Etusivu » Ratkaisut » Hankinta-asiat » MAO:552-553/13

MAO:552-553/13

Liikennevirasto - väylätiedonhallinnan konsultointi

julkinen hankinta - vertailuperusteiden hyväksyttävyys - tarjousten vertailu

Diaarinumero: 189/13/JH ja 239/13/JH

Antopäivä: 20.12.2013

ASIAN TAUSTA

Liikennevirasto (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 22.11.2012 julkaistulla EU-hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta väylätiedonhallinnan konsultointia koskevasta palveluhankinnasta vuosille 2013–2015 ja mahdollisille optiovuosille 2016–2017.

Liikennevirasto on 17.4.2013 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Karttakeskus Oy:n tarjouksen.

Liikennevirasto on 28.5.2013 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä poistanut 17.4.2013 tekemänsä hankintapäätöksen ja valinnut edelleen Karttakeskus Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 650.000 euroa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että hankinta on järjestetty väliaikaisesti valituksen käsittelyn ajaksi valitun tarjoajan kanssa tehdyllä sopimuksella.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Diaarinumero 189/13/JH

Valitus

Nosto Consulting Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön 17.4.2013 tekemän hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 47.672 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.900 eurolla.

Valittaja on muun ohella esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettamisessa ja tarjousten vertailussa.

Vastine

Liikennevirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Toissijaisesti hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta. Liikennevirasto on 28.5.2013 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä poistanut 17.4.2013 tekemänsä hankintapäätöksen. Näin ollen valittajalla ei enää ole asiassa oikeussuojan tarvetta.

Hankintayksikkö on 17.4.2013 päivätyn hankintapäätöksen tekemisen jälkeen huomannut, että päätöksen perustelut ovat olleet puutteelliset. Tästä johtuen hankintayksikkö on hankintaoikaisuna omasta aloitteestaan poistanut 17.4.2013 tekemänsä hankintapäätöksen ja tehnyt uuden hankintapäätöksen.

Kuultavan lausunto

Karttakeskus Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on vastaselityksessään ilmoittanut hankintayksikön 28.5.2013 tekemän hankintaoikaisupäätöksen ja uuden hankintapäätöksen johdosta luopuvansa vaatimuksistaan muutoin kuin oikeudenkäyntikuluja koskevan vaatimuksen osalta.

Diaarinumero 239/13/JH

Valitus

Vaatimukset

Nosto Consulting Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa 28.5.2013 tehdyn hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 47.672 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.200 eurolla.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettamisessa ja tarjousten vertailussa.

Hankintaan on tullut soveltaa vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (erityisalojen hankintalaki) säännöksiä.

Hinnalle ei ole annettu hankinnassa riittävää painoarvoa. Hinnan painoarvo on ollut vain 30 prosenttia.

Hankintayksikkö on käyttänyt hankintasäännösten vastaisesti tarjoajien soveltuvuuteen liittyvää vertailuperustetta. Tarjouspyynnössä ilmoitettu vertailuperuste "Palvelun toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden osaa-minen ja kokemus vastaavista tehtävistä" on liittynyt ehdokkaiden tai tarjoajien ominaisuuksiin. Ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arviointi on tehtävä ennen tarjousten arviointia ja se tulee erottaa tarjousten arvioinnista. Ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksien arvioinnissa ja tarjousten arvioinnissa käytettävät perusteet tulisi myös erottaa toisistaan.

Tarjouspyyntö on ollut alustavaa työsuunnitelmaa koskeneen vertailu-perusteen osalta niin yksilöimätön ja epätäsmällinen, ettei valittaja ole voinut sen perusteella riittävällä tavalla ennakoida, millä seikoilla tulee olemaan erityinen merkitys työsuunnitelman arvioinnissa. Valittajalla ei ole ollut tosiasiallisesti mahdollisuutta tietää, mitkä ovat ne nimenomaiset seikat, jotka tulevat vaikuttamaan alustavan työsuunnitelman arvioinnissa. Tarjouspyyntö ei siten ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa.

