen, että korvaukset maksetaan kolmen vuoden aikana prosenttiosuuksin 70, 25 ja 5 prosenttia. Tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuus on vaikuttanut tarjouksen vertailuhinnan määrään ja näin ollen tarjousten vertailuun.

Vastine

Nurmijärven kunta on toimittanut vastineena markkinaoikeudelle Nurmijärven kunnanhallituksen 25.2.2013 tekemän hankintaoikaisupäätöksen § 87, jolla hankintayksikkö on poistanut 7.1.2013 tekemänsä hankintapäätöksen osa-alueen 1, lakisääteiset tapaturma- ja vapaaehtoiset henkilövakuutukset osalta, ja päättänyt, että edellä todetuin osin vakuutusturvan hankinnasta tehdään myöhemmin uusi hankintapäätös.

Vastaselitys

Valittaja on vastaselityksenään ilmoittanut markkinaoikeudelle, että valittajan käsityksen mukaan Nurmijärven kunnanhallituksen 25.2.2013 tekemän hankintaoikaisupäätös § 87 on oikea, eikä valittajalla ole sen johdosta huomauttamista.

Diaarinumero 121/13/JH

Valitus

Vaatimukset

LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiö on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan 25.2.2013 tehdyn hankintaoikaisupäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua.

Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.200 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikön ja Pohjola Vakuutus Oy:n käsitys valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudesta on virheellinen. Valittajan tarjousta ei olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö ei ole kohdellut valittajaa tasapuolisesti ja syrjimättömästi sulkiessaan sen tarjouksen tarjouskilpailusta kuulematta tarjousten vertailun suorittanutta vakuutusmeklaria tai valittajaa.

Oiva erikoismaksujärjestelmän mukaisesti laskettu vakuutusmaksu tarkastetaan vuosittain myös kahden ensimmäisen vuoden osalta, vaikka riskimaksupromille on kiinnitetty kahdeksi ensimmäiseksi vuodeksi. Näin ollen tarjous on tältä osin ollut tarjouspyynnön mukainen.

Tarjouspyynnössä ei ole eritelty, mitä viidellä tilastovuodella tarkoitetaan eikä myöskään sitä, miten tilastoja todellisuudessa käytetään. Oiva erikoismaksujärjestelmä käyttää viiden sattumisvuoden tilastoja, mutta vain niiltä osin kuin niistä on maksettu korvauksia kuluvan ja kahden edellisen tilivuoden aikana. Näin ollen Oiva erikoismaksujärjestelmä on tältäkin osin ollut tarjouspyynnön mukainen.

Valittaja on käyttänyt tarjouksessaan tarjouspyynnön mukaisesti sattumisvuosittaisen vahinkotilaston mukaista vahinkojakaumaa, mutta jakanut sen paremmin todellisuutta vastaavasti maksettavaksi useamman vuoden ajalle. Näin ollen tarjous on ollut Oiva erikoismaksujärjestelmän osalta tarjouspyynnön mukainen.

Vastine

Vaatimukset

Nurmijärven kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.200 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintaoikaisun tekeminen ei ole edellyttänyt asianosaisten suostumusta tai kuulemista. Hankintayksikkö on 25.2.2013 päättäessään asiasta saanut tarpeelliset tiedot asiasta valittajalta, vakuutusmeklarilta ja asiaan liittyvistä kilpailutusasiakirjoista. Vakuutusmeklaria hankintayksikkö on kuullut useilla eri yhteenotoilla. Hankintayksikkö on toiminut hankintaoikaisun suorittaessaan tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Tarjouspyynnön mukaan maksun tarkastusväli on ollut yksi vuosi ja maksun määräytymisperusteena ovat olleet viiden vuoden tilastot. Tarjousten vertailu on suoritettu yksinomaan valittajan tarjouslaskelmien perusteella, eikä vertailussa ole käytetty valittajan markkinointiluonteisia tuotekortteja.

Tarjouslaskelma osoittaa, että ensimmäisen ja toisen vuoden maksu on sama eli tarjouspyynnön vastainen. Valittajan toimittamassa materiaalissa lakisääteisten tapaturmavakuutusten maksujärjestelmistä on todettu, että "Maksupromille määritellään kahdeksi ensimmäiseksi vuodeksi tarjouksentekohetken vahinkotilaston perusteella. Kolmannesta vuodesta eteenpäin maksupromille määritellään vuosittain."

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että sen tarjouksessa kahden ensimmäisen vuoden vakuutusmaksut ovat samat, koska tarjouspyynnön mukaisesti mikään maksuun vaikuttava tekijä ei ole muuttunut. Maksuun vaikuttaa useampia tekijöitä kuin ainoastaan riskipromille, joka on tarjotussa maksujärjestelmässä lukittu kahdeksi ensimmäiseksi vuodeksi. Muut osiot ja samalla myös maksu tarkastetaan vuosittain ja toisenlaisilla olettamilla myös tarjouksen mukainen vakuutusmaksu olisi muuttunut jo vakuutuksen toiselle vuodelle. Tarjouspyynnössä ei edellytetty riskipromillen vuosittaista tarkastamista.

