Etusivu » Ratkaisut » Hankinta-asiat » MAO:127/14

MAO:127/14

Hyvinkään Vuokra-asunnot Oy - rakennuttamispalvelu

julkinen hankinta - tarjoajan soveltuvuus - tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Diaarinumero: 2013/421
Antopäivä: 28.2.2014

ASIAN TAUSTA

Hyvinkään Vuokra-asunnot Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 5.7.2013 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta rakennuttamispalvelun hankinnasta.

Hyvinkään Vuokra-asunnot Oy:n toimitusjohtaja on 26.8.2013 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut ISS Proko Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 100.000–160.000 euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 3.9.2013.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Suomen Aluerakennuttaja Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 15.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.400 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoajalla on yritystasoinen rakennuttamispalvelun kokonaishankintaan soveltuva toimintatapojen hyväksyntä tai muu vastaava näyttö ulkopuolisesti todetusta laadunvarmistuksesta. Tarjouspyynnön mukaan selvityksenä laadunvarmistuksesta on tullut esittää esimerkiksi kuvaus laatujärjestelmästä tai viittaus olemassa olevaan laatusertifikaattiin, ISO 9001:2000 laatusertifikaattiin tai vastaavaan. Mikäli laadunvarmistusjärjestelmää ei ole sertifioitu, tarjouksessa on tullut ilmoittaa laadunvarmistuksen menettelytavat ja laadunvarmistusta koskevan ohjeistuksen rakenne.

Hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta ja ilmoittanut päätöksensä perusteluina, että laatujärjestelmää ei ole sertifioitu ja sen laatiminen on aloitettu syksyllä 2012. Hankintayksikön mukaan valittajan tarjouksesta ei ole käynyt ilmi toimintatapojen hyväksyntää tai muuta vastaavaa näyttöä ulkopuolisesti todetusta laadunvarmistuksesta eikä sitä, onko kyseessä valmis laatujärjestelmä ja sen kuvaus.

Tarjouspyynnön sanamuodon mukaan tarjouksessa on edellytetty olevan selvitys joko rakennuttamispalvelun toimintatapojen hyväksynnästä tai vaihtoehtoisesti ulkopuolisesti todennetusta laadunvarmistuksesta. Käytännössä ulkopuolisesti varmennettu laatujärjestelmä tarkoittaa sertifikaattia, koska tarjouspyynnön mukaan muiden kuin sertifioitujen laadunvarmistusjärjestelmien osalta on riittänyt kuvaus menettelytavoista ja ohjeistuksesta. Mikäli tarjouspyynnössä olisi edellytetty ainoastaan ulkoisesti auditoitua laatujärjestelmää, tarjouspyynnössä olisi selkeästi mainittu pelkästään sertifioidut järjestelmät.

Valittaja on tarjouksessaan esittänyt tarjouspyynnön mukaisesti kuvauksen laatujärjestelmästään. Kuvauksessa on yksilöity rakennusprosessin kuhunkin vaiheeseen liittyvät menettelytavat, toimenpiteiden lähtökohdat ja päämäärät sekä vastuuhenkilöt. Laatujärjestelmän osalta on myös kuvattu laadunvarmistuksen ohjeistus.

Toisin kuin hankintayksikön päätöksessä on todettu, laatujärjestelmän kuvauksesta käyvät ilmi menettelytavat sekä ennakolta hyväksytyt laadunvarmistuksen prosessit. Tarjoukseen liitetyssä kuvausdokumentissa on nimenomaisesti todettu, että kyseessä on valmis laatujärjestelmä ilmoittamalla, että "tämä dokumentti on osa Suomen Aluerakennuttaja Oy:n toimintajärjestelmää". Valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen, eikä hankintayksiköllä ole ollut oikeutta hylätä tarjousta.

Vastine

Vaatimukset

Hyvinkään Vuokra-asunnot Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 4.296,60 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyynnön perusteella tarjoajien on pitänyt ymmärtää, että tarjouksessa edellytetään selvitystä siitä, että tarjouksen tekijällä on käytössään laatujärjestelmä ja että tarjouksessa on esitettävä selvitys laatujärjestelmästä. Valittajan tarjouksen mukaan tavoitteena on saada RALA-sertifikaatti laatujärjestelmälle vuoden 2013 aikana. Laatujärjestelmä ei ole ollut vielä olemassa, vaan sitä on oltu luomassa. Tarjouksesta ilmenevien tietojen perusteella valittajalla ei siten ole ollut käytössään tarjouspyynnössä vaadittua laatujärjestelmää.