Tarjousten vertailu ei ole ollut tasapuolista ja syrjimätöntä työsuunnitelmaa koskeneen vertailuperusteen osalta. Esimerkiksi toimintamallin soveltuvuutta tilaajan tarpeisiin ei ole tarjouspyynnössä ilmoitettu arviointikriteeriksi, ja hankintayksikkö on sivuuttanut työsuunnitelman arvioinnissa kokonaan kohdan "arvio henkilöiden suhteellisista osuuksista (%) koko työn työmäärästä".

Virheettömässä hankintamenettelyssä valittajalla olisi ollut mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Vastine

Vaatimukset

Liikennevirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.025 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Kysymyksessä ei ole ollut erityisalojen hankintalain 8 §:n mukainen hankinta. Nyt käsillä oleva hankinta ei ole kohdistunut rautatieverkon rakentamiseen, huoltoon tai ylläpitoon. Kyseessä on ollut palveluhankinta, jonka tarkoituksena on ollut väylätiedonhallinnan kehittäminen. Kyseinen väylätiedonhallinnan kehittäminen koskee kaikkia Liikenneviraston vastuulla olevia väylämuotoja (tie, rata ja vesi). Tämä huomioiden hankintayksikkö on päätynyt soveltamaan hankintaan julkisista hankinnoista annettua lakia (hankintalaki).

Hankintayksikkö on toiminut vertailuperusteita asettaessaan ja tarjouksia arvi¬oidessaan hankintasäännösten mukaisesti harkintavaltansa puitteissa. Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Vertailuperusteet on ilmoitettu tarjouspyynnössä ja ne ovat liittyneet hankinnan kohteeseen. Vertailuperusteet eivät ole liittyneet tarjoajien soveltuvuuteen eivätkä ne ole vaarantaneet tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Hankinnan kohteen kaltaisessa asiantuntijapalveluhankinnassa hankintayksikölle on ollut ensisijaisesti tärkeää korkea laatutaso. Sen vuoksi hinnan painoarvoksi on annettu vain 30 prosenttia. Työsuunnitelman osalta tarjouspyynnössä on kerrottu, mitä asioita sen tulee pitää sisällään ja siten myös, mitä asioita sen osalta tullaan arvioimaan.

Tarjousten vertailu on suoritettu tasapuolisesti ennalta ilmoitettujen vertailuperusteiden mukaisesti. Tarjousten arvioinnin perusteluissa on kerrottu, miten tarjouksia on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Arvioinnista käy selvästi ilmi, mihin tarjousten väliset piste-erot ovat perustuneet.

Toimintamallin soveltumisessa tilaajan tarpeisiin kysymys on ollut siitä, että tarjoajan on tullut ehdottaa toimintamallia, jolla se toteuttaa hankinnan. Tarjoajan on tullut esittää tarjouksessaan palveluntuottamisen toimintamallin kuvaus sekä työnjako tilaajan ja toimittajan välillä. Tarjousten arvioinnissa hankintayksikkö on arvioinut esitettyä toimintamallin kuvausta sekä työnjakoa sellaisenaan ja verrannut sitä myös muiden tarjoajien tarjouksiin. Hankintayksikkö on toimintamallin kuvauksia arvioidessaan pitänyt harkintavaltansa rajoissa jonkin toisen tarjoajan esittämää toimintamallia parempana kuin toisen.

Valittajan tarjouksessa ei ole juurikaan kuvattu työnjakoa tilaajan ja toimittajan välillä. Tarjouksessa on kuvattu ainoastaan eri yhteydenpitomuotoja, joiden avulla yhteydenpito tapahtuu.

Myös palveluntuottajan henkilöiden roolit on kuvattu hyvin yleisellä tasolla valittajan tarjouksessa, vaikka tarjouspyynnössä on pyydetty esittämään henkilöiden keskinäinen työnjako ja vastuut/roolit. Valittajan tarjouksessa on esitetty ainoastaan henkilön nimi ja tehtävänimike, esimerkiksi "projektipäällikkö" tai "asiantuntija" sekä tämän arvioitu osuus (%) työmäärästä. Hankintayksikölle on jäänyt valittajan tarjouksen perusteella epäselväksi, kuka tekee mitäkin ja mikä on kunkin henkilön vastuu.

