MAO:386/13

IS-Hankinta Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 7.6.2012 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitesopimuksena toteutettavasta Kuopion kaupungin rakennushistoriallisten selvityksien hankinnasta ajalle 1.9.2012–31.8.2014 ja mahdolliselle enintään kahden vuoden mittaiselle optiokaudelle.

IS-Hankinta Oy:n toimitusjohtaja on 17.9.2012 tekemällään hankintapäätöksellä § 3736 valinnut ensisijaiseksi toimittajaksi Okulus Oy:n sekä toissijaisiksi toimittajiksi Archtours Oy:n ja Arkkitehtitoimisto Hannu Puurunen Oy:n.

IS-Hankinta Oy:n toimitusjohtaja on 29.10.2012 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 80 poistanut 17.9.2012 tekemänsä hankintapäätöksen § 3736 sekä sulkenut Archtours Oy:n tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena tarjouskilpailusta. IS-Hankinta Oy:n toimitusjohtaja on 29.10.2012 tekemällään hankintapäätöksellä § 79 valinnut ensisijaiseksi toimittajaksi Okulus Oy:n ja toissijaiseksi toimittajaksi Arkkitehtitoimisto Hannu Puurunen Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 400.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinta tehdään väliaikaisin järjestelyin markkinaoikeuden käsittelyn aikana.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Archtours Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat hankintapäätökset, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.600 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajan tarjous on suljettu virheellisesti 29.10.2012 tehdyllä hankintaoikaisupäätöksellä § 80 tarjouskilpailusta, vaikka sen tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Mahdollinen epäselvyys valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuudessa on johtunut epäselvästä tarjouspyynnöstä. Lisäksi hankintayksikkö on suorittanut tarjousvertailun valittajaa syrjivästi ja hankintamenettelyyn on osallistunut esteellinen henkilö. Oikein suoritetussa hankintamenettelyssä valittajan tarjous olisi voittanut tarjouskilpailun.

Myös toinen alkuperäisessä 17.9.2012 tehdyssä hankintapäätöksessä tarjousvertailuun hyväksytty tarjoaja on ymmärtänyt tarjouspyynnön vastaavasti kuin valittaja, koska myös sen tarjouksessa on ollut nimettynä useampia henkilöitä selvitystyön suorittamiseen. Tarjouspyynnön tulee olla niin selkeä, että se ei anna mahdollisuutta erilaisille tulkinnoille. Tarjouspyynnön ja hankintayksikön lähettämän lisäselvityspyynnön sanamuodoista ei ole voinut päätellä, että selvitystyötä tekevien henkilöiden määrä on rajattu kahteen henkilöön.

Lisäksi eri tarjoajille lähetetyt lisäselvityspyynnöt eivät ole olleet samansisältöisiä. Lisäselvityspyynnössä olisi tullut todeta selkeästi, että kyseiseen tarjouspyynnön kohtaan voi nimetä enintään kaksi henkilöä, ja hankintayksikön olisi tullut pyytää tarjoajaa nimeämään ne kaksi henkilöä, jotka se haluaa ottaa mukaan tarjousvertailuun.

Valittaja on esittänyt vastuuhenkilöksi ja hänen varahenkilökseen vain kahta henkilöä siitä syystä, että kolmannen henkilön referenssit eivät olisi riittäneet vastuuhenkilönä toimimiseen. Tästä seikasta ei voi tehdä hankintayksikön esittämää johtopäätöstä tarjouspyynnön riittävästä selvyydestä selvitystyötä tekevien henkilöiden lukumäärän osalta.

Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus tarkoittaa sitä, että tarjousten käsittelyyn, vertailun laadintaan tai arvostamiseen ei osallistu esteellinen henkilö. Luottamus erään henkilön, joka on hankintayksikön ilmoituksen mukaan toiminut muutoksenhaun kohteena olevassa hankinnassa substanssiasiantuntijana, puolueettomuuteen on vaarantunut, kun hän on tehnyt aikaisemmin samaan asiaan liittyen virheellisen ja valittajan etua vahingoittaneen hankintapäätöksen ja sen korjaamisen estävän hankintaoikaisupäätöksen.