Hankintayksikön olisi tullut kuulla hankintaoikaisusta valittajaa, jonka oikeusasemaan hankintaoikaisu on suoranaisesti vaikuttanut. Hankintayksikkö on toiminut asiassa epätasapuolisesti.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Diaarinumero 55/13/JH

Perustelut

Valituksen tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 80 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi itse poistaa virheellisen päätöksensä tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan, ja ratkaista asian uudelleen (hankintaoikaisu), jos päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen.

Hankintayksikkö on 25.2.2013 tehnyt hankintaoikaisupäätöksen, jolla se on kumonnut 7.1.2013 tekemänsä hankintapäätöksen osa-alueen 1, lakisääteiset tapaturma- ja vapaaehtoiset henkilövakuutukset osalta. Tämän vuoksi hankintaa ei tässä hankintamenettelyssä tosiasiallisesti enää toteuteta mainitun hankintapäätöksen perusteella. Valittajalla ei näin ollen enää ole oikeussuojansa kannalta oikeudellista intressiä saada asiassa markkinaoikeuden perusteltua päätöstä siitä, oliko hankintayksikkö mainitun hankintapäätöksen osalta menetellyt valittajan väittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Ottaen lisäksi huomioon, että hankintayksikön kumottua aiemman hankintapäätöksensä markkinaoikeus ei voi enää myöskään sen osalta määrätä hankintayksikölle hankintalaissa säädettyä seuraamusta, tulee hankintayksikön 7.1.2013 tekemään hankintapäätökseen § 15 kohdistuvat vaatimukset jättää tutkimatta. Valitus on asiassa 55/13/JH näin ollen jätettävä pääasian osalta tutkimatta.

Diaarinumero 121/13/JH

Perustelut

Hankintaoikaisupäätös ja tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Kuten edellä on todettu hankintalain 80 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi itse poistaa virheellisen päätöksensä tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan, ja ratkaista asian uudelleen (hankintaoikaisu), jos päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen.

Pykälän 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan päätökseen tai ratkaisun korjaaminen ei edellytä asianosaisen suostumusta.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Tarjousvertailussa tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus vaan että hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Valittaja on esittänyt, että sen tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen niiltäkin osin kuin hankintayksikkö on esittänyt tarjouksen olleen tarjouspyynnön vastaisen, ja että hankintaoikaisupäätös näin ollen on virheellinen.

Hankintayksikkö on puolestaan esittänyt valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuuden perustuneen ensinnäkin siihen, että tarjouspyynnön mukaan maksun tarkastusväli on ollut yksi vuosi ja maksun määräytymisperusteena ovat viiden vuoden tilastovuodet. Hankintayksikön mukaan valittajan tarjouslaskelma kuitenkin osoittaa, että ensimmäisen ja toisen vuoden maksu on sama.

Tarjouspyynnön 21.9.2012 kohdassa 1.0 "Lakisääteinen tapaturmavakuutus" on todettu muun ohella seuraavaa:

"HUOM ! erityisryhmien vakuutusmaksut ilmoitettava vuosimaksuina.

1. Ohimenevät ja pysyvät korvaukset: vahinkotilasto liitteenä
2. Maksun tarkastusväli on 1 v. Maksun määräytymisperusteena olevat tilastovuodet: 5 vuotta.
3. Ohimenevät ja pysyvät korvaukset oman vahinkotilaston mukaan. Katkaisurajana 200 000 € (= ohimenevien ja pysyvien korvausten katkaisuraja) tai sitä lähinnä olevaan katkaisurajaanne.
4. Tarjoukset pyydämme laatimaan siten, että vuoden 2013 lopulliseen maksuun (tarjoukseen verrattuna) vaikuttavat ainoastaan vuosien 2012 ja 2013 tapaturmatilastot.
5. Maksujärjestelmistä ainoastaan yksi vaihtoehto tarjoukseen.
6. Suurvahingon vaikutus seuraavan vuoden maksuun enintään kaksinkertainen."

Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut lakisääteisen tapaturmavakuutuksen osalta otsikon "Ennakkomaksut vuodelle 2013" alla seuraavaa: "Tarjoamme teille seuraavia vakuutusratkaisuja:

○ Joustava puoliyksilöllinen erikoismaksu (PY1)
○ Oiva erikoismaksu (O1)."

Tarjouksessa on vielä ilmoitettu molempien maksuratkaisujen osalta katkaisuraja, painoarvoprosentti, maksupromille ja ennakkomaksu.