Käytettäviä menetelmiä ei ole juurikaan kuvattu valittajan tarjouksessa. Laadunvarmistuksen osalta hankintayksikölle on jäänyt epäselväksi jatkuvan konsultointipalvelun laadunvarmistuksen toimet. Valittajan työsuunnitelmassa on todettu, että palvelun toteuttaminen on luonteeltaan jatkuvaa, mikä kuitenkin muodostuu erillisistä projekteista.

Kuultavan lausunto

Karttakeskus Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö ei ole toiminut hankintasäännösten edellyttämällä tavalla antaessaan hinnalle vain 30 prosentin painoarvon tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa. Palveluhankinnoissa tarjoushinnan muodostumiseen vaikuttavat monet eri tekijät, kuten esimerkiksi yrityksen henkilöstökustannukset ja yleiskustannusten taso, liikevoittotavoite sekä yrityksen markkinaosuustavoite ja muut strategiset tavoitteet. Lähtö-kohtaisesti ei voida olettaa, että muita halvempi hinta tarkoittaisi myös tinkimistä palvelun laatutasosta.

Tarjouspyynnössä ilmoitettu vertailuperuste "Palvelun toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden osaaminen ja kokemus vastaavista tehtävistä" on liittynyt hankintasäännösten vastaisesti ehdokkaiden tai tarjoajien soveltuvuuteen ja saanut 50 prosentin painoarvon tarjousvertailussa.

Tarjouspyynnössä on mainittu, mitä asioita työsuunnitelman pitää ainakin sisältää. Tarjouspyynnössä ei ole kuitenkaan kerrottu, miten työohjelmaa tullaan arvioimaan. Valittajalla ei ole ollut tosiasiallisesti mahdollisuutta tietää, mitkä ovat ne nimenomaiset seikat, jotka tulevat vaikuttamaan alustavan työsuunnitelman arvioinnissa. Hankintayksikkö on arvioinut työsuunnitelmia kokemusperäisesti siten, että tarjousvertailun objektiivisuus ja mitattavuus on vakavalla tavalla vaarantunut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Diaarinumero 189/13/JH

Nosto Consulting Oy on luopumalla vaatimuksista asiassa diaarinumero 189/13/JH peruuttanut valituksensa pääasian osalta. Tämän vuoksi lausunnon antaminen valituksessa esitetyistä vaatimuksista raukeaa tältä osin.

Diaarinumero 239/13/JH

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Kysymyksessä olevan hankinnan kohteena on ollut Liikenneviraston Väylätietoyksikön väylätiedonhallinnan konsultointipalvelu.

Hankintalain 9 §:n mukaan hankintalakia ei sovelleta vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (erityisalojen hankintalaki) mukaista toimintaa varten tehtäviin hankintoihin.

Erityisalojen hankintalain 5 §:n 1 momentissa on säädetty, että laissa tarkoitettuja hankintayksiköitä ovat yhtä tai useaa 6–9 §:ssä tarkoitettua toimintaa harjoittavat valtion, kuntien ja kuntayhtymien viranomaiset, liikelaitokset, julkisoikeudelliset laitokset sekä edellä mainittujen tahojen muodostamat yhteenliittymät.

Erityisalojen hankintalain 8 §:n 1 momentin mukaan lakia sovelletaan eräiden liikenteen palvelujen osalta sellaisten verkkojen rakentamiseen, huoltoon, ylläpitoon sekä tarjoamiseen, joiden tarkoituksena on tarjota julkisia kuljetuspalveluita rautateitse, raitioteitse, johdinautoilla, linja-autoilla tai metrolla.

Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan kohteena on ollut väylätiedonhallinnan konsultointia koskeva palvelu, joka on liittynyt Liikenneviraston Väylätietoyksikön vastuulla olevan tietojärjestelmäkokonaisuuden ylläpitoon ja kehittämistyön ohjaukseen. Kysymyksessä ei siten ole ollut erityisalojen hankintalain 8 §:ssä tarkoitettu liikenneverkon rakentamista, huoltoa, ylläpitoa tai tarjoamista koskeva hankinta, vaan hankintalain 5 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu palveluhankinta, joka kuuluu hankintalain soveltamisalaan.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kyseessä olevan palveluhankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo ylittää hankintalain 16 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaisen EU-kynnysarvon 130.000 euroa.