Hankintayksikkö on toiminut tarjousten vertailussa valittajaa kohtaan syrjivästi, koska se on valinnut selvitystyötä tekeväksi henkilöksi valittajan esittämistä kolmesta henkilöstä vähiten ansioituneen henkilön ja lisäksi alentanut mainitun henkilön pisteitä.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä ilmoittamallaan matkakulujen pisteytyksellä halunnut selkeästi suosia paikallisia tarjoajia. Tästä johtuen, ja kun kyse on ollut täysin marginaalisesta kustannuserästä, on valittaja päättänyt tehdä tarjouksensa siten, että osa matkakuluista katetaan yleisellä katteella eikä pelkästään matkakuluista tehtävällä erillisellä laskulla.

Vastine

Vaatimukset

IS-Hankinta Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajaa ei ole syrjitty tarjousten vertailussa, vaan tarjousten vertailu on suoritettu tarjouspyynnössä esitetyllä tavalla. Valittaja ei ole antanut tarjouspyyntöä vastaavaa tarjousta lisäselvityspyynnöstä huolimatta, mistä johtuen sen tarjous on tullut sulkea tarjouskilpailusta.

Tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous vastaa tarjouspyynnön edellytyksiä. Valittajan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön kohdan 5 "Hankinnan kohteen kriteerit" mukainen. Mainitussa tarjouspyynnön kohdassa on pyydetty ilmoittamaan selvitystyötä tekevän henkilön ja hänen varahenkilönsä koulutus- ja työkokemustietoja.

Tarjoajien tarjouksissa olleista epäselvyyksistä johtuen hankintayksikkö pyysi kaikilta tarjoajilta lisäselvityspyynnöllä tarkennusta arvioon otetuista henkilöistä. Lisäselvityspyynnöstä huolimatta valittaja on tarjonnut vertailuun kolmea henkilöä sekä selvitystyötä tekeväksi henkilöksi että hänen varahenkilökseen ja vaatinut näiden kaikkien mukaan ottamista vertailuun.

Hankintayksikkö ei pidä valittajan väitettä tarjouspyynnön ja lisäselvityspyynnön sanamuotojen epäselvyydestä uskottavana, koska valittaja on kuitenkin ymmärtänyt oikein tarjouspyynnön sen kohdan, jossa on pyydetty ilmoittamaan tarjoajan vastuuhenkilö ja hänen varahenkilönsä. Mainittuun kohtaan tarjoaja on tarjonnut tarjouspyynnön mukaisesti yhtä henkilöä molempiin kohtiin.

Molemmissa tarjouspyynnön edellä mainituissa kohdissa ollut suomen kielen yksikkömuodossa esitetty sana "henkilö" ei jätä sijaa tulkinnalle, varsinkin kun asiaa on vielä lisäselvityspyynnöllä tarkennettu. Lisäksi kolmen henkilön ottaminen mukaan vertailuun yhdeltä tarjoajalta ei olisi ollut tasapuolista kohtelua muita tarjoajia kohtaan, jotka olivat tarjonneet kyseiseen tarjouspyynnön kohtaan kahta henkilöä, kuten tarjouspyynnössä ja lisäselvityksessä on pyydetty.

Valittaja ei ole esittänyt perusteita sille, miksi muutoksenhaun kohteena olevassa hankintamenettelyssä substanssiasiantuntijana toiminut henkilö olisi ollut esteellinen, kun hänelle ei ole kuulunut päätösvaltaa hankinnan tekemisestä.

Kuultavan lausunto

Okulus Oy on antanut lausunnon.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä lain 44 ja 45 §:ssä säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset, ja tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 41 §:n esitöiden (HE 50/2006 vp s. 87) mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa ilmoitettavat tiedot riippuvat hankinnan sisällöstä, koosta ja luonteesta. Esitöiden mukaan lähtökohtana on, että tarjoajilla on riittävät tiedot vertailukelpoisten tarjousten tekemiseen.

Keskeiset tosiseikat

Hankinnan kohteena ovat tarjouspyynnön mukaan Kuopion kaupungin rakennushistorialliset selvitykset.