Tämän jälkeen tarjouksessa on todettu muun ohella, että "Oivan erikoismaksun riskipromille vahvistetaan ensin kahdeksi ensimmäiseksi vuodeksi. Vakuutuksen kokonaismaksupromille voi vaihdella kahden ensimmäisen vuoden aikana, jos esimerkiksi maksuhyvitysten tai lakisääteisten lisien osuus muuttuu. Seuraavan kerran maksu lasketaan vuodelle 2015.

Joustavan puoliyksilöllisen erikoismaksun maksupromille lasketaan joka vuodelle erikseen. Tarjouksen mukainen ennakkomaksu pohjautuu keskimääräiseen korvausmenoonne, joten lopullinen vakuutusmaksu saattaa erota nyt lasketusta. Maksutasoon vaikuttaa lisäksi lopullinen palkkasumma sekä sen jakautuminen eri vastuuluokkiin."

Valittajan tarjoukseen on liitetty tuotekortit "Tapiolan joustava puoliyksilöllinen erikoismaksu" ja "Tapiolan oiva erikoismaksu", joissa on todettu maksupromille määrittelemisestä Oiva erikoismaksun ja joustavan puoliyksilöllisen erikoismaksun osalta kuten tarjouksessa.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä on lakisääteisen tapaturmavakuutuksen osalta ilmoitettu, että maksun tarkastusväli on yksi vuosi. Alan elinkeinonharjoittajat ovat tämän perusteella voineet ymmärtää, että tarjottavan vakuutusmaksujärjestelmän tulee olla sellainen, jossa maksun suuruus tarkistetaan vuosittain. Tarjouspyynnön mukaan henkilövakuutusten valinta suoritetaan lakisääteisten ja vapaaehtoisten vakuutusten edullisimman kokonaishinnan perusteella. Lakisääteisen tapaturmavakuutuksen kokonaishinta on laskettu tarjouspyynnön mukaan yhden vuoden maksun perusteella keskimääräisenä vuosimaksuna kymmenen vuoden keskiarvosta.

Valittajan tarjouksen mukaan vakuutusmaksun suuruuteen osaltaan vaikuttava maksupromille on hankintayksikölle tarjotun Oiva erikoismaksuluokan osalta määritelty ensin kahden vuoden mittaiselle kaudelle, ja tämän jälkeen vuosittain. Tarjoaja on vastuussa tarjouksensa sisällöstä, ymmärrettävyydestä ja tarjouspyynnön mukaisuudesta.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut valittajan tarjouksen Oiva erikoismaksuluokan osalta määritellyn riskipromillen vahvistamista kahdeksi ensimmäiseksi vuodeksi koskevan ehdon perusteella perustellusti katsoa, että kyseinen ehto on ristiriidassa edellä todetun tarjouspyynnön maksun yhden vuoden tarkastusväliä koskevan vaatimuksen kanssa. Kun tarjouksen valintaperusteena on ollut yksin hinta, on kyseinen vakuutusmaksun suuruuteen vaikuttava valittajan tarjouksen ehto ollut omiaan vaikuttamaan myös tarjousten vertailuun. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti arvioidessaan, että se on valitessaan valittajan tarjouksen hankintapäätöksellään 7.1.2013 § 15 tehnyt lain soveltamiseen liittyvän virheen jättäessään valittajan tarjouksen sulkematta tarjouskilpailusta hankintalain 46 §:n perusteella. Hankintayksikön tekemä hankintaoikaisupäätös ei näin ollen ole ollut hankintasäännösten vastainen.

Hankintayksikön menettelyä olla varaamatta valittajalle sen esittämällä tavalla tilaisuutta ennen hankintaoikaisupäätöksen tekemistä tulla kuulluksi ei ole pidettävä nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa sellaisena menettelyvirheenä, jonka johdosta hankintaoikaisupäätöksen hankintasäännösten mukaisuutta tulisi arvioida toisin.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa 55/13/JH hankintapäätös on kumottu ja hankintamenettely on keskeytetty vasta sen jälkeen, kun valittaja on tehnyt valituksen markkinaoikeudelle. Asiassa esitetyn mukaan hankintamenettelyn keskeyttäminen on perustunut osin samoihin seikkoihin, joihin valittaja on perustanut valituksensa. Tähän nähden markkinaoikeus katsoo, että valittajalla on ollut perusteltu syy saattaa hankintamenettelyn lainmukaisuus markkinaoikeuden tutkittavaksi. Näin ollen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Asiassa 121/13/JH annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Asiassa 55/13/JH markkinaoikeus jättää Pohjola Vakuutus Oy:n valituksen tutkimatta pääasian osalta.

Markkinaoikeus hylkää LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiön valituksen asiassa 121/13/JH.

Markkinaoikeus velvoittaa Nurmijärven kunnan korvaamaan Pohjola Vakuutus Oy:n oikeudenkäyntikulut asiassa 55/13/JH 1.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus velvoittaa LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiön korvaamaan Nurmijärven kunnan oikeudenkäyntikulut asiassa 121/13/JH 1.200 eurolla viivästyskorkoineen.

Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Riitta Hämäläinen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.