Hankinnan kohteena oleva väylätiedonhallinnan konsultointipalvelu kuuluu hankintalain liitteen A ensisijaisten palveluhankintojen ryhmään 7 tietojenkäsittelypalvelut ja niihin liittyvät palvelut. Hankintalain 21 §:n 1 momentin mukaan edellä mainittuihin ensisijaisiin palveluihin tulevat sovellettaviksi hankintalain säännökset lukuun ottamatta 9 luvun säännöksiä.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Edellä mainitun lainkohdan esitöissä (HE 50/2006 vp s. 105−106) on todettu muun ohella, että kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettaminen on hankintayksikön harkittavissa. Vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä, eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta. Tarjouksen vertailuperusteina ei tule käyttää sellaisia perusteita, jotka liittyvät ehdokkaiden tai tarjoajien ominaisuuksiin. Ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arviointi on tehtävä 52 §:n mukaisesti ennen tarjousten arviointia ja se tulee erottaa tarjousten arvioinnista. Tarjousten vertailuun tulisi ottaa vain sellaisten tarjoajien tarjoukset, joilla voidaan katsoa olevan edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksien arvioinnissa ja tarjousten arvioinnissa käytettävät perusteet tulisi myös erottaa toisistaan.

Vertailuperusteiden asettaminen tarjouspyynnössä

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjouksen valintaperusteeksi kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteiksi palvelun toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden osaaminen ja kokemus vastaavista tehtävistä 50 prosentin, työsuunnitelma 20 prosentin sekä tarjoushinta 30 prosentin painoarvolla.

Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu, että palvelun toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden osaamista ja kokemusta sekä työsuunnitelmaa koskevien vertailuperusteiden osalta tarjouksen on saatava vähintään arvosana 3, jotta tarjous on laadullisesti hyväksyttävä.

Tarjouspyynnön kohdassa 2 "Tarjouspyynnön kohde" on ilmoitettu muun ohella, että tarjousta pyydetään asiantuntijatyön suorittamisesta, ja että asiantuntija toimii tilaajan teknisenä tukena Väylätietoyksikön vastuulla olevan järjestelmäkokonaisuuden ylläpidon tehtävissä sekä kehittämistyön ohjauksessa.

Tarjouspyynnön kohdassa 3 "Tehtävässä tarvittava osaaminen ja kokemus" on ilmoitettu muun ohella, että tehtävän menestyksellinen suorittaminen edellyttää avainhenkilöiltä kokemusta tarjouspyyntöä vastaavista tehtävistä, hyvää projektinhallintakykyä, yhteistyökykyä monitoimittajaympäristössä, paikkatieto-osaamista erityisesti paikkatiedonhallinnan ja -järjestelmien osalta, hyvää asiantuntemusta IT-järjestelmien ja arkkitehtuurien määrittelyyn, suunnitteluun ja kuvaamiseen liittyen, kokemusta tietojen mallinnuksesta ja tietokonversioista sekä kokemusta tietokannoista ja tietovarastoinnin ratkaisuista.

Tarjouspyynnön kohdan 6 "Tarjouksen sisältö" alakohdassa b) on ilmoitettu muun ohella, että tarjouksessa on tarjoajan soveltuvuuden osoittamiseksi tullut olla selvitys palvelun tuottamiseen osallistuvien avainhenkilöiden sekä heidän varahenkilöidensä koulutuksesta, kokemusaloista ja kokemuksesta tarjouspyyntöä vastaavissa tehtävissä viimeisten kolmen vuoden ajalta.

Edellä mainitun kohdan alakohdassa c) on puolestaan ilmoitettu, että tarjouksen on tullut sisältää alustava suunnitelma konsultointipalvelun toteutuksesta, ja että alustavan suunnitelman on tullut sisältää ainakin seuraavat asiat:

1. Palvelun kokonaiskuvaus rajauksineen
2. Palvelun toimintamallin kuvaus sekä työnjako tilaajan ja toimittajan välillä
3. Palvelun tuottamiseen osallistuvien henkilöiden keskinäinen työnjako ja vastuut/roolit sekä arvio henkilöiden suhteellisista osuuksista (%) koko työn työmäärästä. Toimittajan on tarjouksessaan nimettävä alikonsulttinsa sekä kuvattava, miltä osin tarjoaja aikoo antaa tehtävän alikonsultin toteutettavaksi.
4. Käytettävät menetelmät
5. Kokouskäytännöt ja yhteydenpito tilaajaan sekä palvelun hyväksymiskäytännöt
6. Raportointikäytännöt
7. Riskien hallinta
8. Muutosten hallinta
9. Kuvaus työn laadunvarmistuksesta.