Tarjouspyynnön kohdassa 5 "Hankinnan kohteen kriteerit" ja sen alakohdassa 1 "Henkilöstön koulutus, työkokemus sekä kokemus rakennushistoriaselvitysten laatimisesta" on pyydetty tarjoajaa arvioimaan tarjoamansa selvitystyötä tekevän henkilön ja hänen varahenkilönsä koulutus- ja työkokemustietoja. Tarjouspyynnön mukaan tarjoajan on tullut muun ohella arvioida tarjouspyynnön liitteenä olleen "Tarjouksen arviointikriteerit ja pisteytys"-nimisen asiakirjan mukaisesti selvitystyötä tekevän henkilön ja hänen varahenkilönsä koulutus- ja työkokemusta yleensä sekä vastaavasti selvitystyötä tekevän henkilön ja hänen varahenkilönsä kokemusta rakennushistoriaselvitysten laatimisesta. Tarjoajan on tullut antaa molempien kriteerien osalta arvo väliltä 1–4.

Tarjouspyynnön liitteenä on ollut henkilöstöresurssit-niminen lomake, jossa on muun ohella pyydetty tarjoajaa ilmoittamaan tietoja tarjoamansa henkilöstön koulutuksesta, työkokemuksesta sekä tehtävästä tai muusta erityisosaamisesta. Tarjouspyynnön liitteenä on ollut myös hintalomake, jossa tarjoajia on pyydetty ilmoittamaan selvitykseen osallistuvien henkilöiden painotetut tuntihinnat. Lomakkeessa on pyydetty selvitystyötä tekevien henkilöiden tuntihinnan osalta ilmoittamaan keskiarvohinta, jos kyseistä työtä tekemään on ilmoitettu useampia henkilöitä.

Kolmesta alkuperäisen hankintapäätöksen mukaisesta tarjousvertailuun hyväksytystä tarjoajasta yksikään tarjoaja ei ole tarjouksessaan yksiselitteisesti nimennyt yhtä selvitystyötä tekevää henkilöä ja tälle yhtä varahenkilöä. Valittaja sekä Arkkitehtitoimisto Hannu Puurunen Oy ovat tarjouksiensa liitteinä olleissa henkilöstöresurssit-nimisissä lomakkeissa nimenneet useampia henkilöitä hankinnan kohteen tekijöiksi siten, ettei niistä ole ollut mahdollista päätellä ainoastaan yhtä selvitystyötä tekevää henkilöä ja yhtä tämän varahenkilöä.

Hankintayksikkö on toimittanut valittajalle sekä Arkkitehtitoimisto Hannu Puurunen Oy:lle sähköpostitse tarjousten täsmentämispyynnöt, jotka ovat koskeneet muun ohella edellä mainitun tarjouspyynnön kohdan mukaista selvitystyötä tekevää henkilöä ja tämän varahenkilöä.

Arkkitehtitoimisto Hannu Puurunen Oy:lle 23.8.2012 lähetetyssä sähköpostissa on muun ohella pyydetty seuraavaa selvitystä: "henkilöstöresurssilomake täsmennettynä (pitäisi selkeästi selvitä, kuka on vastuuhenkilö ja hänen varahenkilö sekä selvitystyötä tekevä ja hänen varahenkilö)". Valittajalle 31.8.2012 lähetetyssä sähköpostissa on pyydetty seuraavaa selvitystä: "Tarjouspyynnön tekstin mukaan kohdassa 5 pyysimme arvioimaan selvitystyön tekijän ja varahenkilön pisteytyksellä 1–4. Pyytäisimme nimeämään henkilöt, joita olette tarjonneet ja arvioineet ko. kohdassa, Antamanne arviot ovat 3.5 ja 2.5.

1. Selvitystyötä tekevä henkilö:

4. Selvitystyötä tekevän varahenkilö:"

Valittaja on vastannut hankintayksikön tarjouksen täsmentämispyyntöön siten, että se on ilmoittanut sekä selvitystyötä tekeväksi henkilöksi että tämän varahenkilöksi kolme henkilöä. Valittaja on lisäksi ilmoittanut, että työtilanteesta riippuen työtä tekee ensisijaisesti sen viestissä ensiksi mainittu henkilö, mutta myös muut sen viestissä mainitut henkilöt voivat tehdä työtä vastaavasti. Tästä johtuen valittaja on esittänyt, että kaikki kolme henkilöä tulee ottaa huomioon valittajan tarjousta mainitulta osin pisteytettäessä.