Valittajan tarjouksessa ei ole ollut selvitystä ISO 9001 -standardissa määritellyistä laadunhallintajärjestelmän piirteistä ja käsitteistä. Tarjouksesta on puuttunut kuvaukset standardin kohtien 4.1 a–f ja 4.2 dokumentointia koskevista vaatimuksista. Samoin on puuttunut standardin kohtien 5 ja 6 osalta kuvaukset johdon vastuusta ja resurssien hallinnasta. Tuotteen eli rakennushankkeen vaatimusten varmistamisen toteuttamiseen edellytetyt laatuun liittyvät toimenpiteen ovat myös kuvaamatta. Tarjouksen liitteessä 3 on esitetty ainoastaan projektinhoidollinen kuvaus. Tarjouksessa ei myöskään ole esitetty yhtään katselmusta, todentamista eikä auditointia vaatimusten täyttymisen varmistamisesta. Standardin kohtaan 8 liittyen mittaukseen, analysointiin ja parantamiseen sekä jatkuvaan parantamiseen, korjaaviin toimenpiteisiin ja ehkäiseviin toimenpiteisiin liittyvien toimenpiteiden olemassaolosta ei tarjouksessa ole esitetty selvitystä.

Valittajan tarjouksessa esitetty näyttö ei ole täyttänyt standardin ISO 9001:2000 tai vastaavia vaatimuksia. Tarjouksessa ei ole esitetty laadunhallintajärjestelmälle ominaisia piirteitä. Kyseessä on enemmänkin jonkinlainen projektien prosessikuvaus. Hankintayksikkö on valittajan tarjouksessa esitettyjen tietojen perusteella arvioinut, että valittajan tarjous ei täytä asetettuja vaatimuksia laatujärjestelmän osalta. Näin ollen hankintayksiköllä on ollut velvollisuus sulkea valittajan tarjous tarjouskilpailusta.

Vastaselitys

Valittajan laatujärjestelmä on jo tarjouksen jättöhetkellä laadittu Rakentamisen Laatu RALA ry:n sertifikaatin mukaisesti ja järjestelmän kuvaus sekä maininta sertifioinnista on toimitettu osana tarjousta. Laatujärjestelmä on auditoitu lokakuussa 2013 ja sertifikaatti on myönnetty joulukuun alussa 2013. Näin ollen järjestelmä on ollut olemassa tarjouspyynnössä tarkoitetulla tavalla jo tarjouksen jättöhetkellä.

Jos tarjouspyynnössä olisi edellytetty ulkoisesti auditoitua laatujärjestelmää, tarjouspyynnössä olisi mainittu pelkästään sertifioidut järjestelmät. ISO 9001:2001 järjestelmää ei ole tarjouspyynnössä edellytetty yksinomaisena vaihtoehtona. Valittajan laatujärjestelmä on rakennettu täysin erilaisten mutta sinänsä tarjouspyynnössä hyväksyttyjen kriteeristöjen pohjalle.

Muut kirjelmät

Hyvinkään Vuokra-asunnot Oy on lisävastineessaan esittänyt, että tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että laatujärjestelmän tulisi olla sertifioitu. Sen sijaan tarjouspyynnössä on edellytetty, että laadunvarmistus on ulkopuolisen tahon todentama. Näin ollen yksinomaan tarjoajan tarkastama laadunvarmistus ei ole ollut tarjouspyynnön vaatimusten mukainen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Tarjoajan soveltuvuus

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava. Pykälän 4 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioimiseksi vaadittavien selvitysten osalta voidaan noudattaa soveltuvin osin, mitä lain 55–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä.

Saman pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksista ja selvityksistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 59 §:n 3 momentin mukaan hankintayksikkö voi hankinnan kohteen sitä edellyttäessä pyytää ehdokkaalta tai tarjoajalta selvityksen laadunvarmistustoimenpiteistä.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp, s. 115) on edellä mainitun säännöksen osalta todettu, että hankintayksikön tulee arvioinnissaan ottaa huomioon hankinnan laatu ja laajuus sekä hankinnan toteuttamiseen liittyvät taloudelliset ja muut riskit.