Tarjouspyynnön oikeudellinen arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti antaessaan hankinnassa hinnalle vain 30 prosentin painoarvon. Hankintayksikkö on puolestaan esittänyt, että hankinnan kohteen kaltaisessa asiantuntijapalveluhankinnassa hankintayksikölle on ollut ensisijaisesti tärkeää korkea laatutaso, ja että sen vuoksi hinnan painoarvoksi on annettu vain 30 prosenttia.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on laaja harkintavalta kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden ja niiden painoarvojen määrittämisessä. Hankintalaissa ei ole nimenomaista säännöstä, jonka nojalla olisi arvioitavissa esimerkiksi se, kuinka suuri painoarvo kullakin vertailuperusteella on oltava. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole ylittänyt harkintavaltaansa määritellessään hinnan painoarvon tarjouspyynnöstä ilmenevällä tavalla ja ettei hankintayksikön voida katsoa myöskään toimineen vertailuperusteiden painoarvoja asettaessaan epätasapuolisesti taikka syrjivästi.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että tarjouspyynnössä ilmoitettu vertailuperuste "Palvelun toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden osaa-minen ja kokemus vastaavista tehtävistä" on hankintasäännösten vastaisesti liittynyt tarjoajien soveltuvuuteen.

Markkinaoikeus toteaa, että soveltuvuusvaatimukset ja tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet voivat vaihdella hankinnan kohteesta riippuen. Hankintalaissa ei ole säännöksiä siitä, mitkä seikat hankintamenettelyssä tulee huomioida tarjoajien soveltuvuutta arvioitaessa ja mitkä seikat tarjousten vertailussa. Tarjouspyynnössä on kuitenkin selvästi yksilöitävä, miltä osin tarjoajilta ja tarjouksilta edellytettyjä ominaisuuksia on tarkoitus käyttää tarjoajien soveltuvuusarvioinnissa ja miltä osin tarjousten vertailussa. Tarjousten vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen ja niillä on oltava merkitystä arvioitaessa, mikä tarjouksista on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin.

Hankinnan kohteena on ollut asiantuntemusta vaativa tiedonhallinnan konsultointia koskeva palvelu, jossa palvelun toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden henkilökohtaisella kokemuksella ja osaamisella on katsottava olevan erityistä merkitystä palveluiden toteuttamisen tehokkuuden ja laadun kannalta. Näin ollen palvelun toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden osaamista ja kokemusta vastaavista tehtävistä koskenut vertailuperuste on liittynyt asianmukaisesti ja kiinteällä tavalla hankinnan kohteeseen, ja vertailuperusteella on ollut merkitystä arvioitaessa, mikä tarjouksista on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä on riittävällä tavalla erotettu toisistaan tarjoajan soveltuvuutta koskevat vaatimukset ja tarjousvertailussa käytettävät vertailuperusteet. Edellä todettu huomioon ottaen hankintayksikkö ei ole menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti palvelun toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden osaamista ja kokemusta koskevan vertailuperusteen asettamisen osalta.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että työsuunnitelmaa koskenut vertailuperuste on ollut niin yksilöimätön, etteivät tarjoajat ole sen perusteella voineet riittävällä tavalla ennakoida, millä seikoilla tulee olemaan erityinen merkitys työsuunnitelman arvioinnissa.