Asian oikeudellinen arviointi

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä tarjouspyynnössä hankinnan kohde sekä kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuitenkin kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Edeltä ilmenevin tavoin selvitystyötä tekevää henkilöä ja tämän varahenkilöä koskeva pisteytysarvio on tullut tehdä tarjouspyynnön kohdan 5 mukaisesti. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei kuitenkaan ole erikseen mainittu, miten tarjoajan on tullut suhteuttaa pisteytysarvio selvitystyötä tekevän henkilön ja hänen varahenkilönsä kesken.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ollut ehdotonta vaatimusta siitä, ettei tarjoaja olisi ollut oikeutettu nimeämään mainittuun tarjouspyynnön kohtaan yhtä useampaa selvitystyötä tekevää henkilöä sekä vastaavasti tälle useampaa varahenkilöä. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa henkilöstöresurssit-lomakkeessa ei ole myöskään vaadittu tarjoajaa yksiselitteisesti nimeämään edellä mainitun tarjouspyynnön kohdan mukaista selvitystyötä tekevää henkilöä ja tämän varahenkilöä. Lisäksi tarjouspyynnön liitteenä olleessa hintalomakkeessa on edellä selostetusti pyydetty ilmoittamaan keskiarvohinta, jos selvitystyötä tekemään ilmoitetaan useampia henkilöitä. Hintalomakkeessa esitetty tukee sitä näkemystä, että useamman henkilön ilmoittaminen selvitystyötä tekeväksi henkilöksi tai hänen varahenkilökseen on ollut sallittua.

Edellä lausuttuun nähden markkinaoikeus katsoo, että tarjousten vertailuun vaikuttavat vertailuperusteet ovat jääneet tarjouspyynnössä sillä tavoin epäselväksi, että tarjoajat eivät ole tarjouksiaan laatiessaan tienneet, onko yhtä useampaa henkilöä ollut mahdollista tarjota selvitystyötä tekeväksi henkilöksi ja hänen varahenkilökseen, eikä tarjouspyyntö tästä johtuen ole tuottanut yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintayksikön tarjoajille toimittamat tarjousten täsmennyspyynnöt eivät ole myöskään riittävästi selventäneet tarjouspyynnön epäselvyyttä eikä tarjouspyyntö ole siten täsmentämispyyntöjen jälkeenkään tuottanut yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Lisäksi tarjoajille toimitetut tarjousten täsmentämispyynnöt ovat muun ohella sisällöllisesti poikenneet siinä määrin toisistaan, että noudatettu menettely on osaltaan vaarantanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Tarjouspyyntö on edellä lausuttu huomioon ottaen laadittu tarjouksen valintaan vaikuttavien seikkojen osalta niin epäselvästi, ettei se ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua hankintamenettelyssä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Koska IS-Hankinta Oy on 29.10.2012 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 80 poistanut 17.9.2012 tekemänsä hankintapäätöksen § 3736, markkinaoikeus katsoo valituksen kohdistuvan IS-Hankinta Oy:n 29.10.2012 tekemään hankintaoikaisupäätökseen § 80 sekä hankintapäätökseen § 79.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteeksi edellä katsotut hankintapäätökset voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja hankintapäätöksen § 79 täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli IS-Hankinta Oy aikoo edelleen toteuttaa Kuopion kaupungin rakennushistoriallisten selvityksien hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa IS-Hankinta Oy:n 29.10.2012 tekemän hankintaoikaisupäätöksen § 80 siltä osin kuin siinä on suljettu Archtours Oy:n tarjous tarjouskilpailusta sekä 29.10.2012 tehdyn hankintapäätöksen § 79. Markkinaoikeus kieltää IS-Hankinta Oy:tä tekemästä hankintasopimusta 29.10.2012 tehdyn hankintapäätöksen § 79 perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa IS-Hankinta Oy:n korvaamaan Archtours Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää IS-Hankinta Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Nina Korjus ja Reima Jussila.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.