Tarjouspyynnön liitteessä 2A "Tarjoajaa koskevat soveltuvuusvaatimukset" on kohdassa 3.3 "Laadunvarmistus / Laatujärjestelmä" todettu vaaditusta laatujärjestelmästä seuraavaa:

"Tarjoajalla tulee olla yritystasoinen tähän rakennuttamispalvelun kokonaishankintaan soveltuva toimintatapojen hyväksyntä tai muu vastaava näyttö ulkopuolisesti todennetusta laadunvarmistuksesta.

Tähän hankintaan soveltuva yritystasolla myönnetty näyttö ulkopuolisesti todennetusta laadunvarmistuksesta, esimerkiksi tähän hankintaan soveltuva ISO 9001:2000 laatusertifikaatti."

Liitteen 2A johdanto-osassa edellytetyllä tavalla tarjoajan on tullut merkitsemällä rasti kohtaan "kyllä" tai "ei" ilmoittaa, täyttyykö kyseinen laadunvarmistusta koskeva vaatimus.

Laatujärjestelmästä esitettävän selvityksen osalta tarjouspyynnön liitteen 2A kohdassa 3.3 on vielä todettu seuraavaa:

"Selvitys laadunvarmistusmenetelmästä, joka voi olla
● kuvaus laatujärjestelmästä tai viittaus olemassa olevaan laatusertifikaattiin joka kattaa rakennuttamispalvelun kohteena olevat toiminnot.
● Näytöksi käy hankintaan soveltuva ISO 9001:2000 laatusertifikaatti tai vastaava.

Mikäli laadunvarmistusmenetelmää ei ole sertifioitu, tulee selvityksestä ilmetä laadunvarmistuksen menettelytavat, laadunvarmistusta koskevan ohjeistuksen rakenne ja täsmennettävä mitä tarkoitetaan."

Valittaja on tarjouksessaan merkinnyt kohdan 3.3 osalta rastin kohtaan "kyllä" ja viitannut tarjouksensa liitteeseen 3, jona tarjoukseen on oheistettu Rakennuttamistarjous – Laatujärjestelmän kuvaus -niminen asiakirja.

Kyseisessä laatujärjestelmän kuvauksessa on kohdassa 1 "Yleistä" todettu seuraavaa:

"SARA-rakennuttajan tavoitteena on saada RALA-sertifikaatti tällä laatujärjestelmälle vuoden 2013 aikana.

Laatujärjestelmän laatiminen on aloitettu syksyllä 2012 ja sen kokoamiseen on osallistunut SARA:n henkilökunta."

Laatujärjestelmän kuvausasiakirjan alalaidassa on kullakin sivulla vielä todettu, että "Tämä dokumentti on osa Suomen Aluerakennuttaja Oy:n toimintajärjestelmää."

Valittajan tarjoukseensa liittämässä laatujärjestelmän kuvauksessa on yleistä kappaleen lisäksi kuvattu rahoitukseen ja projektitoimintaan liittyviä menettelyjä ja niiden lähtökohtia, päämääriä, vastuita, dokumentointia sekä kunkin toiminnan osalta tarkemmin projektin eri osien käytäntöjä ja menettelytapoja. Asiakirjassa ei viitata järjestelmän jo suoritettuun ulkopuoliseen auditointiin tai muuhun vastaavaan ulkopuoliseen todentamiseen.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnön liitteen 2A kohdan 3.3 ensimmäisen ja toisen kappaleen, joissa on kuvattu vaadittavaa järjestelmää, sanamuodon perusteella alan ammattimaisen elinkeinonharjoittajan, joka tuntee alan käytänteet ja yleisimmän terminologian, on tullut ymmärtää, että vaaditun laatujärjestelmän on tullut olla ulkopuolisesti todennettu laadunvarmistusjärjestelmä. Esimerkkinä tällaisesta ulkopuolisesti todennetusta laatujärjestelmästä on mainittu ISO 9001:2000 laatusertifikaatti.

Valittaja on edellä todetun mukaisesti esittänyt laatujärjestelmänään osan sisäisestä toimintajärjestelmästään, jota ei ole esitetyn selvityksen mukaan auditoitu tai muuten todennettu ulkopuolisen tahon toimesta. Edellä tarjouspyynnön liitteen 2A kohdan 3.3 sisällöstä ja valittajan tarjouksen osalta lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole ylittänyt sillä tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa olevaa hankintavaltaa arvioidessaan, ettei valittajan esittämä laatujärjestelmä täytä tarjouspyyntömateriaalissa asetettuja vaatimuksia.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Suomen Aluerakennuttaja Oy:n korvaamaan Hyvinkään Vuokra-asunnot Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen ja Ville Parkkari.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 13.3.2014