Tarjouspyynnössä on kyseisen vertailuperusteen osalta viitattu tarjouspyynnön sisältämään alakohtaan, jossa on yhdeksänkohtaisen luettelon avulla ilmoitettu, mitä alustavan suunnitelman on tullut sisältää. Markkinaoikeus katsoo, että alalla toimivien tarjoajien on tarjouspyynnön perusteella ollut tasapuoliset mahdollisuuden arvioida, miten tarjous on tullut laatia työsuunnitelman osalta. Tarjouspyyntö on siten ollut myös työsuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen osalta riittävän yksiselitteinen, jotta sen perusteella on hankintasäännösten edellyttämällä tavalla ollut mahdollista antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjousten vertailu

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun virheellisesti työsuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen osalta. Valittaja on saanut työsuunnitelmasta arvosanan 7 (asteikolla 0−10).

Arvosanaa on hankintapäätöksessä perusteltu seuraavalla tavalla:

"Tarjottu toimintamalli soveltuu tilaajan tarpeisiin kohtuullisesti. Toimintamallina on kuvattu hankittavan palvelun toteutusta projektimaisina osina. Työnjakoa tilaajan ja toimittajan välillä palvelun aikana ei ole juurikaan kuvattu. Konsulttien roolit oli kuvattu hyvin yleispiirteisesti. Henkilöiden vastuualueita ja tehtäviä palvelun aikana ei oltu tarkemmin avattu, esim. "rekisteritietojen laadunvarmistus", "hankinnoissa avustaminen" jne. Tilaaja olisi toivonut tarkempaa erittelyä tarjottaville konsulteille suunnitelluista vastuualueista. Palvelun toteuttamisessa käytettäviä menetelmiä ei juurikaan ole kuvattu. Esimerkiksi projektihallinnan menetelmät, jatkuvan palvelun hallinnan menetelmät, systeemityön menetelmät jne. Kokouskäytännöt projektityön osalta kuvattu hyvin. Raportointikäytännöt kuvattu hyvin. Useita riskejä tunnistettu ja niiden hallintaa kuvattu. Palvelun kannalta olennaisia riskejä (mm. työskentely kolmansien osapuolien kanssa) jäänyt tunnistamatta. Muutostenhallinta ja sen soveltaminen hankittavaan palveluun kuvattu hyvin. Laadunvarmistus kuvattu projektityön/kehitystyön osalta hyvin mutta jatkuvan konsultointipalvelun laadunvarmistuksen toimet eivät käyneet ilmi."

Valittaja on esittänyt, että vertailussa on työsuunnitelman osalta käytetty vertailutekijänä "toimintamallin soveltuvuus tilaajan tarpeisiin", jota ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksen sanallisissa perusteluissa on valittajan tarjouksen osalta todettu, että tarjottu toimintamalli soveltuu tilaajan tarpeisiin kohtuullisesti. Markkinaoikeus kuitenkin katsoo, ettei kyseistä seikkaa ole pidettävä tarjousvertailussa käytettynä itsenäisenä vertailukriteerinä. Tarjouspyynnön mukaan tarjousvertailussa arvioitavan työsuunnitelman on tullut sisältää palvelun toimintamallin kuvaus. Tarjouspyynnössä ilmoitettuun nähden markkinaoikeus katsoo, ettei toimintamallin soveltuvuuden tilaajan tarpeisiin huomioon ottaminen työsuunnitelmaa koskeneen vertailuperusteen arvioinnissa ole ollut tarjouspyynnön vastaista taikka valittajaa syrjivää.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että vertailussa ei ole otettu työsuunnitelman osalta huomioon tarjouspyynnössä ilmoitettua vertailutekijää "arvio henkilöiden suhteellisista osuuksista (%) koko työn määrästä".

Markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksen sanallisissa perusteluissa on valittajan tarjouksen osalta todettu, että konsulttien roolit oli kuvattu hyvin yleispiirteisesti, ja että hankintayksikkö olisi toivonut tarkempaa erittelyä tarjottaville konsulteille suunnitelluista vastuualueista. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole valittajan esittämällä tavalla jättänyt soveltamatta tarjousvertailussa tarjouspyynnössä ilmoitettua vertailutekijää "arvio henkilöiden suhteellisista osuuksista (%) koko työn määrästä".

Tarjousten pisteytyksen osalta markkinaoikeus edelleen toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se soveltaa ilmoittamiaan kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita tarjousvertailussa, edellyttäen, että vertailu muuten on tarjoajien kannalta tasapuolista.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudelle todennut, että se on tarjousvertailussa arvioinut esitettyä toimintamallin kuvausta sekä työnjakoa sellaisenaan ja verrannut sitä myös muiden tarjoajien tarjouksiin. Hankintayksikön mukaan valittajan tarjouksessa ei ole juurikaan kuvattu työnjakoa tilaajan ja toimittajan välillä ja että palveluntuottajan henkilöiden roolit on kuvattu hyvin yleisellä tasolla. Valittajan tarjouksessa on esitetty ainoastaan henkilön nimi ja tehtävänimike, esimerkiksi "projektipäällikkö" tai "asiantuntija" sekä tämän arvioitu osuus (%) työmäärästä. Hankintayksikön mukaan on jäänyt epäselväksi, mikä on kunkin henkilön vastuulla. Hankintayksikkö on edelleen todennut, että valittajan tarjouksessa ei ole juurikaan kuvattu käytettäviä menetelmiä, ja että laadunvarmistuksen osalta hankintayksikölle on jäänyt epäselväksi jatkuvan konsultointipalvelun laadunvarmistuksen toimet.

Valittajan työsuunnitelman etuina hankintayksikkö on suorittamassaan tarjousten vertailussa pitänyt muun ohella sitä, että kokous- ja raportointikäytännöt sekä muutostenhallinta ja sen soveltaminen hankittavaan palveluun on kuvattu tarjouksessa hyvin. Lisäksi hankintapäätöksessä on todettu, että riskinhallintaa on kuvattu ja että laadunvarmistus on kuvattu projektityön/kehitystyön osalta hyvin, mutta jatkuvan konsultointipalvelun laadunvarmistuksen toimet eivät ole käyneet ilmi. Valittajan esittämän työsuunnitelman puutteina hankintayksikkö on pitänyt sitä, että työnjakoa tilaajan ja toimittajan välillä ei ole juurikaan kuvattu ja konsulttien roolit on kuvattu hyvin yleispiirteisesti. Lisäksi hankintapäätöksessä on todettu, että henkilöiden vastuualueita ja tehtäviä palvelun aikana ei ole tarkemmin avattu ja palvelun toteuttamisessa käytettäviä menetelmiä ei ole juurikaan ole kuvattu valittajan tarjouksessa. Edelleen valittajan tarjouksen osalta hankintapäätöksessä on todettu, että palvelun kannalta olennaisia riskejä on jäänyt tunnistamatta.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa ja tarjouspyynnössä ilmoitettujen vertailutekijöiden perusteella voinut toteuttaa työsuunnitelmaa koskeneen vertailuperusteen vertailun suorittamallaan tavalla ja ettei vertailun lopputuloksen voida katsoa olleen valittajan esittämällä tavalla sitä syrjivä tai epätasapuolinen.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Muutoksenhaun kohteena asiassa 189/13/JH oleva 17.4.2013 tehty hankintapäätös on kumottu vasta sen jälkeen, kun valittaja on tehnyt valituksen markkinaoikeudelle. Hankintayksikön 28.5.2013 tekemästä hankintaoikaisupäätöksestä käy ilmi, että hankintapäätöksen kumoaminen on perustunut päätöksen perustelujen puutteellisuuteen, mihin myös valittaja on markkinaoikeuteen toimittamassaan valituksessa vedonnut. Edellä lausuttu huomioon ottaen valittajalla on ollut perusteltu syy saattaa hankintamenettelyn lainmukaisuus markkinaoikeuden tutkittavaksi. Asiassa 239/13/JH valittajan valitus on hylättävä.

Markkinaoikeus katsoo edellä lausutun huomioon ottaen, ettei ole kohtuutonta, jos sekä valittaja että hankintayksikkö joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa asioissa 189/13/JH ja 239/13/JH vahinkonaan.

Lopputulos

Lausunnon antaminen valituksesta asiassa 189/13/JH raukeaa pääasian osalta.

Markkinaoikeus hylkää asiassa 189/13/JH Nosto Consulting Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Markkinaoikeus hylkää valituksen asiassa 239/13/JH.

Markkinaoikeus hylkää asiassa 239/13/JH Liikenneviraston vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen ja Jaakko Ritvala.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 27.6.2014 taltionumero 2077.

 
Julkaistu 17.1.2014